我国产业政策实践及“十四五”产业政策预研白皮书展望篇：“十四五”时期的产业政策建议与思考.pdf

我国产业政策实践及“十四五”产业政策预研 白皮书 展望 篇： “十四五”时期的产业政策建议与思考 赛迪智库产业政策法 规研究所 北京 2020 年 6 月 1 前 言 学术界认为产业政策作为“看得见的手”可以弥补市场失灵，如在新冠疫情特殊情况下对产业经济进行强有力的规制和支持，有的国家经济结构不完善，也会需要有力的产业政策推动产业发展。特别是对于发展中国家而言，要实现经济超越发展或提高产业竞争力，一样可以借助于产业政策工具或手段。 2012 年以来，我国经济社会发展进入新时代，但国际金融危机 对全球的影响持续发酵，国际竞争格局的调整使我国产业发展面临的不确定因素增加，机遇与挑战并存。当前阶段，全球性的新冠疫情持续蔓延未见明显拐点，为全球经济社会发展带来巨大挑战。此时，产业政策有 望再次成为保稳定、促发展的重要手段。 面对即将来临的“十四五”，如何既应对好疫情带来的各种挑战，做好“十三五”各项任务目标收官，又整理好产业政策有效工具、重整旗鼓为“十四五”开局做好准备，成为我们进行产业政策系列研究的初衷。赛迪智库产业政策法规研究所编写了我国产业政策实践及“十四五”产业政策预研 “回顾篇：改革开放以来 我国产业政策实践”和 “展望篇：十四五时期的产业政策建议与思考”白皮书，本册是展望篇。从改革开放以来产业政策回顾、产业政策实践、当前百年未见之大变局之下我国产业政策转型的迫切性进行分析，对“十四五”时期甚至未来更长一段时期，我国产业政策进行全流程治理进行探讨，面对当前疫情带来的影响，提出“十四五”时期的产业政策建议，以供相关部门、专家等参考，敬请各位专家不吝赐教。 赛迪智库产业政策 法规 研究 所 2020 年 6 月 2 目 录 一、为什么产业政策亟需转型？ . 3 （一）国际发展环境发生深刻变化 . 3 1.国际经济秩序和经贸规则加快重塑 . 3 2.全球经济竞争格局发生重大调整 . 4 3.全球新一轮科技革命与产业变革蓬勃发展 . 5 （二）国内发展与改革进入深水期 . 5 1.经济结构性矛盾越来越突出 . 5 2.资源与生态环境约束 得到 强化 . 6 3.经济进入高质量发展新阶段 . 6 4.体制机制改革攻坚全面深化 . 7 二、对我国产业政策的几点反思 . 7 （一）侧重规模扩张不利于提升产业竞争力 . 8 （二）我国产业政策涉及领域过宽过细 . 9 （三）多部门管理手段偏多而创新工具不足 . 10 （四）前瞻性不足和后续政策多变 . 11 （五） “ 一刀切 ” 做法造成产业结构同质化 . 11 （六）机制不健全影响产业政策落地效果 . 12 三、我国产业政策的全流程治理 . 13 （一）建立产业政策全流程治理机制 . 13 （二）完善产业政策相关配套措施 . 15 （三）强化产业政策实施 的 制度保障 . 16 （四）提高产业政策法治化水平 . 17 （五）加快构建区域协调发展机制 . 18 四、我国 “ 十四五 ” 时期的产业政策建议 . 19 （一）功能定位 . 19 （二）立足点 . 20 （三）未来取向 . 21 （四）采用手段 . 22 （五）实施条件 . 23 （六）支持方式 . 24 3 我国产业政策实践及“十四五”产业政策预研 白皮书 展望 篇： “十四五”时期的产业政策建议与思考 一 、为什么产业政策亟需转型？ 经济在发展，国家在进步，民族在复兴，中华文明在前行。时代变了，产业政策也要与时俱进。 习近平总书记指出，当今世界正在经历 百年未有之大变局。全球经济进入深度调整期，逆全球化思潮特别是贸易保护主义、单边主义持续蔓延，国际经 济秩序和经贸规则面临重塑调整，新一轮科技革命和产业变革日新月异 ，国际产业分工与竞争格局加速改变。党的十八大以来，我国全面贯彻新发展理念，推动经济高质量发展，建设现代化经济体系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好 地 发挥政府作用，需要更加精准有效的产业政策。面对历史与未来、国际与国内等多种因素相互交汇，我国产业政策转型迫在眉睫。 （一）国际发展环境发生深刻变化 1.国际经济秩序和经贸规则加快重塑 2008 年国际金融危机以来，全球经济深度调整，世界经济重心加速向 东半球和 新兴经济体转移，大国的竞争和博弈比以前更 激烈。特朗普政府挑起贸易战，推动贸易政策从 WTO4 倡导下的自由贸易导向转为具有保护主义特征的“公平贸易”导向，美国及其盟友力图主导 WTO 规则体系改革，重构有利于维护西方发达国家垄断利益的全球经济秩序，打压和遏制我国产业升级和高技术产业发展。经济学界预测，未来全球产业链、价值链、供应链可能会出现本地化、区域化、碎片化、分段式的格局。我国以往的产业政策特别是进入 21 世纪以来 的产业政策是在自由贸易为导向的多边贸易 体制下形成的，面对国际经贸规则的调整重塑和世界经济逐渐增多的不确定因素，迫切需要产业政策加快转型 ，要与时俱进 。 2.全球经济竞争格局发生重大调整 国际分工已演进成以“产品差别化分工”“生产工序型分工”为主的新型全球价值链纵向分工体系，全球产业布局形成链状链接，虚拟链接的产业链、供应链和价值链使得经济联系更具黏性和依赖性，企业之间、国家之间竞争不再是单纯的产能数量竞争，而是包括创意、研发、价值创造和分配、知识产权等全方位、全链条的竞争。 各国产业发展过程中，积极向产业链利润高的环节靠拢。 发达国家实施“再工业化”战略，重塑制造业竞争新优势，引发全球范围内制造业格局调整。一些新兴经济体也在积极参与全球产业再分工，承接产业及资本转移，打造新一代“世界工厂”。我国在全球经济竞争格局中面临“前有围堵、后有追兵”和自身产业升级转5 型的三重挑战。以往的产业政策是在我国经济体量较小、结构水平较低以及国际产业、技术、资本向国内大量转移的背景下形成的，在当前高端回流、低端转移、技术封锁、规则排斥的新形势下，为提升我国在全球产业分工合作体系中的位势，必须加快产业政策转型。 3.全球新一轮科技革命与产业变革蓬勃发展 以数字化、智能化、网络 化、绿色化为特征的新技术正加速向各个产业领域渗透，催生新的生产方式、商业模式和产业生态，大大改变了以往的资源配置方式、生产组织方式和价值创造方式，正在引发影响深远的产业变革。把握新科技革命和产业变革带来的历史机遇，应对新的挑战，不可能再依靠模仿和引进发达国家的先进适用技术，而主要依靠对前沿性关键核心技术的自主创新、原始创新乃至颠覆性创新。以往的产业政策已难以适应新科技革命和产业变革的要求，必须加快转型，推进我国制造业整体迈入一个新的台阶。 （二）国内发展与改革进入深水期 1.经济结构性矛盾越来越突出 我国经 济正处在转型升级关键阶段，产业“低 端 化”“碎片化”“空心化”“ 同质 化”等问题突出，大量产能过剩与有效供给不足并存的结构性矛盾十分尖锐。以往的产业政策主6 要基于某些产业产能产出数量不足、以扩大数量规模为导向制定的，面对供给结构性矛盾和需求结构升级，产业政策需要加快转型。我国经济发展中存在的问题，更多的是多年累积下来的结构性问题。要解决这类结构性问题，不能只按需求 侧管理政策来应对，而问题的 根本 在于供给侧 ，采取 和深化供给侧 结构性改革对策 2.资源与生态环境约束 得到 强化 长期以来，我国依靠高投入、高消耗、高排放实现高增长的发展方式带来巨大资源环境压力，产业发展与资源环境之间的矛盾日益突出。无论从顺应国际大势看，还是从破解资源环境约束、适应人民群众对美好环境的期盼看，绿色发展都是必然选择。为形成产业发展与资源环境相协调的局面，产业政策必须加快转型。 3.经济进入高质量发展新阶段 推动经济高质量发展必须把着力点放在产业转型升级上，加快建设实体经济、科技创新、现代金融 服务 、人力资源协同发展的产业体系。以往的产业政策是在经济高速增长、依靠低成本要素投入驱动的背景下形成，当前高质量发 展和现代化经济体系建设对产业政策提出了不同于以往的新要求，政策 调整与 转型十分迫切。 7 4.体制 机制 改革攻坚全面深化 党的十八届三中全会作出全面深化改革的决定。经济体制改革核心问题是处理好政府和市场关系。党的十九大强调，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这为我国产业政策制定实施指明了方向。以往的产业政策是在社会主义市场经济体制不完善情况下形成的，当前在充分发挥市场决定性作用的前提下，更好解决“有效市场”与“有为政府”的有机结合、优势互补，产业政策亟待转型。 二 、对我国产业政策的几点反思 尽管国内 外对产业政策的作用存在有较大的争议，在实施中也暴露出不少的 不足 和问题，但无论是发达国家还是后发赶超国家在发展过程中都广泛地运用了产业政策。实践证明，在市场经济条件下，产业政策仍是政府干预、调控经济的重要工具之一，运用得好可以有力推动经济发展，促进产业结构优化。 自 20 世纪 80 年代开始，我国根据经济发展和体制转轨的阶段性特征，借鉴日本、韩国 、新加坡等国 的产业政策理论和实践经验，将产业政策作为政府促进产业发展的重要工具得到全面推行运用，逐步形成了由产业结构政策、产业技术政策、产业组织政策、产业布局政策及行业专项 政策构成的庞大复杂的产业政策体系。该政策覆盖范围广、内容全面8 细致、体系相对完整，政府干预力度大、手段直接，呈现出明显的差异化、选择性、管制性、广泛性等特征。 我国作为世界上运用产业政策较多、较频繁的国家，有多个比较成功和不成功的案例，既不 能夸大其积极作用和成效，也不能 全盘否定，应在总结经验教训的基础上，得出客观、科学的认识和评价。应当充分肯定， 在短短 40 年内， 产业政策对快速推进工业化、促进产业结构调整优化、摆脱短缺经济束缚、实现经济赶超等方面发挥了重要作用。同时我国过去制定和实施的产业政策存在不少 不足 和问题 。主要表现在： （一） 侧重规模扩张不利于提升产业竞争力 改革开放以来，我国在不同时期选择若干支柱产业、先导产业、“瓶颈”产业及幼稚产业，运用政府投资、财政补贴、贷款贴息、税收减免、低价供地等措施予以重点扶持，促使其优先发展、快速扩张。在后发追赶的早期阶段，这种差异化、选择性产业政策确实起到了一定的积极作用，但政策取向偏重于所选择产业的产能规模扩张和产业间数量比例关系调整，对提升产业素质和竞争力提升明显不足。例如， 20世纪 80 年代初对轻纺工业实施“六优先”政策，对调整轻重比例关系和解决工业消费品普遍短缺问题取得了明显成效，但出现了较低水平的重复建设问题。许多政府计划支持投资9 的企业因缺乏市场竞争力被淘汰，一些民营企业却脱颖而出，成为后来具有较强市场竞争力的行业龙头。 20世纪 80年代后期至 90年代加强基础产业和培育支柱产业的扶持政策，促进了能源、钢铁、汽车等行业规模快速扩张甚至出现产能过剩，但产业素 质和国际竞争力提升并不快，总体上“大而不强”。国际经验证明， 移动通讯专用设备制造、手机、互联网、电子商务等行业，主要不是靠产业 政策扶持，而是靠市场机制作用，实现技术突破与快速发展，且形成较强的国际竞争力。同时，产业政策在企业选择上注重“扶大限小”，这个现象较严重 ，易产生寻租问题 。许多大企业尤其是国有大企业由于受扶持保护而缺乏竞争压力，一些中小企业却受到政策限制，导致大量资源配置效率低下，抑制了市场竞争，不利于产业竞争力的提升。 （二）我国产业政策涉及领域过宽过细 总体上看，我国产业政策涉及领域过宽，几乎覆盖一、二、三次产业各行业产品、工艺和技术，涉及生产、流通、消费全过程乃至产业链各个环节。进入 21 世纪，产业政策文件数量显著增加，政策内容更加繁琐，具体措施多表现为对市场的直接干预。特别是 2008 年国际金融危机以来，产业政策密集出台，数量远高于改革开放以来的任何一个时期，且被作为逆周期调节的宏观经济政策来运用，政策泛化、碎片