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北京停车研究报告 2 0 1 5年3月1日北京停车研究报告 2 0 1 5年3月1日1. 引言 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 2. 现状停车管理与政策 . . . . . . . . . 6 2.1 项目背景 . . . . . . . . . . . . . . . 7 2.2 停车政策演进 . . . . . . . . . . . . . 7 2.3 停车收费 . . . . . . . . . . . . . . 10 2.4 停车配建标准 . . . . . . . . . . . . 10 2.5 相关管理部门与职责 . . . . . . . . . 10 2.6 现行的停车管理系统 . . . . . . . . . 11 3. 北京市案例分析 . . . . . . . . . . 14 3.1 研究区域选择 . . . . . . . . . . . . 15 3.2 研究方法 . . . . . . . . . . . . . . 15 3.3 案例分析 . . . . . . . . . . . . . . 16 3.4 现状停车调查结果小结 . . . . . . . 88 4. 停车问题分析 . . . . . . . . . . . 89 4.1 停车战略与政策 . . . . . . . . . . . 90 4.2 路内停车 . . . . . . . . . . . . . . 92 4.3 违章停车管理 . . . . . . . . . . . . 92 4.4 路外停车 . . . . . . . . . . . . . . 96 4.5 制度挑战 . . . . . . . . . . . . . . 99 5. 停车最佳实践案例 . . . . . . . . . 101 5.1 英国，伦敦 . . . . . . . . . . . . . 102 5.2 美国，旧金山 . . . . . . . . . . . . 104 5.3 匈牙利，布达佩斯 . . . . . . . . . . 109 5.4 中国，深圳 . . . . . . . . . . . . . 113 5.5 中国，珠海 . . . . . . . . . . . . . 114 5.6 案例研究结果总结 . . . . . . . . . . 115 6. 路内停车管理建议 . . . . . . . . . 116 6.1 停车分区 . . . . . . . . . . . . . . 118 6.2 停车收费价格 . . . . . . . . . . . . 120 6.3 停车限制与时间限制 . . . . . . . . . 122 6.4 停车技术 . . . . . . . . . . . . . . 122 6.5 停车执法 . . . . . . . . . . . . . . 131 6.6 停车位设计 . . . . . . . . . . . . . 135 6.7 商业模式 . . . . . . . . . . . . . . 135 6.8 成本核算与财务 . . . . . . . . . . . 138 7. 路外停车管理建议 . . . . . . . . . 142 7.1 取消新建项目停车配建指标的下限规定 143 7.2 实施停车配建指标上限 . . . . . . . 143 7.3 实施停车供给上限 . . . . . . . . . . 143 7.4 私人，居住小区停车场 . . . . . . . 144 7.5 私人，商业停车场 . . . . . . . . . . 146 7.6 公共路外停车场 . . . . . . . . . . . 146 7.7 停车换乘设施 . . . . . . . . . . . . 148 7.8 停车共享 . . . . . . . . . . . . . . 150 7.9 禁止后退区停车 . . . . . . . . . . . 152 8. 对停车管理的建议 . . . . . . . . . 153 8.1 公众宣传 . . . . . . . . . . . . . . 154 8.2 居民停车许可证 . . . . . . . . . . . 154 8.3 体制改革 . . . . . . . . . . . . . . 154 8.4 严格保证停车收费资金用途 . . . . . 155 8.5 征税 . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 9. 实施计划 . . . . . . . . . . . . . 156 目录1. 引言5 北京停车研究报告，ITDP 中国 2015 年 3 月 1 日 引言 北京是中国的首都 ，也是一个人口和经济高度集中的巨型城 市 。如同其他中国大城市一样 ，随着近年来经济和城市化的 快速发展 ，北京的机动车保有量快速增加 ，对停车位的需求 也日益上涨 。北京市政府因此面临着 “停车难”等极大的交 通压力，并希望增加停车位的供给来缓解供需矛盾。 然而 “停车难”的问题不可能单纯地通过增加停车位供 给来缓解 ，有限的道路资源永远无法满足无限的车辆需求 ， 同时 ，因为停车设施供给增加还将导致交通量进一步增加 ， 进而加剧交通拥堵和空气污染的问题 ；而土地资源的有限性 和稀缺性使之不能大量的用于建设停车设施 ，因为这些资源 还需供给居住 、商业和办公这些更为必需 、土地价值也更高 的城市功能发展。 表面上来看 ，一个停车位的占用的土地面积并不大 ，然 而事实上 ，停车位却耗费着巨大的土地资源 。因为单个车位 起码需要占地 3 0 - 3 5 平方米 （包括坡道和行车空间 ） ，而一 辆车每天可能需要使用到 2 - 5 个车位 。国外城市 ，尤其欧洲 城市 ，也曾经面临同样的停车难和机动化矛盾 。这些城市通 过改革停车政策和使用先进的停车管理手段成功的解决了这 个难题，他们的经验教训值得借鉴。 应亚洲开发银行委托 ，我所选取了北京市 4 个具有代表 性的区域 （共 8 个调查点 ，包括为老旧小区 、高层住宅区 、 商业区 、办公区 、功能混合区和地铁站点地区）进行停车特 征和停车管理措施研究 ，借鉴国内外停车管理方面的先进经 验 ，提出改善建议 ，并进一步对北京既有停车政策和停车管 理进行了一定的分析。 路内停车方面的建议包括 ： 停车分区、 费用 、政策 、技术 、执行措施 、设计 、运行模式 、成本和财 政预算 ；路外停车方面的建议包括 ：设置建筑物配建停车位 上限 、区域停车位供给上限和共享停车位 ；此外文章还提出 了对停车政策改革的公众宣传和沟通的建议 。本研究报告提 出的北京停车改善建议 ，是建立在针对北京停车现状和人们 停车行为的文献研究和实地调研数据分析的基础上的 ，并参 考了国际上先进的做法提出改善方案。 本文提出的停车改革建议将在以下几个方面对北京带来 积极影响： 实现动静态交通协调管理和优化停车管理原则和合理性 停车信息和诱导系统以及多样化付费方式选择 减少机动车因寻找停车位的迂回交通量，提高交通效 率，减少拥挤； 为步行和骑行者营造出更有秩序和安全的街道空间； 提高交通可达性和环境宜居度、增加商业收益和提升对 游客的吸引力； 通过停车收费获得长期、稳定的收益流，以用于资助可 持续交通发展。 减少空气及噪声污染，减少二氧化碳排放量； 通过公交的完善来引导市民优先使用公共交通工具。 研究目的 本研究的目的在于检讨北京停车存在问题 ，提出改善建议 ， 从而实现交通秩序和停车供给合理化 ，引起引入先进路内停 车管理系统 ，实现动静态交通信息采集和协调 ，引导城市交 通管理可持续发展。 本项目研究经费为来自亚洲发展银行 ，研究时间历时 4 个 月（2014.8-2014.12）， 本 报 告 的 编 制 中 得 到 了 北 京 交 通发展研究中心的技术支持。 本报告的主要研究人员如下 ： ： Bram van Ooijen, 李扬 , 刘少坤 , 段小梅 , Zoltan Gyarm ati, 杜熠鹏 , Judit Ponta, 王 宇森 , 黎志涛 , 陈丹 , 黎淑翎和 Karl Fjellstrom。 名词解释 路内停车 ： 在路缘石到路缘石之间的道路空间内的停车。 路外停车 ：在道路空间 、人行道空间及建筑后退区以外 的空间内的停车。 本报告中指建筑物配建停车场、 地下停车库， 立体停车楼、停车库。 后退区：建筑物和人行道之间的空间。2. 现状停车管理与政策7 北京停车研究报告，ITDP 中国 2015 年 3 月 1 日 2.1 项目背景 北京是中国人口最密集的城市之一 ，也是机动车保有量最 高的城市 。根据北京市 2 0 1 4 年国民经济和社会发展统计公 报 ， 2 0 1 4 年末北京全市常住人口达到 2 , 1 5 1 . 6 万 ，私人汽 车拥有量达 4 3 7 . 2 万辆 ，其中私人小汽车 3 1 6 . 5 万辆 。截至 2014 年 7 月， 北京共有停车场 6,156 个， 停车位 1,643,141 个， 相比第一季度停车位数量增长 73,205 个， 环比增长 4.7% （人民日报 ， 2 0 1 4 ） 。从数量上来看当前北京停车位的数量 远远追赶不上机动车的数量 ，而停车位的大量增加已不断地 在蚕食这个城市宝贵的土地资源和公共空间 。与此同时 ，北 京也正饱受大气污染和交通拥堵问题的困扰。 2.2 停车政策演进 在近十年， 为应对和解决停车问题， 北京出台了一系列的政策， 以指导和协调北京市在停车规划、 建设、 管理层面上的工作。 下文展示了其中最重要的一些政策和规划内容： 北京的快速机动化给道路容量带来巨大的压力并造成空气污染。 资料来源：1. 北京市公安局公安交通管理局的2000-2014年的数据整理，bjjtgl.gov/publish/portal0/tab803/2. 北京市统计局2000-2014年各年度统计公报的数据整理， bjstats.gov/xwgb/tjgb/ndgb/ 机动车交通是北京大气污染的主要原因之一。12% 12% 13% 15% 15% 17% 18% 19% 20% 22% 25% 25% 25% 26% 26% 北 京 的 机 动 化 进程 机动车保有量（万辆） 私人汽车（万辆） 机动车拥有率北京的机动车机动化进程 图片来源：中国网（2014）. news.china/world/2014-01/18/con - tent_31233448.htm8 北京停车研究报告，ITDP 中国 2015 年 3 月 1 日 北京城市总体规划（2004-2020），北京市 政府、北京市规划委员会编制，2004年 北京市政府在 北京城市总体规划 （ 2 0 0 4 - 2 0 2 0 ） 的交通 发展目标和战略任务中 ，提出了 “交通发展战略的核心是全 面落实公共交通优先政策 ，大幅提升公共交通的吸引力 ，实 施区域差别化的交通政策 ，引导小汽车合理使用” 。在交通 发展策略中 ，市政府又明确提出要 “以有效的需求管理政策 和手段对小汽车交通的使用实施引导与调节 。采取差别化的 交通政策 ，在中心城中心地区特别是旧城 ，在提高公共交通 服务水平的同时，加大对小汽车交通的管理力度。” 具体到停车系统的发展策略 ，市政府则提出要 “强化交 通需求管理 ，分区域采用不同的供给标准和收费标准 。在中 心城中心地区特别是旧城 ，根据可能提供的停车位 ，对机动 车拥有和使用实行适度控制。 在道路资源总体不足的状况下， 严格控制路上停车 。促进既有停车设施的充分利用 。 ”但是 与此自相矛盾的是 ，政府在后文又提出 “在中心城规划布置 公用停车场 200 处” ， 以及 “积极发展停车换乘 （P+R） 系统， 中心城规划驻车换乘停车场 5 0 处左右” 。这将导致地铁站 点周边高价值的用地成为低价值的停车场用地 ，同时也会增 加地铁系统高峰小时的交通压力。 北京交通发展纲要(2004-2020)，北京市交 通委员会编制，2005年 北京交通发展纲要 (2004-2020) 由北京市交通委员会编制， 对停车设施的建设制定了一系列的政策 。在发展纲要中 ，提 出要在 2 0 1 0 年实现基本停车位 “一车一位”的目标 ，即为 每辆机动车配置 1 个停车位 ，通过建设停车泊位来解决北京 市停车问题 ，这与国际上将停车供应限制作为交通需求管理 工具的做法背道而驰 。此外 ，交通委还提出了 “公共停车位 总量达到汽车保有量的 10% 以上” 的目标， 这其中包括了政 府所拥有的公共停车位以及由开发商 、私人投资者建设管理 的路外公共停车位。 纲要提出具体区域差别化停车政策 ，在旧城区通过停车 位供给总量控制 、停车收费政策对小汽车交通实行相对从紧 的管理政策 。旧城以外的中心城通过对公共交通服务水平的 改善 ，对小汽车交通实行适度调控政策 。而在中心城区以外 的新城和郊区城镇， 则允许提供较多的路外停车空间， 规定 “各 类停车泊位总数要达到机动车保有量的 1.21.3 倍” 。 同时， 纲要还提出建立覆盖整个中心城区的停车诱导系统 ，提高停 车信息服务水平。 北京市“十一五”时期交通发展规划，北京 市交通委员会、北京市发展和改革委员会编 制，2006年 在 北京市 “十一五 ”时期交通发展规划 中 ，提出了 “推 进停车设施建设与运营的产业化 ，加快公共停车设施的建设 步伐” 的策略， 以实现 “市区基本停车位 一车一位 ” 和 “公 共停车位总量达到汽车保有量的 10% 以上” 的政策目标。 这 个政策确立了市场在北京停车设施建设中的地位 ，但也导致 这个城市接下来数十年面临小汽车依赖型发展的风险 。规划 还提出 “重点解决夜间驻车泊位和停车换乘 （P&R） 泊位” 、 “建立健全停车法规和管理体制， 整治占道停车秩序” 、 “按 照差别化供给的原则 ，分区 、分类修订停车配建指标 ，严格 控制中心区停车泊位总量”和 “以价格杠杆为主调节停车需 求， 提高中心城 （尤其是四环以内地区） 停车收费标准， 分类、 分时调整停车收费标准”等策略目标。 北京交通方式的分担比例反映出汽车出行量的快速增长。 数据来源：北京交通发展研究中心 北京历年交通出行方式构成 5% 23% 30% 33% 34% 34% 34% 27% 23% 24% 28% 29% 29% 28% 2% 4% 6% 7% 8% 10% 12% 63% 39% 30% 23% 20% 18% 16% 4% 9% 8% 8% 7% 7% 7% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 1986 2000 2005 2007 2008 2009 2010 北京历年交通出行方式构成 小汽 车 公 交车 地铁 自行 车 出 租车 其它 5% 23% 30% 33% 34% 34% 34% 27% 23% 24% 28% 29% 29% 28% 2% 4% 6% 7% 8% 10% 12% 63% 39% 30% 23% 20% 18% 16% 4% 9% 8% 8% 7% 7% 7% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 1986 2000 2005 2007 2008 2009 2010 北京历年交通出行方式构成 小汽 车 公 交车 地铁 自行 车 出 租车 其它9 北京停车研究报告，ITDP 中国 2015 年 3 月 1 日 北京现行的停车收费标准（数值表示最高限价） 来源：北京市发展和改革委员会（2010）. 关于调整本市非居住区停车场白天收费标准的函。 北京现行停车收费分区 资料来源: 北京市发展和改革委员会 (2010), bjpc.gov/zcfg10/201106/t813591.htm 最高停车收费 停车费用标准 白天 (7:00-21:00) 夜间 (21:00-7:00) 路内 路外 露天(元/ 2小 时) 非露天 (元/半 小 时) 首小时内 ( 元 /15 分钟 ) 首小时后 （元 /15 分钟 ) 露天 ( 元 /15 分钟 ) 非露天 ( 元 /15 分钟 ) 非居 住区 公共停车场 临时停放 一类地区 2.5 3.75 2 1.5 1 2.5 二类地区 1.5 2.25 1.25 1.25 三类地区 0.5 0.75 0.5 0.5 露天公共停车场长期停放 不高于 150 元 / 月，1600 元 / 年 公共建筑配建停车库长期停放 市场调节价格 驻车换乘（P+R）停车场 2元/次 独立经营的停车库 市场价格 居 住 区 露天停车场临时停放 1元/两 小 时 露天停车场长期停放 不高于 150 元 / 月，1600 元 / 年 配建地下停车库临时停放 不高于 1 元 / 半小时 配建地下停车库、停车楼和立体停车设施长期停放 市场调节价 停车分区 一类地区 二类地区 地铁站 公里10 北京停车研究报告，ITDP 中国 2015 年 3 月 1 日 北京市“十二五”时期交通发展建设规划， 北京市交通委员会、北京市发展和改革委员 会编制，2012年 北京市 “十二五 ”时期交通发展建设规划 再次强调了公 共交通优先的发展策略 ，但同时也提出了在中心城区建设 5 万个公共停车位， 在老旧小区建设 20 万个简易式、 机械式停 车位 ，以及在地铁站周边新建 2 . 1 万个驻车换乘停车位的规 划目标 。在有大量停车供应缺口的地区 ，鼓励使用绿地停车 和实施停车共享 。不同分区实行路外停车标准差别化 ，路内 停车采用现代智能技术管理 。初步提出了 “路内高于路外 、 中心高于外围、地上高于低下”的停车收费方针。 2.3 停车收费 停车收费标准由市发展改革委制定 ，如上一页的表所示 。该 标准规定了停车收费的上限 ，具体实施可低于该标准进行收 费。有些停车供应则采用市场价格，不受政府的标准干扰。 2.4 停车配建标 准 目前政府正在制定新的停车配建 标准， 但未公布。 根据有关说法， 新的政策将实现平均每户配 0 . 8 个车位， 五环外每户配 1 个以上 车位的配建标准。 为鼓励私人投资者参与路外 停车场建设 ，市政府开始对独立 的机动车停车设施新建项目进行 奖励， 自 2012 年以后， 按照 “区 配市奖 ”的原则 ，由市财政按照 每新增一个停车泊位 2 0 0 0 元的 标准给予一次性奖励 ，区配套资 金标准由区政府确定 。 2 0 1 4 年 将立体停车位 2 0 0 0 元 / 个奖励 标准提升为 5000 元 / 个。 2.5 相关管理部 门与职责 2 0 1 4 年 1 月开始实施的 北京 市机动车停车管理办法明确了 北京市各个职能部门的在停车管 理中的权责： 北京市交通委员会 负责组织制订本市机动车停车管理的相关政策，会同市 规划等行政主管部门，组织编制停车场专项规划，经依 法批准后实施。 主管本市的停车管理工作，并会同相关部门对机动车停 车管理工作进行综合协调、检查指导、督促考核； 建设市、区两级停车管理中心和停车管理数据库。 北京市各区、县人民政府 各区 、县都有一个隶属于区 、县级人民政府和北京市交通委 员会的停车管理部门。他们的任务是： 根据全市机动车停车场专项规划，制定本行政区域的实 施方案，并组织实施； 区、县停车管理部门负责本行政区域内机动车停车管理 的具体工作，区、县停车管理部门应当与道路停车泊位 的管理单位签订协议； 会同交通委，对路内停车位和路外停车场的运营服务实 行监督检查； 资料来源：北京市规划委员会（2003）. 北京地区建设工程规划设计通则 建筑类别 计算单位 标准车位数 小型汽车 自行车 居住 普通居住区 三环路以内 每户 0.3 三环路以外 每户 0.5 公寓 每户 1 别墅 每户 2 办公楼 每 100 平方米建筑面积 0.65 20 餐饮 每 100 平方米建筑面积 0.7 40 商场 一类 建筑面积 10,000 平方 米 每 100 平方米建筑面积 0.65 40 二类 建筑面积 8 hrs 42%的驾驶者在路内停放的时间超过2小时。 有三分之一的驾驶者把车停在人行道和后退区 路内 人行道 后退区 8 小时