低碳发展和城市达峰：中长期温室气体减排规划和行动方案编制指南.pdf

编制阶段实施阶段目标设定情景分析减排技术减排政策实施方案保障措施准备阶段低碳发展和城市达峰中长期温室气体减排规划和行动方案编制指南致 谢低碳发展和城市达峰：中长期温室气体减排规划和行动方案编制指南是由绿色创新发展中心（ iGDP）研究组完成的研究项目。项目的工作基础是“通过国际合作促进中国清洁绿色低碳城市发展”项目的子课题三“低碳城市发展的规划工具和制度框架（综合）”。该课题由应对气候变化司和世界银行联合委托，绿色创新发展中心及中国人民大学环境学院联合承担咨询顾问。本指南得到了能源基金会（美国）北京办事处的资金与技术支持。研究团队名单如下：胡秀莲、胡敏、李昂、杨鹂、陈美安在指南设计及评审过程中，得到了多位专家和老师中肯的指导与细致的校读。特此感谢。参与指导的专家名单如下（按姓氏拼音排序）：蔡 和，浙江省经济信息中心黄全胜，交通运输部规划研究院李海龙，住建部中国城市科学研究会李继峰，国家信息中心经济预测部刘 滨，清华大学刘 强，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心刘 爽，能源基金会（美国）北京办事处马晓明，北京大学深圳研究生院钱国强，北京中创碳投科技有限公司谭显春，中国科学院科技战略咨询研究院王靖添，交通运输部规划研究院王 克，中国人民大学韦志洪，清华大学核能与新能源技术研究所徐生年，全球环境研究所徐 轶，环境保护部科技标准司许光清，中国人民大学杨宝路，中国城市学会生态城市规划建设中心杨宏伟，国家发展和改革委员会能源研究所杨 秀，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心张继宏，武汉大学气候变化与能源经济研究中心赵黛青，中国科学院广州能源研究所目 录1. 指南编制背景 2. 总则 2.1 编制目的 2.2 适用地理边界、范围及时间尺度2.3 适用对象 2.4 指南结构 3. 规划准备阶段 3.1 工作任务 3.2 工作要点 4. 规划编制阶段 4.1 工作任务 4.2 工作要点 4.3 技术方法 4.3.1基础情况调研 4.3.2碳排放核算 4.3.3确定和分解目标 4.3.4情景分析 4.3.5识别减排技术 4.3.6识别并制定减排政策 4.3.7评价减排政策 4.3.8制定重点项目（技术）实施方案4.3.9制定保障措施 4.4 规划文本的结构和内容要求 5. 规划实施和管理阶段5.1 工作内容 5.2 工作要点 6. 附表 1444556668891012142022262837384041444444451指南编制背景1. 指南编制背景2016年 11月，巴黎协定正式生效，全球进入“ 后巴黎时代” 。这份协议将（ 与前工业化时期相比）全球温度升幅控制在2 以内；并争取把温度升幅限制在1.5 ”设定为核心目标。政府间气候变化专门委员会（IPCC）于2018年 10月发布的“关于全球升温高于工业化前水平1.5C的影响” 特别报告指出：将全球变暖限制在1.5C之内，需要在社会的各个方面进行快速、深远和前所未有的变化。中国作为巴黎协定的签署方，在应对气候变化及低碳转型方面已经做出了探索和行动。在强化应对气候变化行动中国国家自主贡献的中明确提出了2020 年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40-45%，非化石能源占一次能源比重达到15% ，以及在2030 年左右达到碳排放峰值并争取尽早达峰等一系列目标。这些承诺加速了国内绿色低碳转型的进程。低碳转型不仅是为了兑现国际承诺，更关系到建设美丽中国的长期愿景。中国共产党第十九次全国代表大会（“十九大”）提出了2035 年基本实现美丽中国，2050年全面提升生态文明水平的发展目标。低碳发展目标的设置和实施要配合并支撑国家宏观目标的达成，这就要求对低碳发展进行中长期统筹规划。城市是经济和生产活动的主要空间，同时也是资源消耗和环境负荷比较集中的地区。据联合国开发计划署的报告显示，城市消费了全球2/3 的一次能源，产生了70% 的碳排放，且这一比例还在逐渐增加。城镇化过程是中国经济增长的驱动力之一，也是产业结构调整与经济发展动能转换的机遇。根据国家新型城镇化规划（2014-2020），到2020年常住人口城镇化率将达到60% ，而国务院发展研究中心估计2030 年中国的城镇化率将有望达到65%，这意味着大约还有3 亿人将移居城市，城市的经济体量有望成倍增长。然而，中国城镇化发展的约束条件已经发生很大变化，传统的城镇化模式、土地利用及经济发展方式对自然资源和能源的消耗以及控制温室气体排放的要求形成了巨大的挑战，这要求城镇化过程要全面融入生态文明理念，着重推进集约、智能、绿色和低碳的城镇化。UNDP. Delivering Sustainable Energy in a Changing ClimateJ. 2016.“2指南编制背景城市的低碳转型是有效控制温室气体排放的主要手段，也是加快推进生态文明建设的途径之一。从2010年开始，我国已经确立了三批共87个低碳试点地区，涵盖6个省区、79个城市和2个县。在前两批试点城市的工作基础上，试点城市大部分都明确提出了碳排放峰值目标，并积极探索总量控制、近零碳排放区示范区工程建设、碳数据管理、重大项目碳评价制度、城市规划碳排放评估等制度和措施的应用。城市低碳发展规划是指导控制温室气体排放工作的统领性文件。在国务院发布的“十三五”控制温室气体排放工作方案中提出“鼓励编制城市低碳发展规划”，低碳试点地区的工作方案将“编制低碳发展规划”作为工作任务之一。规划的目的是树立低碳发展理念，确定城市低碳发展的原则、目标和具体任务。城市低碳发展规划规划以城市实际情况为基础，结合国家和上级政府的要求，在一定时间尺度内，对城市辖区中的能源生产、工业、建筑、交通、城市基础设施、城市形态以及终端能源消费等关键领域的目标、措施、任务和项目进行战略部署，并通过体制机制建设、资金保障等确保任务的有效执行。经过低碳试点地区的探索和实践，中国城市逐渐摸索出规划编制的一般步骤和方法，初步形成了具有中国特色的城市低碳发展规划框架。随着低碳试点地区规模的逐渐扩大，以峰值倒逼城市低碳转型的信号愈加明确。这加强了低碳发展的约束力，也促进了相关研究、政策及制度的形成，但也为城市低碳发展规划的质量提出了新的要求。现阶段，中国城市低碳发展仍有以下方面需要完善：首先，低碳发展规划作为新兴的公共政策，部分城市的相关部门或行业仍未对其定位、目的和特点达成共识，这影响了低碳规划的有效执行，低碳发展理念难以转化为具体行动。第二，提升基础数据质量。数据是规划的基础，低碳规划的基础是城市温室气体排放清单。目前，城市温室气体清单编制情况差别较大，且编制方法难以统一。这影响了对城市整体排放情况的深入了解，也限制了规划工具的选择和使用，从而削弱了规划对未来排放趋势的判断以及措施的选取。第三，提高低碳规划的系统性和科学性。低碳规划以碳排放清单为基础，低碳目标、减排措施等核心元素在科学方法和工具的支撑下形成排放情景，进一步设计城市低碳发展的路线图，进行政策措施和技术的选择。而在现有的城市低碳规划过程中，排放清单、低碳目标、减排措施和排放情景等核心元素间尚未形成闭合的系统，这增加了判断的误差，给决策带来更大的不确定性。第四，加强低碳发展目标的先进性。更具进取性和前瞻性的目标是低碳城市特征之一。在设定目标时，低碳试点要深入了解国家或行业要求、标准，并与国际最佳实践进行比较，从而体现低碳目标的先进性。第五，完善考核机制和指标体系。低碳规划的流程是由立项、执行、评估、更新规划组成的循环式流程。在现有的规划流程中，除部分约束性指标以外，其他发展目标没有形成明确的考核体系及机制，而规划更新阶段也相对弱化，导致低碳目标难以及时反映出城市发展的需求及碳约束性。第六，引导私人投资进入低碳领域。低碳领域的资金主要来自政府的财政支持，资金来源单一且资金量与需求差距较大，难以支撑城市低碳发展的需求。在规划执行过程中，宏观规划部门或具体行业部门通过区分不同性质的项目，设计相应的机制或融资工具引导私人投资进入低碳领域。第七，推动低碳规划的多方参与机制。低碳规划及实施过程中，涉及多领域、多部门的协调，公众、企业和行业组织作为低碳发展的重要利益相关者，应充分参与到低碳发展规划编制和执行的各个阶段，从而让规划能广泛的反应不同领域的利益相关方对低碳发展的需求。鉴于此，本指南旨在从科学性、系统性和可操作性三个方面提升低碳规划的质量，对要点、方法以及具体操作步骤提出了详细的建议和要求。供规划制定部门及技术支持团队参考使用。3指南编制背景4总则2. 总则2.1 编制目的低碳发展和城市达峰：中长期温室气体减排规划和行动方案编制指南（后简称指南）旨在推动城市形成以生态文明建设、应对气候变化为目标的政策体系。该体系以控制城市温室气体排放总量和强度、探索城市中长期绿色低碳发展模式为核心，措施涵盖经济结构、城市形态、能源、建筑、交通、工业及生活方式低碳化等领域，目的是从整体上提高城市低碳发展规划的科学性、可操作性、可评估性和可考核性。指南吸纳了我国低碳试点城市和国外案例城市的经验和最佳实践，总结并完善了低碳规划编制的基本原则，规范了城市在规划编制过程中的流程和步骤，增强了规划编制框架各要素（环节）之间的逻辑关系，推荐了服务于不同目的、阶段可供选择的方法和工具。城市可根据实际情况选择相适用的量化分析方法和模型工具，提高编制低碳发展规划的能力和水平。2.2 适用地理边界、范围及时间尺度本指南适用于按国家行政建制设立的市，其他行政区划也可在调整后参照借鉴本指南的内容进行规划编制。指南所涵盖的规划内容以能源活动相关的二氧化碳排放为主，按部门划分包括：工业、建筑、交通、能源及农业等。鉴于国家及城市的低碳政策或目标多以控制能源利用二氧化碳排放为主，本指南中暂不涉及农业及固体废弃物领域引起的非二氧化碳温室气体排放。指南适用于中长期（10-20年）规划，也可服务于近中期规划要求（5-10年）。建议近期规划与当前的国民经济和社会发展规划相协调，远期与国家中长期规划相协调。基础情况调研低碳规划目标的确定和分解确定重点减排政策与技术制定保障措施形成规划文本2.3 适用对象指南的主要使用对象为城市低碳建设发展相关领域的组织管理和技术研究部门，包括政府规划管理部门、规划编制与研究部门、技术支持单位等。2.4 指南结构本指南共有6 章，第1 章介绍编制背景，第2 章是指南总则，第3 章至第 5章详细介绍了低碳规划中准备、编制以及实施和管理三个阶段所涉及的工作要点和技术方法，第6章是指南涉及的附表。指南将城市低碳发展规划的编制工作分为三个阶段：准备阶段、编制阶段及规划实施和管理阶段。其中，编制阶段分为五个步骤：基础情况调研、低碳规划目标的确定和分解、确定重点减排政策与技术、制定保障措施以及形成规划文本。如图 1所示。5总则图 1 低碳发展规划编制的阶段和步骤准备阶段编制阶段征求意见、颁布实施规划实施管理和评估建立年度评估制度和考核指标体系更新温室气体排放清单更新及调整规划规划立项组建规划编制团队制定工作计划收集相关资料规划实施和管理阶段初步征集意见