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2020年全球 银行监管展望 2020年主导监管格局的四大主题2 | 2020 2020年全球银行监管展望 目录 引言 引言 03 当前：颠覆和碎片化 接下来：取决于（英国脱欧）影响 未来：一场马拉松，而非短跑 运营韧性 运营韧性 05 虽非生死攸关，却能严重削弱 抗风险能力 环境、社会和治理（ 环境、社会和治理（ESG ESG）以及 ）以及 其他社会问题 其他社会问题 09 没有一家银行能够面面俱到， 但每家银行都可以有所作为 数据和新兴科技 数据和新兴科技 12 演进非革命： 我们该何去何从? 彻底落实危机后举措 彻底落实危机后举措 15 后半程仍不能放松 下一步 下一步 18 完善老措施，适应新举措 结论 结论 204 | 2020 2020年全球银行监管展望 年全球银行监管展望 2020年主导监管格局的四大主题 3. 香港证券及期货事务监察委员会（HKSFC），“虚拟资产交易平台监管”立场书，2019年11月。 4. 香港证券及期货事务监察委员会行政总裁兼国际证监会组织主席Ashley Alder在2019年10月于东京举行的亚洲证券业与金融市场协会（ASIFMA）年会上的讲话。 通常，会有声音呼吁在市场准入及规则恰当应用层面为大型科技公司和其他新晋参与者提供公平的 竞争环境，但目前监管路线图尚不明确。在东亚地区，对数字银行的认可程度和新牌照的发放量激 增；但是，监管机构也一直在发出警告。例如，香港监管部门对虚拟货币交易 3 以及向散户投资者 出售加密产品表示担忧。监管层面所传递的态度根本无法在全球甚至地区范围内得到协调。 我们在去年的监管展望中提到的监管碎片化情况继续存在，并且已经从审慎和结构性要求扩展到其 他领域，包括数据隐私和金融犯罪。全球金融危机后制定的全球优先事项共同议程已失去引导作 用。正如国际证监会组织（International Organization of Securities Commissions，IOSCO）主席 近期指出的：“不同国家或地区的监管规则和法规之间存在显著差异，并将续存而现实是，旨 在减少大型机构相关成本的渐进式协调工作根本不是全球首要任务 4 。” 尽管如此，仍有一些重大主题将主导2020年的监管格局。在本报告中，我们着眼于环境、社会及 治理（environmental, social and governance，ESG）、韧性、数据隐私和技术问题，这些问题自 上次金融危机以来日益成为非金融风险议程中的突出关键主题。这些主题与金融服务业以外的其他 行业相关。为此，值得我们关注的是，在更严格监管审查下快速发展的银行业应对政策，将在多大 程度上与政治领导人的宏观经济和社会政策制定发生共振，以及随着经济状况发生变化，政策重点 将如何演变。 目前金融服务仅占大型科技公司全球业务 的一小部分，但是，鉴于其规模和客户范 围，大型科技公司进入金融服务领域有可 能引发银行业的迅速变革。运营韧性 虽非生死攸关，却能严重削弱 抗风险能力 1 5 2020 2020年全球银行监管展望 年全球银行监管展望 2020年主导监管格局的四大主题 |监管演变 美联储 美联储 SR 0309 SR 0309 提高美国金融体系韧性 的有效实践 （2003年5月） 美联储 美联储 165（d（ 165（d（ 处置计划指引 （2011年10月） 联邦金融机构检查委 联邦金融机构检查委 员会（ 员会（FFIEC FFIEC）附录 ）附录J J 加强技术服务供应商 韧性的指引 （2015年2月） 欧盟：一般数据保护 欧盟：一般数据保护 条例（ 条例（GDPR GDPR） ） 落实数据保护及私隐 条例 （2018年5月） 支付与市场基础设施委 支付与市场基础设施委 员会 员会 CPMI（/IOSCO CPMI（/IOSCO 金融市场基础设施原则 （2012年4月） 纽约州金融服务局 纽约州金融服务局 NYDFS（ 23 NYCRR 500 NYDFS（ 23 NYCRR 500 金融服务公司网络安全要求 （2017年3月） 英国讨论文件 英国讨论文件 打造英国金融业的 运营韧性 （2018年7月） 澳大利亚证券 澳大利亚证券 投资委员会 投资委员会 促进技术和运营韧 性的市场诚信规则 （2019年6月） 新加坡金融管理局 新加坡金融管理局 业务连续性管理指引 （2019年3月） 英国关于影响容限的 英国关于影响容限的 联合咨询文件 联合咨询文件 （2019年12月） 金融系统分析和韧 金融系统分析和韧 性中心（ 性中心（FSARC FSARC） ） 成立 成立 （2016年10月） ISO 22301 ISO 22301 业务连续性管理 国际标准 （2012年5月） 英国央行/审慎 英国央行/审慎 监管局 监管局 确保处置中的运营 连续性 （2016年7月） 国家标准与技术 国家标准与技术 研究院（ 研究院（NIST NIST） ） 网络安全框架1.1 （2018年4月） 欧洲银行业监管局 欧洲银行业监管局 针对重要市场参与者的 网络韧性测试框架 （2019年4月） 韧性标准起源 （2001至2007年） 改革 （2008至2016年） 图 图1 1： 运营韧性时至今日的时间表 ： 运营韧性时至今日的时间表 5 5 关注运营和技术韧性 （2016至今） 6 | 2020 2020年全球银行监管展望 年全球银行监管展望 2020年主导监管格局的四大主题 5. 企业韧性的监督视角与监管方法（Supervisory perspectives and regulatory approaches to enterprise resilience），安永，2019年11月。 监管政策的两大传统支柱审慎和行为以及运营风 险，已经成为监管机构和银行需要关注的三个主要方面。由 于业界再度关注网络安全、IT故障、业务连续性和第三方风 险管理（third-party risk management，TPRM），运营韧 性已成为董事会和风险官的主要关注领域（参见图1中的时 间表）。 除了英国最近的讨论稿和咨询文件 6 ，在韧性方面的新政策 相对较少，尽管如此，监管机构一直致力于重新审视现有政 策，修订指导方针和监督检查手册 7 。随着政策制定机构从讨 论稿阶段迈入核心原则和规则提案阶段，我们预计，2020年 将取得进一步进展。 与此同时，监管机构开始对银行应如何应对运营韧性问题抱 有更高预期。关键信息，即有望支撑即将出台的规则和指导 方针的基础是，银行必须： 在企业层面，从业务服务角度看待韧性， 在企业层面，从业务服务角度看待韧性，重点关注最重要 的业务服务，而不是关注个别系统和应用程序。 匹配公司内部生态系统之外的资产， 匹配公司内部生态系统之外的资产，把对关键第三方（包 括外包服务提供商）的依赖纳入考量。 为最重要的业务服务设立影响容忍度 设立影响容忍度，提出明确的度量标 准和具体结果，对可容忍的服务中断程度加以量化。 培养 培养在中断期间恢复、继续和交付业务服务所需的一系列 一系列 综合能力 综合能力，反映从采用传统、孤立的方法管理不同业务职 能能力到采用全面的企业层面框架管理服务韧性的转变。 进一步整合事件管理和危机管理机制， 进一步整合事件管理和危机管理机制，并辅以能够及时应 对不同类型中断情况的危机管理架构。 采用清晰阐明企业目标、方法和韧性测试范围的全面测试 策略，在一系列严重但看似合理的场景下测试业务服务恢 测试业务服务恢 复和继续情况 复和继续情况。 要求董事会和高级管理层积极参与 要求董事会和高级管理层积极参与制定与银行战略和风险 偏好相一致的企业韧性战略。 采用以风险管理为导向的方法， 采用以风险管理为导向的方法，清晰阐明跨防线的角色和 职责。 7 2020 2020年全球银行监管展望 年全球银行监管展望 2020年主导监管格局的四大主题 | 6. 运营韧性：重要业务服务的影响容限（Operational Resilience: Impact tolerances for important business services）， 英国央行（BoE）/审慎监管局 （PRA）/金融行为监管局（FCA）共同磋商，2019年12月。 7. 安永于2019年11月提供了比较监管方法概述。自全球金融危机以来，监管机构一直重点关注金融风险和系 统性风险带来的挑战。而韧性议程使问题复杂起来，即，在 监管范围之外存在一个日益增长的风险来源。与关键第三方 （如数据供应商、云服务提供商和技术提供商）之间的互联 性使银行面临潜在的漏洞和风险。许多此类提供商同时服务 于行业内的多家银行，因此银行可能面临较高的集中度风 险、因相互依赖带来的连锁影响，以及第三方故障可能带来 的系统性影响。英国财政委员会最近表示对金融服务业的IT 故障以及云服务带来的集中度风险感到担忧 8 。 关于必须要将监督范围扩大到何种程度的争论仍将继续，但 就目前而言，监管机构对银行端到端风险管理的高度期望， 似乎将变成对第三方的一种间接监管。然而，如果外包或供 应商领域在2020年发生重大事件，则预计将会出现要求重新 评估监管覆盖范围的呼声，而且同时可能会呼吁进一步关注 大型科技公司。 8 | 2020 2020年全球银行监管展望 年全球银行监管展望 2020年主导监管格局的四大主题 韧性议程使问题复杂起来，即，在监管 范围之外存在一个日益增长的风险来源。 8. 金融服务业IT故障（IT failures in the Financial Services Sector），英国下议院财政委员会，2019年10月。9 2020 2020年全球银行监管展望 年全球银行监管展望 2020年主导监管格局的四大主题 | 环境、社会和治理 （ESG）以及其他 社会问题 没有一家银行能够面面俱到， 但每家银行都可以有所作为 2 9 2020 2020年全球银行监管展望 年全球银行监管展望 2020年主导监管格局的四大主题 |10 | 2020 2020年全球银行监管展望 年全球银行监管展望 2020年主导监管格局的四大主题 用于衡量对业务投资的可持续性和道德影响的环境、社会和 治理（ESG）标准，目前只是一个涵盖气候风险、企业行为 和社会责任、包容性、平等、多元化以及越来越多其他社会 问题的广泛议程的一部分。直到最近，大多数银行仍把此类 议程排在优先事项列表的末端，而且个别议题甚至不在优先 事项之列。 然而，正如最新的安永/国际金融协会风险调查结果所示 9 ， 地缘政治和气候变化风险都在未来十年需要管理的十大风险 之列。该调查的对象是银行，而非政策制定机构，显示在整 个行业的治理和控制职能方面，关键的决策者完全了解新的 议程以及随之而来的挑战。 这一系列广泛问题使人们对企业风险管理抱有更高的预期， 包括纳入新的董事会职责，向股东报告，以及加强内部治理 和全面匹配规章制度与银行流程和控制。 银行希望发展成为更有意识、更负责任的企业实体，即，如 果银行能够成功地纳入新议程，就能改善其操守和道德行 为，并取得更理想的社会成果。近年来，监管机构已经采取 了初步措施，调整了薪酬制度，将重点从实现短期目标转向 认可更长远、更全面的目标，并奖励道德行为。这一过程一 定伴随着可持续性和其他社会问题的出现。 这些变化将对风险管理框架产生重大影响。风险管理框架将 如何演变以涵盖这些新出现的风险? 如果要求监管机构在金 融市场领域推行更广泛的社会目标，还需要做出多大的改变? 例如，另一个关注点可能是工作环境相关问题，如压力和心 理健康，这些问题被认为是不良文化和不当行为的诱因。 地缘政治风险和气候变化风险都在未来 十年需要管理的十大风险之列。 9. 安永与国际金融协会合作开展的第十次全球银行风险管理年度调查耐力比拼：未来十年十大风险带来生存与发展考验（Tenth annual EY /Institute of International Finance (IIF) global bank risk management survey An endurance course: surviving and thriving through 10 major risks over the next decade），安永/国际金融协会，2019年11月。11 2020 2020年全球银行监管展望 年全球银行监管展望 2020年主导监管格局的四大主题 | 10. 负责任银行原则（Principles for Responsible Banking），联合国环境规划署金融倡议（UNEP FI），2019年。 11. 为什么气候变化对货币政策和金融稳定影响重大（Why Climate Change Matters for Monetary Policy and Financial Stability）； Lael Brainard在“气候变化经济”会议上的讲话，2019年11月。 在未来12个月乃至更长时间内，气候风险议程肯定会有所 改变。联合国和一些主要国际银行已做出承诺 10 ，向巴黎 协定气候变化与可持续发展的目标看齐，接下来的任务是 制定涵盖分类标准、披露报告、目标设定的框架，并将气候 风险管理完全纳入公司治理和管理中。 亚洲和欧洲的政策制定机构已将可持续性和气候风险作为 其工作计划的一个突出重点。尽管ESG披露议案目前在美国 的发展动力有限，但关注度却在不断上升。美联储理事Lael Brainard最近表示：“美联储需要分析并适应经济和金 融体系的重大变化。气候变化的重要性丝毫不亚于全球化或 信息技术革命 11 。”2020年，随着这些政策提案的继续完 善，我们将更密切地关注可持续性和气候风险。数据和新兴科技 演进非革命：我们该何去何从? 3 12 | 2020 2020年全球银行监管展望 年全球银行监管展望 2020年主导监管格局的四大主题彻底落实危机后举措 后半程仍不能放松 4 15 2020 2020年全球银行监管展望 年全球银行监管展望 2020年主导监管格局的四大主题 |16 | 2020 2020年全球银行监管展望 年全球银行监管展望 2020年主导监管格局的四大主题 尽管上述发展给行业带来了改变，但由于部分危机后整改政 策尚未实施完成，银行仍不能完全走出上一次危机的影响。 金融稳定理事会关于G20改革的最新报告中记载了需要落实 的重要措施的完整列表 16 。其中，巴塞尔协议III和银行 间同业拆借利率（IBOR）转型是银行必须重点处理的两大领 域。 2020年初，已经启动巴塞尔协议实施计划的市场参与 者希望监管机构能够提供更加清晰的实施时间表，并缩小地 区间的实施差异，而这两个愿望可能无法得到满足。本地市 场的考虑因素、立法积案、影响不确定性和政治议程使巴 塞尔协议的实施前景不甚明朗。实施时间和实施范围存在 不确定性，尤其是在欧盟和美国，给希望确保银行能够在公 平竞争环境中竞争的管辖区带来了连锁反应，“等待观望” 成为普遍选择。大多数的实施计划不能失去动力，因此银行 应该： 继续按照巴塞尔时间表制定标准的巴塞尔协议III规则 实施规划。 密切关注会对业务产生影响的关键管辖区的协议实施议 案。 了解实施计划对资本和流动性的持续影响，同时考虑现行 的区域性要求，并根据各管辖区同巴塞尔协议III之间 的差异来更新这些影响。 监控对关键法律实体和集团的影响，因为管辖区层面的影 响将决定本地的实体资本和流动性要求。 对于从银行间同业拆借利率过渡到替代参考利率，监管机构 目前认为，尽管这对大多数银行而言是一项重点项目，但总 体的准备水平低于预期 17 。实施进度（或尚未实施的情况） 无论是在运营上（对尚未实施的银行而言）还是财务上都有 所体现，因为银行间同业拆借利率风险敞口并未像监管机构 所期望的那样减少。 2020年，监管机构将加强对过渡计划的审查。例如，香港金 管局近期宣布将更加密切地关注银行间同业拆借利率风险敞 口，并考虑必要的后续措施 18 。监管机构采取的进一步政策 举措可能包括增加银行间同业拆借利率风险敞口的风险计提 和权重，但如果政策未在国际上得到协调，则可能会因监管 套利而受到抵制。尽管如此，全球监管机构的关注重点已经 明确，近期东亚及太平洋地区中央银行行长会议报告 19 也对 此进行了重申。银行应加大力度： 对不同场景下的银行间同业拆借利率风险敞口进行风险评 估和影响分析。 通过确定关键高级管理者，提供关于替代利率的过渡计 划，尤其是关于迁移遗留合同的计划，来制定自身的计划 治理方案。 巴塞尔协议III和银行间同业拆借利率 转型是银行必须重点处理的两大领域。 16. G20金融监管改革的实施和影响第5次年度报告（Implementation and Effects of the G20 Financial Regulatory Reforms 5th Annual Report）， 金融稳定理事会，2019年10月。 17. 安永与国际金融协会合作开展的第十次全球银行风险管理年度调查耐力比拼：未来十年十大风险带来生存与发展考验（Tenth annual EY /Institute of International Finance (IIF) global bank risk management survey An endurance course: surviving and thriving through 10 major risks over the next decade）， 安永/国际金融协会，2019年11月。 18. 利率基准改革（Reform of interest rate benchmarks），香港金融管理局致认可机构的信，2019年10月。 19. 金融基准改革影响研究（Study on the Implications of Financial Benchmark Reforms），东亚及太平洋地区中央银行行长会议金融市场工作小组，2019年9月。17 2020 2020年全球银行监管展望 年全球银行监管展望 2020年主导监管格局的四大主题 | 除了要应对巴塞尔协议和银行间同业拆借利率等计划的 具体挑战，银行还应确保不断改善其风险和治理架构，尤其 是在问责和金融犯罪两大关键领域。 主要的国际金融中心仍在实施或扩大问责制，现在已经到了 新模式要从旧模式吸取经验的阶段。值得注意的是，在主要 管辖区运营的银行应知晓监管者可能会进一步强调以下方 面： 更加明确地划分职责和责任 银行对高级管理层人员进行更加严格的内部认证 确定新的问责领域，如数据监督、可持续性和多样性 所有员工应更深刻地了解良好行为的意义 转变文化，不仅仅确保行为的合法性，还要确保结果更 佳、更符合道德规范，从而减少有害行为 在全球金融危机刚刚过去的阶段，业内对解决治理标准不完 善问题的呼吁推动了高级管理制度的建立。现在，我们预期 这些制度会涵盖高级管理层预计要监督的范围更广的风险组 合。 监管机构和金融机构都必须更有效地应对的另一项遗留风险 是金融犯罪。国际和地方打击洗钱和其他犯罪活动的压力仍 然很大，但隐私保护规则和信息共享壁垒却抵消了数据分 析、人工智能和机器学习带来的进步，也导致大范围协作性 解决方案潜在优势的减少，例如，行业公用事业、公私合作 计划或与第三方的战略伙伴关系。犯罪活动不仅不受此类法 律和监管的限制，而且日益复杂化，通过先进技术洗钱且避 免被发现。在2020年及以后，立法机构和政策制定机构必须 解决有关透明度和隐私以及数据使用之间的权衡难题，助推 技术可以在打击金融犯罪方面取得更大的进步。 银行还应确保不断改善其风险和治理架构，尤其是 在问责和金融犯罪两大关键领域。