上海市生活垃圾分类管理体系及立法作用浅析.pdf

上海爱芬环保科技咨询服务中心于 2012 年 8 月在静安区科委正式注册成立，是一家致力于推动城市垃圾分类进程的环保公益机构，核心工作是为社区提供垃圾分类的解决方案，以及社区培训、咨询和顾问服务。万科公益基金会是由万科企业股份有限公司发起，经国家民政部、国务院审核批准，于 2008 年成立，由国家民政部主管的全国性非公募基金会。2017 年被认定为慈善组织。万科公益基金会以“面向未来，敢为人先”的理念，关注对未来影响深远的议题，以“可持续社区”为目标，推动环境保护和社区发展。基金会通过“研究 - 试点 - 赋能 - 倡导”的工作方式，以人为本，发扬合作奋斗的主人翁精神，构建公益强生态的思维方式，最终从政策、立法、企业、国际组织和民间力量等多个维度来共同推进公益事业的可持续发展，实现人与社会、人与自然之间和谐共进的生态关系。基金会当前着重在社区废弃物管理等方面展开工作。零废弃联盟是由公益组织和环保人士共同发起的非营利的行动网络与合作平台，致力于促进政府、企业、学者、公众及社会组织等各界在垃圾管理过程中的沟通与合作，推动中国垃圾管理的正向发展。发布单位支持单位【本报告仅代表发布单位观点，与支持单位无关】目录摘要前言一、上海市垃圾分类历史沿革二、上海市垃圾分类政策背景与上海市生活垃圾管理条例的出台2.1 立法的内生需求2.2 立法的筹备与出台2.3 上海市生活垃圾分类工作的相关政策2.4 全程分类体系规划 2.5 上海市生活垃圾管理条例实施以来的主要成效 三、上海市生活垃圾管理条例的落实3.1 以“党建引领”牵头、以“定时定点”为基础、以“责任唤醒”激发内生动力的社区垃圾分类工作方式3.1.1 推动主体：居委会+第三方+业委会3.1.2 推动主体：第三方+街道3.1.3 推动主体：第三方+村委会3.2 考核机制与激励措施 3.3 通过“不分类，不收运”和执法检查为分类质量把关 3.4 有针对性的持续宣传 四、上海市垃圾分类亮点与上海市生活垃圾管理条例影响浅析 02 03 03 04 04 05 06 06 06 10 10 12 14 15 17 18 19 20摘要上海市作为我国首屈一指的超大型国际化大都市，在上海市生活垃圾管理条例正式施行后的 3 个月内，就取得了令人惊叹的成绩：湿垃圾分出量达 9000 余吨 / 日，可回收物 5600 余吨 / 日，有害垃圾 0.62 吨 / 日，干垃圾处置量低至约 15000 吨 / 日，生活垃圾回收利用率远超住建部提出的 35% 的目标。如何总结和推广上海垃圾分类取得的成功经验，具有重大意义。“条例”的实施看起来是“立竿见影”的，但需要注意的是，上海市在立法前多年的垃圾分类实践探索中，就已经发现“党建引领”是最有效的组织方式，“定时定点”是最有效的社区分类收集模式；也识别出垃圾分类的责任主体不清、社区“三驾马车”垃圾分类动力和能力不足、分类不达标的垃圾仍然可以进入清运处理环节等最关键问题。而上海的垃圾分类立法及其配套政策不仅是国家自上而下的要求，更是来自垃圾分类基层工作者推广“党建引领”和“定时定点”等有效经验以及解决上述痛点的内生需求。上海市在立法后推动社区定时定点工作的过程中，通过党建引领，带动居委会、物业、业委会这“三驾马车”经过磨合而承担起相应的责任；并在坚持分类为底线的前提下，通过询问态度、征求意见、组织小区内志愿者自我引导等方式，不断唤醒居民的分类主体责任意识，最终做到既尊重社区自身意愿，又实现了分类的目的。除了在社区内部推动之外，上海市还把居民正确分类投放比例和分类桶内垃圾纯净度作为最重要指标，逐步建立精确到小区的分类垃圾计重台账，对各个街道、小区进行考评，为后者提供持续激励；对小区与环卫对接的环节，上海市在立法后的执行过程中，对于分类垃圾纯度不达标且不整改的，要求清运单位坚决拒收，并由城管配合执法，倒逼小区和单位“不敢混”、“不能混”；最后，通过媒体传播，对“不分类，不收运”、城管执法、考核情况进行报道，让全社会知道市政府对待“条例”严肃认真的态度，并持续用数据说话，报道上海市垃圾分类的实效，激发了公众长期分类的信心。案例撰写组2020 年 4 月上海市生活垃圾分类管理体系及立法作用浅析02前言上海垃圾分类经历 2019 年的立法，取得了超乎预期的成效。立法对垃圾分类成效产生了关键影响。本文将以立法作为上海垃圾分类工作的转折点，从上海垃圾分类历史、立法前期的实践与立法基础、政策内容、立法后垃圾分类落实情况来阐述上海垃圾分类发展缘由以及实施现状。上海的立法政策形成了一系列配套文件，以减量为目标，全程分类体系建设为基础，明确了产生者分类责任和管理责任人，在社区中明确了“党建引领”的分类管理机制和“定时定点”的分类工作模式，切实保障前端的分类实效，同时对中端分类收集、清运和末端分类处置设施加大投入力度，设置了清晰的三年行动计划，并辅以广泛的宣传，营造浓厚的社会氛围。在实施阶段，以法规为依据，层层落实，形成全民参与、分类实效提升、分类量提升的成果。一、上海市垃圾分类历史沿革上海自 20 世纪 90 年代开始推进生活垃圾分类工作，大致经历了四个阶段1：初步探索阶段（19951999 年），开展专项分类。建立废电池、废玻璃、一次性饭盒等品种的专项分类系统。生活垃圾分类收集试点城市阶段（20002010 年），重点探索分类标准。2000 年 6 月，原建设部确定上海等八个城市为“生活垃圾分类收集试点城市”。在实践中，依据“大分流、小分类”的大框架，先将产生源、产生频率、垃圾性质有一定特殊性的装修垃圾、大件垃圾、单位餐厨垃圾、绿化垃圾等与日常生活垃圾分开，建立专项分流系统，再对日常生活垃圾进行四分类。世博会长效机制固化阶段（20112017 年），重点探索分类管理制度。2014 年，上海市促进生活垃圾分类减量办法确立了分类减量联席会议制度、分类投放管理责任人制度等多项管理制度。上海市生活垃圾分类管理体系及立法作用浅析031. baijiahao.baidu/s?id=1645615319740269557&wfr=spider&for=pc普遍推行生活垃圾分类制度阶段（2018 年至今），重点提升垃圾分类实效。2017 年，根据国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知有关要求，上海开始着手构建生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的全程分类体系。2018 年初，上海市人民政府办公厅印发关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案，上海市垃圾分类正式进入“全程分类，整体推进”的新阶段。同年， 上海市发布了上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划（20182020 年）（以下简称“行动计划”），明确了该项工作的时间节点、任务分工和工作目标：到 2020 年底，上海市将实现生活垃圾分类全覆盖，90% 以上居住区实现分类实效达标；生活垃圾综合处理能力达到 3.28 万吨 / 日以上，其中焚烧处理能力达到 2.08 万吨 / 日，湿垃圾处理能力达到 7000 吨 / 日。二、上海市垃圾分类政策背景与上海市生活垃圾管理条例的出台2.1 立法的内生需求国务院办公厅 2017 年 3 月转发的生活垃圾分类制度实施方案提出要健全法律法规，推动相关城市出台地方性法规、规章，明确生活垃圾强制分类要求，依法推进生活垃圾强制分类。住建部从 2018 年第二季度起，对 46 个重点城市落实该实施方案情况进行考核评价，每季度公布考核结果，生活垃圾立法是主要考核指标之一。但是，对于上海而言，立法不只是上级要求的任务，更是此前垃圾分类工作进展到一定阶段产生的内生需求。上海市在世博会之后，自 2011 年起，连续 7 年将生活垃圾分类减量列入市政府实事项目，进行了多种探索与尝试：在推进机制上，有以“绿色账户”机制为依托的激励导向模式，以小区物业为主导的“管理责任人”模式，以居民自觉开展的社区自治模式，以党建引领为核心的社会共治模式等。在分类模式上，有以“源头分类 + 二次分拣”的组合式分类模式，以分类垃圾袋条码溯源技术为基础的实名制分类模式，也有以分类实效为导向的“定时定点”模式等。经过筛选比对，发现通过党建引领带动社区居委会、物业、业委、居民自治的社会共治机制最能形成社区相关方合力；推行“定时定点”的分类投放模式则在提高动员效率、提升分类质量方面效果最好，其试点往往从最初受质疑到最终获得居民高度认可 2。在这一阶段，上海市也总结出了此前垃圾分类工作的“短板”，主要体现在四个方面 3 ：一是分类质量有待进一步提高；二是全程分类体系尚未健全；三是基础设施上海市生活垃圾分类管理体系及立法作用浅析04建设和改造有待加快推进；四是源头减量措施缺乏，有待进一步丰富。其中，分类质量的提升与居民动员密切相关，而有经验的多年一线从业者认为，社区垃圾分类工作中遇到最大的挑战是垃圾分类产生者责任与管理责任人的不明确，即居民到底是不是垃圾分类的责任主体。这个问题看上去不起眼，实际却阻碍了社区分类实效的推进：由于缺乏法律支撑，对居民的动员只能采用鼓励与劝导的方式，而居民即使不分类也不必承担法律责任，这就导致分类实效始终存在瓶颈。另一方面，物业时常处于配合角色，缺乏实际管理职责的承担，这对长效管理不利。因此，从事垃圾分类的基层工作者普遍期盼就垃圾分类进行立法，以解决“垃圾分类产生者责任”和“管理责任人”的问题。正是有了前期的探索和铺陈，找到了值得推广的模式，也发现了亟待解决的难点、痛点，加上国家层面的要求，上海市加快了立法进程，对生活垃圾源头减量、全程分类、无害化处置和资源化利用进行规范，重点强化全程分类体系建设，为提升本市生活垃圾管理水平和实效提供坚实的法制保障。2.2 立法的筹备与出台在近年来的上海市人代会上，不断有代表提出议案，呼吁围绕垃圾分类加快地方立法。为汇集各方智慧，广泛凝聚社会共识，切实增强立法的科学性和可操作性，2017年，上海市人大城建环保委会同常委会，面向市人大代表和社区居民开展高达1.5万份的“双样本”问卷调查。在此基础上，2018年又进一步扩大听取意见建议的范围，组织市、区两级人大代表带着垃圾分类主题下社区，围绕与公众直接相关的一些具体制度措施，向 2000 多名市、区、乡镇人大代表和 14000 多位居民开展问卷调查，在集中民意民智的同时大力开展社会宣传动员4。上海市人大始终坚持地方立法与政府工作同步推动，反复梳理立法中需要重点突破的难点和分歧点。市人大收到市政府的法规案后，先后在 2018 年的三次常委会会议上对条例草案充分审议，对其框架结构以及关键条款反复打磨。常委会还会同市政府进行了四次专题协调，就生活垃圾治理的顶层设计和系统规划、源头减量措施、分类投放的主体责任和监督管理责任设定、资源回收利用和循环产业布局、湿垃圾资源化利用等问题，不断与市政府有关部门沟通协调，促使双方在立法基本思路和关键制度设计等方面逐步形成共识。最终，上海市生活垃圾管理条例由上海市第十五届人民代表大会第二次会议于 2019 年 1 月 31 日通过，自 2019 年 7 月 1 日起施行。2. baijiahao.baidu/s?id=1645615319740269557&wfr=spider&for=pc3. spcsc.sh/n1939/n2603/n5534/n5536/n5537/u1ai178053.html4. sohu/a/256232004_100253943上海市生活垃圾分类管理体系及立法作用浅析052.3 上海市生活垃圾分类工作的相关政策上海市生活垃圾管理条例（以下简称“条例”）是对上海市生活垃圾分类工作起到关键性影响的文件。其主要亮点包括：首先，提出了总量控制，统筹考虑减少生活垃圾产生量的方向。其次，提出制定生活垃圾管理全程体系规划，区别于过去仅有生活垃圾处理设施规划。第三，规定垃圾产生者应履行垃圾分类投放义务，确定了生活垃圾分类投放管理责任人。第四，制定“不分类不清运”原则，收运单位发现所收垃圾不符合分类标准的，可以拒收。第五，提出要建立健全以居民区（村）党组织为领导核心，居民委员会或村民委员会、业主委员会、物业服务企业、业主等共同参与的工作机制。第六，倡导社会共同参与，规定工会、共青团、妇联等组织应当通过多种方式广泛开展社会动员，各级政府可以通过购买服务方式支持各类社会组织，推动全社会共同参与生活垃圾管理工作；等等。从2019年1月底“条例”通过，到7月1日开始施行期间，上海市相继出台了关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案可回收物回收体系建设实施方案上海市可回收物回收指导目录（2019 版）对不符合分类质量标准生活垃圾拒绝收运的操作规程（试行）上海市实施生活垃圾定时定点分类投放制度工作导则关于规范本市大件垃圾管理的若干意见 行政处罚裁量基准等一系列配套政策文件，为“条例”的施行提供全方位政策支持。2.4 全程分类体系规划2018 年 2 月，上海市关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案已经提出了全程分类体系的概念，其中包含分类投放、分类收集、分类运输与分类处置 4 个环节。而后来出台的上海市生活垃圾管理条例又具体规定了全程分类各环节的标准和要求。2.5 上海市生活垃圾管理条例实施以来的主要成效上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划（2018 年 -2020 年）（或称“行动计划”）对2018-2020年垃圾分类工作的前端、收运环节和末端分别提出了工作目标。由下表可知，截至2019年9月下旬上海市生活垃圾管理条例施行仅3个月的时间内，上海市垃圾分类各环节的成效已经远远超出了预期。5.上海市使用的术语与2019年11月出台的生活垃圾分类标志标准（GB/T 19095-2019）略有不同：上海使用的“湿垃圾”相当于新国标的“厨余垃圾”，“干垃圾”相当于新国标的“其他垃圾”。由于新国标为推荐性标准，并非强制性标准，目前上海使用的分类名称和标识不会调整。上海市生活垃圾分类管理体系及立法作用浅析06上海市生活垃圾分类管理体系及立法作用浅析07全程分类体系分类投放分类收集与运输生活垃圾四分类：可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾5 产生生活垃圾的单位和个人是生活垃圾分类投放的责任主体本市逐步推行生活垃圾定时定点分类投放制度根据不同情况确定投放管理责任人设置生活垃圾分类收集容器应当对投放人的分类投放行为进行指导生活垃圾分类驳运至生活垃圾收集运输交付点市或者区绿化市容部门以及乡镇应当与通过政府采购等方式确定的处置企业，签订收集、运输服务协议对可回收物、有害垃圾实行定期或者预约收集、运输对湿垃圾实行每日定时收集、运输对干垃圾实行定期收集、运输不分类不收运生活垃圾经营服务许可证执行行业规范和操作规范：严禁混装混运，车辆专用，在线监测分类标准分类责任主体分类投放制度分类投放管理责任人制度市场化机制分类收集运输机制不分类不收运企业资格表 1 上海市生活垃圾管理条例中全程分类体系标准与要求表分类处置有害垃圾采用高温处理、化学分解等方式进行无害化处置湿垃圾采用生化处理、产沼、堆肥等方式进行资源化利用或者无害化处置干垃圾采用焚烧等方式进行无害化处置湿垃圾、干垃圾经营性处置的单位，应当按照国家规定取得生活垃圾经营服务许可证从事有害垃圾处置活动的单位应当依法取得危险废物经营许可证处置设置、流程、工艺，符合环保要求和技术规范有害垃圾、湿垃圾、干垃圾处置单位发现所交的生活垃圾不符合分类要求的，应当要求改正；拒不改正的，可以拒绝接收分类处置机制企业资格不分类不处置市、区绿化市容部门应当完善可回收物回收体系建设，加强对可回收物回收签约单位以及其他回收经营者回收活动的指导、管理和监督上海市湿垃圾清运车 上海市两网融合中转站表 2 清晰地表明，上海市源头分类达标要求在 2019 年 9 月底就已经超预期完成。在关于市民垃圾分类的最新调研中，80% 的市民表示能自觉分类，这一数据也与居住区实效达标互相印证。转运设施相关要求也在 2019 年超预期完成，除了干垃圾车与“行动计划”接近，其余均呈现较大增长，这也从侧面反映了上海分类的成效。末端处理量上，干垃圾处理量为2020年指标的84.53%，源头分类减量效果明显；湿垃圾处理量为 2020 年指标的 143%，说明全市分类成效超过政府预期。原计划中湿垃圾处理设施满足 7000 吨 / 天，显然已经饱和；下一步上海市将通过源头中转及末端环节设施改造、农业有机肥厂集中处置、改造提升就地分散处置能力、提高集中处置能力等四种方式，将湿垃圾处理能力提升至 11630 吨 / 天 6。上海市多年来一直在构建两网融合可回收物收运体系，由于获得了垃圾分类立法的支持，可回收物回收增量超计划 510%，未来两网融合体系应能发挥更大的作用。上海市生活垃圾分类管理体系及立法作用浅析086. atcrr/show-20-5526-1.html