新能源与扶贫发展相结合的案例梳理和研究建议：以光伏扶贫为例.pdf

新能源与扶贫发展相结合的案例梳理和研究建议 以光伏扶贫为例作 者 ： 曹思睿 李 莹专家团队：方 放 李小云 罗 群编写 单位：北京市朝阳区永续全球环境研究所支持单位： 乐施会新能源与扶贫发展相结合的案例梳理和研究建议 以光伏扶贫为例 2 I目 录 Contens第一章 项目背景介绍 . 01第二章 政策梳理 . 032.1 贫困 .032.2 中国扶贫政策的发展 .042.3 中国可再生能源发展与相关政策 .092.4 扶贫与新能源 . 12第三章 新能源与扶贫相结合的案例梳理 . 173.1 甘肃省 .22案例1 .22案例2 .23案例3 .23案例4 .243.2 安徽省 .25案例 .25案例2 .26案例3 .26案例4 .263.3 其它可再生能源扶贫案例 .29新能源与扶贫发展相结合的案例梳理和研究建议 以光伏扶贫为例第一章 项目背景 II III第四章 案例分析方法学 . 314.1 数据的获取来源 . 314.2 研究的方法 . 311. 经济计算法 . 312 . 生 态 效 益 .32第五章 现行光伏扶贫案例的分析 . 355.1 安徽省光伏扶贫案例 .35 5.2 甘肃省案例分析 .395.3 云南省案例分析 .425.4 内蒙案例分析 .455.5 光伏扶贫项目融资模式总结 .485.6 与光伏扶贫相对比的沼气扶贫案例分析 .50第六章 政策建议与操作层面的模式建议 . 536.1 经济效益分析与建议 .556.2 环境效益分析与建议 .586.3 社会效益的分析与建议 .586.4 可行的模式建议 . 616.5 总结 .62新能源与扶贫发展相结合的案例梳理和研究建议 以光伏扶贫为例第一章 项目背景 IV 0101项目背景贫困，是人类社会发展到今天仍然必须面对和解决的世界性问题。2030年实现全球零贫困的目标，与全球应对气候变化减排目标不谋而合，息息相关。资料显示，无节制的排放将导致7.2亿人返贫，阻碍全球发展。另一方面，全球气候变化带来的灾难性影响越来越不可忽视，而贫穷落后的农村人群是该影响下受到危害最为严重的群体之一。我们亟需寻求一条既可以应对气候变化又能改善弱势群体生活水平的道路，提高农村弱势群体应对气候变化的能力，改善农村环境污染问题，促进农村老人儿童妇女的身心健康。中国脱贫快速，极度贫困人口占世界极度贫困人口总数比例，从1981年的43% 到2010年的13%，再到2013年中国极度贫困人口8249万人（全球12亿），约占世界贫困人口的7%（世界银行）。中国科学院的2012中国可持续发展战略报告提出，中国发展中的人口压力依然巨大，按2010年标准贫困人口仍有2688万，而按2011年提高后的贫困标准（农村居民家庭人均纯收入2300元人民币年），中国还有1.28亿的贫困人口，按照2014年的贫困标第二章 政策梳理 03新能源与扶贫发展相结合的案例梳理和研究建议 以光伏扶贫为例 02准（农村居民人均纯收入2800 元 / 年），全国农村极端贫困人口还有7017万人，其中河南、湖南、广西、四川、贵州、云南6 个省区的贫困人口都超过500万人1。中国正在通过发展农村新能源探索这样一条途径。扶贫开发30多年来，面对2020年农村人口全部脱贫的目标，中国扶贫呈现出大水漫灌向精准滴灌转变之势。以前只要是贫困村的龙头企业、大户都可享用扶贫政策，在国家确立精准扶贫的大方针后，开始向建档立卡者倾斜。并且借助推广光伏发电技术，以期实现低碳减排和减贫发展双丰收。目前在国家扶贫减贫与应对气候变化大政策下摸索出一条低碳可持续的农村新能源发展道路尤其重要。农村的脱贫发展需要能源的支持，而能源的发展又不能破坏环境，因此“新能源”应运而生。然而目前，农村新能源与扶贫减贫相结合的路径还处于尝试阶段，农村社区在如何实现扶贫减贫的过程中实现低碳发展还需要大量的研究和探索。本项目旨在通过梳理国内正在实施的光伏扶贫案例，研究农村新能源与扶贫减贫相结合的实践，总结经验与问题，研究农村新能源与扶贫减贫相结合的有效路径 ；同时重点开展实践案例的经济收益评估、投融资模式和运行管理模式分析，评估实践案例的可复制性。站在反贫困工作的角度，我们关注的是可再生能源项目对消除农民能源贫困与带动农民脱贫致富的功能和效果。1 中国科学院，2012，2012中国可持续发展战略报告。02政策梳理2.1 贫困世界银行最新发布的国际贫困线是每天1.90美元，中国政府将农民年人均纯收入2300元作为国家的贫困标准（2011年）1。按照世界银行的贫困标准，1981年全球贫困人口19.38亿，到2010年减少到12.12亿，全球贫困人口减少7.26亿。中国的贫困人口由8.35亿减少到1.57亿，贫困人口减少6.78亿。全球贫困人口数量减少的成就93.3% 来自中国2。但中国发展中的人口压力依然巨大，并且在国内国外均承诺到2020年全面实现农村贫困人口脱贫。在中国贫困地区之所以贫困很大程度上是受其地理位置的影响，而大多数贫困人口相对集中在偏远农村，以老人，妇女和儿童为主要群体。中国农村脱贫减贫仍需要不断的努力，针对没有劳动能力的弱势群体，如何加快扶贫脱贫？ 通过发展农村可再生能源，提高农村弱势群体应1 王萍萍，徐鑫，郝彦宏, 中国农村贫困标准问题研究，国家统计局统计科学研究所，2015，（08）0003-06。2 国务院扶贫办，2014，中国对世界减贫贡献。新能源与扶贫发展相结合的案例梳理和研究建议 以光伏扶贫为例第二章 政策梳理 04 05对气候变化的能力，改善农民生产生活条件 , 解决农村环境污染问题，促进农村老人儿童妇女的身心健康，在国家扶贫减贫的政策下寻求一条既可以应对气候变化又能改善弱势群体的生活水平的道路，摸索出一条低碳可持续的农村新能源发展新途径尤其重要。农村的扶贫与当地能源供应密切相关 , 离不开能源的支撑。发展既保护生态环境又有利于可持续发展的可再生能源对实现扶贫减贫的目标具有重要意义。2.2 中国扶贫政策的发展从1986年以来，中国政府根据农村扶贫进程中暴露出来的问题，对扶贫战略的方针和具体目标作过两次重大调整：（1）1986-1989年，是我国政府开展真正意义上的大规模扶贫活动时期。国家将“救济式”扶贫方针调整为“开发式扶贫方式”。（2）1990-1996年，扶贫方针再由以区域经济发展带动扶贫工作调整为直接面对贫困人口。两次调整，即从1986-1989年的扶贫战略区域瞄准调整到1990-1995年的区域瞄准与群体瞄准相结合，然后再调整到1996年以后的瞄准贫困村和贫困户，但这些调整都没有从根本上改变区域开发式扶贫战略的基本特征，没有考虑能源可及问题，也没有涉及到低碳可持续的发展问题1。从1978年至今，中国的扶贫开发历程大致经历了以下4个阶段：(1) 体制改革推动扶贫阶段 (1978-1985年 )。1978年，按中国政府确定的贫困标准统计，我国共有贫困人口2. 5亿，占农村总人口的30. 7%。导致这一时期大面积贫困的原因是多方面的，主要是农业经营体制不适应生产力发展需要，造成农民生产积极性1 王朝明，中国农村30年开发式扶贫：政策实践与理论反思，全国高等财经院校资本论研究会2008年第25届学术年会论文集，2008年低下。因此，制度的变革就成为缓解贫困的主要途径。首先是土地经营制度的变革，即以家庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度。这种土地制度的变革极大地激发了农民的劳动热情，从而极大地解放了生产力，提高了土地产出率。与此同时，在农村进行的农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业等多项改革，也为解决农村的贫困人口问题打开了出路。这些改革，促进了国民经济快速发展，并通过农产品价格的提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在非农领域就业三个方面的渠道，将利益传递到贫困人口，使贫困农民得以脱贫致富，农村贫困现象大幅度缓解。据统计，从1978年到1985年，农村人均粮食产量增长14%，棉花增长73. 9%，油料增长176. 4%，肉类增长87. 8%; 农民人均纯收入增长了2. 6倍 ; 没有解决温饱的贫困人口从2. 5亿人减少到1. 25亿人，占农村人口的比例下降到14. 8%; 贫困人口平均每年减少1786万人。(2) 大规模开发式扶贫阶段 (1986-1993年 )。二十世纪八十年代中期，在改革开放政策的推动下，中国农村绝大多数地区凭借自身的发展优势，经济得到快速增长，但少数地区由于经济、社会、历史、自然、地理等方面的制约，发展相对滞后。贫困地区与其他地区，特别是与东部沿海发达地区在经济、社会、文化等方面的差距逐步扩大。中国农村发展不平衡问题凸显出来，低收入人口中有相当一部分人经济收入不能维持其生存的基本需要。为进一步加大扶贫力度，中国政府自1986年起采取了一系列重大措施 : 成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫方针。自此，中国政府在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫，中国的扶贫工作进入了一个新的历史时新能源与扶贫发展相结合的案例梳理和研究建议 以光伏扶贫为例第二章 政策梳理 06 07期。经过八年的不懈努力，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483. 7元 ; 农村贫困人口由1. 25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6. 2%;贫困人口占农村总人口的比重从14. 8% 下降到8.7%.(3)扶贫攻坚阶段(1994-2000年)。随着农村改革的深入发展和国家扶贫开发力度的不断加大，中国贫困人口逐年减少，贫困特征也随之发生较大变化，贫困人口分布呈现明显的地缘性特征。这主要表现在贫困发生率向中西部倾斜，贫困人口集中分布在西南大石山区、西北黄土高原区、秦巴贫困山区以及青藏高寒区等几类地区。导致贫困的主要因素是自然条件恶劣、基础设施薄弱和社会发育落后等。以1994年3月国家八七扶贫攻坚计划的公布实施为标志，中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。国家八七扶贫攻坚计划明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。在1997年至1999年这三年中，中国每年有800万贫困人口解决了温饱问题，是进入二十世纪九十年代以来中国解决农村贫困人口年度数量最高水平。到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。(4) 巩固成果，综合开发阶段 ( 2001年至今 )。2001年5月，中央扶贫开发工作会议召开，制定并颁布了中国农村扶贫开发纲要 (2001 - 2010年 )，这是继“八七计划”之后又一个指导全国扶贫开发的纲领性文件，对21世纪初的扶贫战略作出全面描述，明确提出了今后十年扶贫开发的奋斗目标、基本方针、重点对象以及主要政策措施。以此为标志，中国的扶贫开发工作进入了一个新阶段。中国农村贫困人口的温饱问题基本得到解决，下一步是继续改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为达到小康水平创造条件1。贫困县与精准扶贫到2001年，制定国家第一个十年扶贫纲要的时候， 东部地区的33个贫困县全部退出，33个县的指标全部用到了中西部的贫困地区。到2011年，制定国家第二个国家扶贫纲要的时候，把贫困县的调整权利下放到各省、自治区和直辖市。实际上，这次调整又调出了38个重点县，但同时补进了38个重点县，国家现在贫困县的总数仍然是592个。22013年12月，中共中央办公厅国务院办公厅印发关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知提出关于建立精准扶贫工作机制的要求。该文件旨在通过对贫困户和贫困村的精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。2014年10月17日是我国首个“扶贫日”，也是第22个国际消除贫困日。根据国务院扶贫开发领导小组办公室网站公布的贫困县名单，我国目前贫困县的总数是592个，包含中部省份217县，西部省份375县，民族八省区232个。有贫困县的21个省（直辖市、1 试论我国扶贫开发的历程、模式及创新，2016.04.02chinareform/Economy/Agriculture/Report/201312/t20131215_183273.htm2 国务院扶贫领导小组，中国农村扶贫开发纲要（2001-2010），2001。新能源与扶贫发展相结合的案例梳理和研究建议 以光伏扶贫为例第二章 政策梳理 08 09自治区）中，云南最多，73个 ；陕西和贵州紧随其后，均为50个。国务院扶贫开发领导小组办公室副主任王国良2014年1月在国务院新闻办公室的新闻发布会上曾表示，建立贫困县的退出机制是一个重大的问题，国家从1986年开始确定贫困县。在1986年确定了331个国家重点扶持的贫困县，后来经过了3次调整，实际这3次调整当中是有进有出的。第一个是在1994年实施国家“八七”扶贫攻坚计划的时候，我们对国家扶贫工作的贫困县进行了第一次调整，由331个扩大到592个。改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，特别是随着国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）和中国农村扶贫开发纲要 (2011-2020年 )（简称“扶贫纲要”）的实施，扶贫事业取得了巨大成就。扶贫纲要明确提出，到2020年要稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。2015 年11月27日， 中央扶贫开发工作会议在北京召开，明确到 2020 年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。这三大目标具体对应的是7000多万人、592 个贫困县以及14个集中连片特困地区。2015年11月23日，中共中央政治局审议通过了中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定，要求各级党委和政府特别是贫困地区的党委和政府，要逐级立下军令状，层层落实脱贫攻坚责任。中国扶贫发展30多年来出台过多项政策，但是为实现2020年农村人口全部脱贫的目标，中国扶贫模式正发生着多元化的转变。由基于农业和资源的开发式扶贫，逐渐向生计替代式扶贫转变。新的精准扶贫对应替代过去的粗放扶贫，针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫区域、扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。精准扶贫的“六个精准”是 ：扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准 ；“五个一批”是 ：发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。同时，扶贫与新能源相结合，借助推广光伏发电技术，以期实现低碳减排和减贫发展双丰收。2.3 中国可再生能源发展与相关政策新能源是指传统能源之外的各种能源形式。它的各种形式大都是直接或间接地来自于太阳或地球内部深处所产生的热能（潮汐能例外），包括了太阳能、生物质能、地热能、水能和海洋能以及由可再生能源衍生出来的生物燃料和氢所产生的能量。1981年8月联合国新能源和可再生能源会议之后，联合国开发计划署（UNDP）把新能源分为以下三类：大中型水电；可再生能源，包括小水电、太阳能、风能、现代生物质能、地热能、海洋能 ；传统生物质能 1。我国的资源量或可开发量非常可观：风能开发量2.53亿kW；地热的探明储量为31.6亿tce；全国2/3以上地区日照时数大于2000h，太阳能辐射总量为3.3 x 103kJ/m2a 8.4 x 106kJ/m2a ；可开发利用的水能资源3.78亿 kWh2。2006年可再生能源法的实施，标志着我国可再生能源发展进入了一个新的历史阶段。据2007年数据显示，水力发电装机容量首次突破1000万千瓦，累计装机总容量达到1.48亿千瓦，约占全部技术可开发量的37% ；风力发电至2007年底累计吊装完成1 新能源，2012，2016.05.26ces/n11266382/n11266522/n11267123/14050817.html。2 吴钟瑚，调整政策促进可再生能源发展，中国能源，2003，25（10）。新能源与扶贫发展相结合的案例梳理和研究建议 以光伏扶贫为例第二章 政策梳理 10 11装机容量600万千瓦，达到并超过了2010年国家发展目标 ；太阳能光伏发电生产能力达到100万千瓦，比上年增长60万千瓦，成为世界上第二生产大国 ；太阳能热水器年生产能力达到2300万平方米，累计使用量接近1.3亿平方米，占世界使用量的60% ；生物质能开发利用中，户用沼气池达到2200万多口，大中型沼气设施3000多处，沼气使用量超过100亿立方米1。在可再生能源政策方面，早在2005年2月，中国就通过了中华人民共和国可再生能源法，对有关推进可再生能源发展的法律制度和政策措施，作出了比较完整的规定，确立了可再生能源发展的基本法律制度和政策框架体系。之后，全国人大和国务院有关部门又颁布了一系列的配套法规，关于可再生能源总体发展方向和规划方面的法规有可再生能源产业发展规划，可再生能源十一五发展规划。有关可再生能源发电方面的配套政策有可再生能源发电有关管理规定，可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法，可再生能源电价附加收入调配暂行办法，关于风电建设管理有关要求的通知等等。另外，国家发改委，财政部，建设部还形成了一些专门部门规章或指导意见，例如国家发改委与财政部联合下发的促进风电产业发展实施意见，关于加强生物燃料乙醇项目建设管理，促进产业健康发展的通知，财政部等五个部位联合下发的关于发展生物质能源和生物化工财税扶持政策的实施意见等，这些部门的规章和政策对推动一些可再生能源专项技术的发展起到了重要作用2。2008年之前的新能源政策中，国家十分注重风力发电的可再生能源发展，出台了很多关于促进风电产业发展的若干意见和通1 王仲颖，中国可再生能源政策暨发展展望，国家发改委能源研究所，2008。 2 胡润清，可再生能源发展现状和政策，国家发改委能源研究所，2008。知，风电电场工程的管理办法，国债风电项目的实施方案等；2009年开始，再继续推广风电发展的同时，“太阳能”发电这一词语开始出现在国家政策中，如太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法；关于实施金太阳示范工程的通知，关于组织申报2010年太阳能光电建筑应用示范项目的通知等 ；2011年，关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知，可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法等政策的出台开始将太阳能并网与电价结合发展推向了新阶段，越来越多的额光伏发电项目在各地开展开来，金太阳项目也在农村火热起来。2009年开始，光伏发电的金太阳和光电建筑项目的实施推动了光伏的快速发展，光伏发电项目如雨后春笋般在各地发展，其在农村发展和建设中也起了推动作用。2012年，太阳能发电发展已经编入“十二五”规划中，并出台关于申报分布式光伏发电规模化应用示范区通知。2014年10月11日，国家能源局、国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发关于实施光伏扶贫工程工作方案，决定利用6年时间组织实施光伏扶贫工程。安徽、宁夏、山西、河北、甘肃、青海的30个县开展首批光伏试点。2015年3月9日，国家能源局新能源和可再生能源司发布光伏扶贫实施方案编制大纲（试行），规定有地方政府对户用和基于农业设施的光伏扶贫项目给予35%投资补贴、对大型地面电站给予20投资补贴，国家按等比例进行初始投资补贴配置 ；户用和基于农业设施的光伏扶贫项目还贷期5年，享受银行全额贴息，大型地面电站还贷期10年，享受银行全额贴息。2016年1月6日，国家能源局以发文形式，将光伏扶贫确定为探索“精准扶贫”的重要途径之一，并发布了“关于引发加快贫困地区能源开发建设推进脱贫攻坚实施意见的通知”，新能源与扶贫发展相结合的案例梳理和研究建议 以光伏扶贫为例第二章 政策梳理 12 13要求贯彻中央扶贫开发工作会议精神，做好能源扶贫工作，实施光伏扶贫工程，到2020年完成200万建档立卡贫困户光伏扶贫项目建设。为了根本上解决我国长期能源供应和改善环境实现和持续发展的能源战略，我国制定了能源和可再生能源的发展纲要（1996-2000），提出在2 10年新能源和可再生能源的开发利用达到3.9亿吨标煤标准。二十一世纪议程中，我国政府强调了“可再生能源是未来能源结构的基础”，“要把开发可再生能源放到国家发展战略的优先地位”，以及“广泛开展节能和积极开发新能源和可再生能源”1。长期以来，中国政府职能新能源和可再生能源的政策基点，是通过新能源和可再生能源作为大量使用的煤炭、石油、天然气和常规发电方式之外的一种补充能源，用以解决农村和经济落后的偏远地区民用商品能源供应的不足。为此国家设立科技攻关项目，引进先进技术，采用一些减免税收和贴息补贴的政策，推进农村可再生能源的发展。20多年来，已经取得了不小的成效。 2.4 扶贫与新能源至今，中国新能源政策法规体系已经基本健全，未来政策应该不会有增加，仅会在现有政策基础上进行修订和完善。但目前中国面临应对气候变化与实现扶贫的双重挑战，可再生能源可以实现双重目的。因此光伏扶贫一类的项目，既是机遇也是挑战，因为在农村进行能源转型过程中需要考虑贫困主体的权益，同时扶贫政策推动的减贫工作过程中需要注重低碳可持续发展，寻求一条能够达到扶贫减贫效果，同时又能够应对气候变化的低碳可1 吴钟瑚，调整政策促进可再生能源发展，中国能源，2003，25（10） 。持续发展道路。中国国家扶贫纲要中明确指出到2015年，全面解决贫困地区无电行政村用电问题，大幅度减少西部偏远地区和民族地区无电人口数量。到2020年，全面解决无电人口用电问题。专项扶贫中提出“扶贫试点”，即通过创新扶贫开发机制，针对特殊情况和问题，积极开展边境地区扶贫，地方病防治与扶贫开发结合，灾后恢复重建以及其他特困区域和群体扶贫试点，扩大互助资金，连片开发，科技扶贫等试点。行业扶贫中明确提出“重视能源和生态环境建设”，加快贫困地区可再生能源开发利用，因地制宜发展小水电、太阳能、风能、生物质能，推广应用沼气、节能灶、固体成型燃料、秸秆气化集中供气站等生态能源建设项目，带动改水、改厨、改圈和秸秆综合利用。扶贫减贫不光是中国政府的首要任务之一，也是世界面临的亟待解决的问题之一。联合国可持续发展目标的首要目标为消除贫困，即在世界各地消除一切形式的贫困 ；第七个目标为廉价和清洁能源，确保人人获得可负担、可靠和可持续的现代能源。能源是当今社全世界共同关心的话题，而可再生能源为我们改变生活方式、改善经济运行和保护地球提供了绝佳良机。由此可见，全世界对扶贫减贫，推动清洁能源发展都非常重视，中国政府更是重视可再生能源的发展，不断推出发展可再生能源的政策，鼓励精准扶贫减贫。2015年巴黎大会颁布的巴黎协定，要求所有国制定并公布低碳发展的长期战略，2010年前向秘书处提交到2050年乃至更长时间的低碳战略。巴黎协定体现了公平、共同但有区别的责任、各自能力原则。而中国在落实巴黎协定的任务时将通过控制煤炭消费总量，加强煤炭清洁利用，加大天然气利用规模，