2019中国海洋环保公益行业发展研究.pdf

1 2 3 寄 语 刘永龙 1 2015 年 11 月，在首届海洋公益论坛前夕，合一绿学院 、仁渡海洋、智渔三家联合完成了中国民间海洋环保组织发展调查报告 （ 2015），于是，顺理成章地在论坛上发布了报告。从此，海洋环保行业发展研究与海洋公益论坛形成了海洋公益行业建设的一个组合拳，报告发布也成为了海洋公益论坛的一个常规议程。在 2017 年第二届海洋公益论坛上，发布了 合一绿学院和仁渡海洋联合完成的 中国民间海洋环保组织发展调查报告 （ 2017）。 2019 年的中国海洋环保公益行业发展研究，更进一步，与第三届海洋公益论坛融为一体，都以 “共同识别问题，达成行动共识和促进协作” 为愿景和目标，对海洋 环保 公益行业所面临的问题、已有的行动、存在的空白、未来的方向展开探讨和思考，在文献检索的基础上，访谈了 23 家机构，面向从业者和关注者做了问卷调查，尝试在群策群力的基础上，勾画出海洋环保公益行业发展的历程和未来图景。研究报告的初稿将在论坛开幕式发布并供参会者作为会议讨论的素材。论坛之后，报告将充分吸收论坛中的讨论 成果做出修订后正式发布，期望为海洋公益行业 的发展提供有益的支持。 虽多方努力筹措资金，这次研究依然没有得到任何专项的支持，这一点本身就充分展示了海洋公益行业发展的相对窘迫。而筹措资金的行动，也消耗了仁渡海洋和合一绿学院有限的紧张的人力资源和时间，致使“起个大早，赶个晚集”，在论坛开幕前夕才匆匆完成了报告初稿。 期望 2021 年更顺利！ 1 刘永龙 ， 上海 仁渡海 洋公益发展中心理事长，历届海洋公益论坛的发起人之一。 4 目 录 前 言 . 5 一、中国海洋公益行业整体性发展现状 . 6 二、海洋环保公益行业的外部环境分析 . 8 三、海洋环保公益行业发展研究的问卷分析 . 14 四、海洋环保公益行业发展研 究的访谈分析 . 45 五、关于海洋环保公益行业的法律与政策梳理 . 55 六、结语 . 60 附录 1：中国海洋公益行业发展研究的访谈提纲 . 62 附录 2：中国海洋公益行业发展研究的问卷调查 . 63 附录 3： 访 员心得 . 76 5 前 言 焦欣慧 2 中国的海洋环保公益行业方兴未艾，但是由于发展初期行业信息缺乏，各行动主体难以有效规划自己的发展方向，并将供给与需求相结合。公益创业者在陆续入场，需要准确界定自己的创业方向；公益资助者也在寻找合适的资助对象，并想引导创业者有效回应社会需求。从而，对行业发展现状和未来需求做出研究和分析，为创业者和资助者提供决策的参考，就成为推动行业健康可持续发展的一个基本需求。 本研究厘清行业的发展现状，在和现存社会问题的对比中找到供给与需求间的缺口，剖析行业发展的不足，明 确 今后工作的方向 ，并为未来三年海洋公益行业的发展方向提 出建议，供 创业者和资助者以及政府管理者 等不同主体参考 。 在后续的研究中，我们还将每两年更新数据，持续跟进行业发展情况。 研究的展开离不开概念的明晰，中国海洋公益行业的概念涉及到参与主体与业务范围的界定。本研究关注一线直接回应问题的机构，按照生态位、功能判断，而不以注册形式进行判断。在社会组织中， 排除学生社团（因其不稳定），包含已经开展工作的国际机构，机构清单将参考中国海洋环保组织名录（ 2018）确定 。海洋公益行业生存的外部环境研究涉及到政府、商业、学术 、媒体、普通公众等诸多主体，但只作为间接考察对象，不纳 入主要调查范围。其所涉及机构的业务范围应为专门从事海洋环保活动和涉及海洋环保业务的机构。 我国对海洋的开发利用起步较晚，海洋环境保护方面的法律法规出台不多。 2012 年以后，随着海洋强国战略的推进，我国海洋环保法律体系进入逐步完善和不断深化阶段，使得我国海洋环境立法理念由 “ 污染防治 ” 向 “ 海洋生态保护 ” 转变。 党的十九大报告更是指出 ,要坚持陆海统筹 ,加快建设海洋强国。 但是 仍然存在针对海洋环境和生态的立法不足，执法和配套制度不够完善，法律实施的监督机制没有制 度化等问题。我国海洋环境保护制度一度存在管理体系割裂， 部门权力分散的问题，跨部门协同机制的建设和国务院机构改革在水平方向集中了部门之间海洋环保管理工作，在垂直方向进行力量整合。 加强对海洋生态文明的建设不仅仅是政府的责任，同时也需要社会组织、企业以及公众等参与进来。理想状态下 ， 海洋环保组织参与海洋治理的功能主要体现在提供政策咨询的专业建议，对政府治理海洋环境进行监督，提起海洋环保类公益诉讼，参与海洋环境突发事件的应急管理这四个方面。目前仍存在海洋公益 机构参与海洋环境治理的层次比较浅的现象，是因为受到参与渠道 、专业化水平、和同位竞争的多方位制约，其作用的发挥对统合政 府、企业和社会等多方面力量提出了要求。本研究将以 我国海洋公益行业而非 单个 的海洋公益机构为研究对象， 对我 国海洋公益行业的 发展提出改进建议。 2 焦欣慧 ，合一绿基金会实习生。 6 一 、 中国海洋 公益行业 整体 性发展 现状 程培 3 近年来，海洋环保领域越来越受到重视，党和政府倡导下的“生态 +海洋”综合治理管理体系正在逐步完善，生态用海、从严管海、系统护海、着力净海的格局正在逐步形成，社会多元主体越来越多地参与到海洋生态保护事业中，海洋环保 社会组织作为治理主体之一，在海洋环境治理中扮演着越来越重要 的作用。因此，厘清海洋环保社会组织行业现状，找到行业发展目 前的优势和薄弱点，有利于进一步明确海洋环保社会组织的定位与未来的发展空间。 相比于养老、教育等社会服务领域的社会组织，海洋环保社会组织具有起步晚、发展迅速的特点。从行业整体性的角度看，海洋环保社会组织具有以下特征： 一、我国海洋环保组织生态体系正 处于 不断完善的 过程中 。宏观政策环境支持和引导下，越来越多的国内基金会承担起我国海洋环保项目和海洋环保组织能力建设的资助方角色，部分国际基金会和国际间政 府组织也承担了这一角色；资源较多和专业技术较强的社会组织逐步承担起提供支持海洋环保组织提升能力建设的枢纽型社会组织的 角色；一线实务型海洋环保社会组织数量不断增加，海洋生态环境保护和可持续渔业等领域的社会组织发展迅速，整个海洋环保组织行业的组织 数量不断增加 。 二、海洋环保组织行业边界仍具有模糊性。研究者在中国民间海洋环保组织发展调查报告（ 2017）中也提到这一问题。许多海洋环保社会组织关注整体性的海洋环保领域，并不聚焦某一个细分领域；有些社会组织的活动领域广泛，并不限于海洋环保领域；以组织、举办志愿者活动 为主的社会组织，活动内容之一是持续组织志愿者进行海滩清洁活 动，这样的志愿者组织也被纳入海洋环保社会组织，尽管他们不一 定自我定位为海洋环保组织。从此次研究范围上，他们同样是海洋环保社会组织行业的组成部分，这类组织的特征在一定程度上代表着整个海洋环保行业的发展现状。 本次 行业报告 主要包括行业 外部环境分析、 行业 调查问卷分析 、 访谈分析 及 法律与政策梳理几个部分 。我国海洋公益行业的外部环境分析有以下主要特征。首先， 扫描了对海洋公益行业的学术研究，基本发现是 学术界目前对海洋公益行业的关注尚不充分。其次，本次报告总结了海洋 环保组织参与海洋治理的四方面功能：提供政策咨询的专业建议； 对政府治理海洋环境进行监督；提起海洋环保类公益诉讼；参与海 洋环境突发事件的应急管理。海洋环保组织参与治理的制约包括双重管理体制、条块分割管理体制、法治建设和群众基础等外部制约因素和专业水平、资金来源、人力资本和应急反应机制等内部制约因素。 再次， 基于利益相关者的分析框架，研究者进一步从政府、社会组织、媒体等多元主体的角度为促进海洋环保类社会组织发展分别提出了改进建议。 3 程培 ，上海大学社会学专业博士研究生 。 7 本次行业研究调查主要 面向海洋 环保 公益组织 工作 成员展开 ，其中 有部分题目向社会公众开放， 以 便了解公众 海洋环保公益行业 的 认识程度。 调查期间 ，我们 共收 到 127 份 公众 题目的 问卷反馈和 46 家海洋公益组织的问卷反馈。海洋 环保公益行业现状分析 包括组织分布状况、组织管理、组织成员能力评估和行业发展需求 等 方面。 问卷 分析 的主要结论 显示出 ：行业尚处于初创期；工作手法同质化明显；项目评估的有效性和项目成效难以保证；筹资规模以小额、短期资助为主，可持续性差；海洋 环保社会组织 与政府、企业和媒体的关系薄弱；行业发展面临的主要挑战主要来自 筹资和 影响力两方面。 访谈 分析主要聚焦 受访者 对 我国当下面临的海洋环境问题、行业已有的应对行动、行动的空白区域、 未来行动建议 等 问题的 看法 。 近三年 来 ， 受访者 关注较多 的 海洋 环境议题 涉及到海洋垃圾、生态系统 修复 与生物多样性保护、海洋教育等方面。 海洋 公益组织的工作 模式变化 不大，主要包括 志愿活动、政策倡导、科普宣传与环保教育、科研监测等方面 ，主要的利益相关方 则 包括 政府、研究机构、同行业海洋环保组织、企业、志愿者、基金会等 主体。尽管 海洋环境治理议题 近几年 来有所发展，但 海洋污染、海洋生态系统破坏与破坏性捕鱼业等领域还存在许多空白。 资金 支持 、机构 专业 能力与外部环境支持 是 行业 未来短期 内发展的瓶颈，克服这一瓶颈，则需要 从加强 行业能力建设，提升 公益机构 专业 能力及 优化公益行 业资金支持 等方面着手。 此外 ，本次报告还对海洋环保行业 近年来 的法律和政策 进行 了梳理。 当前我国海洋环保法律特 呈现出新旧交替，成就与问题并存的局面：立法领域不断扩宽，但针对海洋环境和生态的立法不足； 过时法律得到更新，但配套制度不完善；法律实施的监督机制开始建立，但尚未制度化。在 我国当前海洋 环境 保护的法律和制度 环境 下， 海洋环保 公益 机构在 参与海洋环境治理过程中，面临着参与渠道 、同位竞争 及自身专业化 水平 的制约。 接下来 ， 研究 将会从 海洋 环保公益行业 发展 研究的访谈分析、问卷分析、外部环境分析以及 法律 与政策梳理 等角度 ， 分别 对 中国 海洋公益行业发展现状进行描述分析， 为 大家全面、深入了解最新的行业发展 动态 与发展瓶颈提供 更多 的信息。 8 二 、海洋 环保 公益 行业的外部环境 分析 李勇 4 海洋是滋育人类文明的源泉，但随着海洋资源开发力度的加大和沿海地区城市化进程的加快，我国海洋生态环境问题日益凸显，例如海洋污染、海洋物种减少导致生物多样性遭到破坏、赤潮频发等问题愈加严重，在此背景下，致力于海洋生态环境的保护与治理显得极为迫切。海洋保护是我国环境保护工作中的一个关键领域，但是由于地理位置和专业性等因素，我国专职于关注海洋保护的社会组织数量 并不算太多，学术界对海洋环保机构的关注更是寥寥可数。在海洋环境治理方面，美国、日本等主要海洋国家的研究起步较早，积累形成了各自的宝贵经验，值得我们借鉴。本节将 重点介绍海洋环保类社会组织的国内外相关研究进展、总结海洋环保类社会组织的治理功能与其参与海洋治理的制约因素，并基于利益相关者的分析框架，从多元主体的角度为促进海洋环保类社会组织发展提供提升建议。 一、海洋环保类社会组织的相关研究进展 以“海洋环保社会组织”、“海洋环保 NGO”、“海洋环保非营利组织”为关键词，在知网数据库检索发现，从 2003 年开始截至到 2019 年 8 月，共有 29 篇直接相关的探讨海洋环保社会组织参与海洋治理的文献。我们发现 2014 年和 2017 年国内海洋环保类社会组织的相关文献较多，其他年份相对较 少，整体来看，相较于海洋环保类社会组织的机构数量和实践规模，学术界的关注度还远远不足。 图 1 国内海洋环保组织学术研究数量（来自知网） 我们接下来介绍国内外有代表性的探讨海洋环保类社会组织的一些学术成果和观点。张弘等（ 2014）在我国海洋社会组织角色和功能定位中对我国海洋社会组织的角色现状分析得出海洋环保类社会组织更多的是政策制定后的参与，宣 传教育方面重“理论”而轻“实践”，整体影响力小等观点。宋宁而和王琪（ 2010）在从国外浒苔治理经验看海洋环境应急管理中社会组织的重要性指出社会组织在突发事 件预警期、应急期、缓解期和重建期四4 李勇 ，上海海事大学 马克思主义学院行政管理专业讲师 。 382 21040246810122013 2014 2015 2016 2017 20189 个阶段的角色定位，日本、美国等成功的政府与社会组织合作治理经验、引导公众参与海洋环境应急管理等方面都值得我们借鉴和学习。杨振姣（ 2010）在关于我国海洋环境应急管理中的社会参与机制的思考 以青岛海域浒苔事件为例中提出建立海洋环境应急管理多元主体合作网络模式的重要性，相关社会组织可提供智力、人力支持以及后勤服务保障 。崔胜辉等（ 2004）在全球变化下的海岸带生态安全问题与管理原则一文中提出应当建立起以政府为主导，有营利性企业、社会组织、社会公众等多元主体参加的海岸带管 理主体模式，社会组织的介入可以克服政府包揽管理事务的传统弊端，提高海岸带管理的效率与效益。 根据国外文献中对海洋环保类社会组织的介绍与分析，我们发现美国、日本对海洋环保类社会组织参与海洋环境治理的一些经验值得借鉴学习。美国环保类社会组织处在宽注册登记和严法律法规的环境下。美国社会组织的登记管理较为宽松，宽松的管制氛围使社会组织蓬勃发展，并在此管理环境下 培养了社会组织自身的联合性与服务性。但美国关于环保的法律非常完善，美国环保类社会组织在进行环保政策参与、维权以及应急事故处理问题上，都有明确的、针对性的法律体 系来指导其参与行为。美国联邦于 1970 年颁布的清洁空气法明确了环保类社会组织的原告资格，并且明确了其诉讼对象是排污者和没有作为的环保部门。环保组织可就污染发现的污染行为提起诉讼，并不一定是直接利益相关者。在诉讼期间，法院会赋予原告调查权，即给予合理时间在污染发生地进行样品取证，诉讼过程中产生的相关费用，法院会根据环境法规的要求以及自己的判断，将诉讼 费用判予被告方承担，并且还会根据具体情况，予以原告方资金奖励，这些规定都给予了环保类社会组织进行环保监督维权充分的支持和保障。在海洋突发事故的应急管理上，美国 建立了联邦和州协同治理的合作模式，双方在配合处理事故的同时也会第一时间组织社会团体有效地参与，以此加快处理速度，避免造成更大规模的破坏和损失。在美国，社会组织自愿成立的同行业的自律联盟，即具有共同业务的社会组织之间的互相监督和约束（杨团， 1999）。这种联盟不仅可以规范行业行为，同时也有利于组织间的信息传递和经验交流，对社会组织的整体专业性地提高和健康 有序地发展都有所帮助。 日本在“自救、共救、公救”的理念指导下，由政府发起，社会组织、企业以及市民共同组成的应急体系在应急事故发生的不同阶段予以相对应的处理团 体。如预警期需要专家、学者的预测能力、环保类社会组织进行调查、提供信息；应急期社会组织需要配合政府安排，参与救助并稳定社会公众心理情绪等；缓解期则需加强监测、提高警惕，避免进一步危害；重建期政府、企业等则需提供物品资助、策划重建项目，社会组织负责资源分配并维持秩序等。日本在全社会营造了一个全民参与保护海洋的氛围，并在每年的 6 月、 11 月设立“海洋环保周” 对公民进行科普教育。 二 、 海洋环保类社会组织的治理功能 2012 年 11 月，党的十八大报告第一次将建设海洋强国提升到国家发展的战略高度，海洋生态文明建设是建设海洋强国的主要内容之一，是高效开发海洋资源、发展海洋经济的重要基础（吴宾、王琪， 2014）。加强对海洋生态文明的建设不仅仅是政府的责任，同时也需要社会组织、企业以及公众等参与进来。 10 海洋环保社会组织参与海洋治理的功能主要体现在四个方面。第一，提供政策咨询的专业建议。海洋环保社会组织通过吸纳海洋领域的专家和研究人员成立一个智囊团，并运用所掌握的专业知识和 技术对某海域环境进行实地调研，收集数据信息进行总结，讨论分析并撰写调研报 告，为政府决策过程提供重要的信息依据，影响政府决策过程，促使相关政策出台。第二，对政府治理海洋环境进行监督。海洋环保社会组织通过宣传教育、参加会议等方式，给决策者带来“审慎决策”的压力。海洋环保社会组织可以监督检查政府在政策执行过程不作为或偏离政策目标的行为，通过号召公众和联络媒体给政府创造舆论压力和道德谴责迫使政府有所作为，并严格按照政策目标执行和落实各项决策。第三，提起海洋环保类公益诉讼。当发生重大海洋环境污染事件时，海洋环保类社会 组织一旦发现污染肇事者没有承担责任，或政府故意隐瞒或行动不积极，海洋环保 类社会组织要及时代表受害群体提起海洋环境公益诉讼，维护受害者的合法权益。第四，参与海洋环境突发事件的应急管理。 三、 海洋环保类社会组织参与治理的制约因素 海洋环境治理是当前公共治理中一项不容忽视的内容，现阶段，我国海洋环境治理工作绝大部分由政府主导。但海洋问题的治理效果不容乐观，局部海域的生态环境日趋恶化，污染物直接排海现象普遍，海洋渔业资源多样性和再生能力不断下降，海洋生态灾害频发，海洋环保类社会组织未能充分发挥海洋治理的作用。接下 来本文将探究有哪些因素制约了海洋环保类社会组织参与治理的功能发挥？ 根据文献梳理与现实观察，我国海洋环保类社会组织参与治理的制约因素主要可以分为外部因素和内部因素两个方面：外部因素包括双重管理体制、条块分割管理体制、法治建设和群众基础；内部因素包括专业水平、资金来源、人力资本和应急反应机制。首先讨论外部因素方面，第一，在双重管理体制下，海洋环保社会组织登记注册及开展业务活动，必须同时得到民政部门和业务主管单位的批准 ，门槛依旧比较高 。第二，条块分割的管理体制将统一的海洋生态系统分解为不同领域，由不同部门来监管 ，这种既按职能又按属地进行管理的方式使得部门之间的利益难以协调，导致 对整个海洋生态系统的管理不够充分或者出现管理重复的现象。各部门在制定相关政策时，多是强调各自所管辖的某种海洋资源的重要性，缺乏对整个海洋生态系统的把握和管理。第三， 1994 年 3 月 我国通过了中国 21 世纪议程，其中规定：“实现可持续发展目标，必须依靠公众及社会团体的支持和参与”。 1998 年 9 月我国颁布了社会团体登记管理条例， 1998 年 10 月颁布了民办非企业单位登记管理条例， 2004 年 3 月 颁 布了基金会管理条例，尽管我国已经颁布了社 会组织相关的法律法规，但不容忽视的是我国在社 会组织法制建设方面仍存在 很多欠缺，对社会组织参与政策过程缺乏统一明确的具体规定。社会组织有资格申请作为环境公益诉讼主体，但是从相关数据来看，实际提起环境公益诉讼的社会组织仍然少之又少。根据 2013 年的公益诉讼数据来看，全年共开展了 8 起环境公益诉讼，其中有 7 起环境民事公益诉讼和 1 起环境行政公益诉讼。但是这 8 起公益案件，法院均以原告主体不适合为由未予立案。 5”我国 2015 年颁布的5 2013 年环境公益诉讼“挂空挡” gongyir/gsgy/gsgy/201403/t20140301_514964927.shtml