PPP项目绩效管理研究（一）：基本理论与市政道路PPP示范项目分析.pdf

PPP项目绩效管理研究 （一） 基本理论与市政道路 PPP示范项目分析 明树数据 PPP项目绩效管理研究 （一） 基本理论与市政道路 PPP示范项目分析 明树数据 摘 要 2018 年以来，我国 PPP 项目大量进入项目实施和运营阶段，项目管理，合同履约，绩效管理，政府付费面临新一系列管理工作，财政部也发布了专门的 PPP项目绩效管理征求意见稿。 作为明树数据绩效管理系列报告的首篇，本报告首先梳理了绩效的基本理论、难点与意义、政策与程序、方法与工具等内容。其次，本报告选取了行业管理较为成熟的市政道路 PPP 项目作为绩效管理代表性研究对象，对财政部 PPP 中心项目管理库中市政道路类 PPP 示范项目的公开资料进行数据分析。以点带面地梳理 PPP 项目绩效管理方案的通用模式，并进一步分析通用考核指标方案与考核结果反馈机制，以形成适用于市政道路这一特定行业的 PPP 项目绩效管理体系，并提出目前该行业领域绩效管理存在的问题，为市政道路 PPP项目绩效管理的相关方提供决策参考与实践指导。 关键词： PPP 绩效管理 市政道路 示范项目 指标体系 信息化 PPP项目绩效管理研究 （一） 基本理论与市政道路 PPP示范项目分析 明树数据 I 目 录 一、绪论 . 1 1.1 研究背景 . 1 1.2 绩效管理政策的要求 . 2 1.3 PPP 项目绩效管理的难点 . 3 1.4 PPP 项目绩效管理的意义 . 5 二、理论与方法工具 . 8 2.1 基本概念 . 8 2.1.1 绩效目标 . 9 2.1.2 绩效评价 . 10 2.1.3 绩效管理 . 10 2.2 理论发展进程 . 12 2.3 方法工具 . 15 2.3.1目标管理（ MBO） . 15 2.3.2 李克特量表 . 17 2.3.3 关键事件法 . 18 2.3.4 数据包络分析（ DEA） . 18 2.3.5 相对比较法 . 19 2.3.6 德尔菲法 (Delphi) . 20 2.3.7 层次分析法（ AHP） . 21 2.3.8 其他评价方法 . 21 三、绩效管理流程 . 22 PPP项目绩效管理研究 （一） 基本理论与市政道路 PPP示范项目分析 明树数据 II 3.1 政策要求 . 22 3.2 实施主体 . 22 3.3 实施流程 . 27 3.3.1 绩效目标与指标管理 . 28 3.3.2 绩效监控 . 29 3.3.3 绩效评价 . 30 3.3.4 结果应用 . 33 3.3.5各阶段原则、内容与工程程序 . 40 四、市政道路 PPP 示范项目绩效管理分析与指标体系的再设计 . 43 4.1 市政道路 PPP 项目概况 . 43 4.1.1 入库项目概况 . 44 4.1.2 成交项目概况 . 45 4.1.3 示范项目概况 . 46 4.2 市政道路 PPP 项目绩效管理体系分析 . 49 4.2.1 实施主体 . 50 4.2.2 利益相关方识别 . 50 4.2.3 绩效管理目标设定 . 51 4.2.4 考核阶段与周期 . 52 4.3 指标体系影响因素分析 . 54 4.3.1 指标体系统计 . 54 4.3.2回报机制与指标体系 . 59 4.3.3运作方式与指标体系 . 60 PPP项目绩效管理研究 （一） 基本理论与市政道路 PPP示范项目分析 明树数据 III 4.4 评价结果影响分析 . 61 4.4.1 评价结果应用与按效付费机制 . 61 4.4.2 绩效反馈与激励 . 63 4.5 优化建议 . 63 4.5.1 思路、方法和依据 . 63 4.5.2 明确对象、主体与目的 . 64 4.5.3 付费机制与绩效指标的 关系 . 65 4.5.4 绩效付费的一般原则 . 67 4.5.5 行业规范与技术标准 . 67 4.5.6 建设期绩效指标体系框架 . 70 4.5.7 运营期绩效指标体系框架 . 73 五、绩效管理系统信息化平台应用 . 77 六、问题与建议 . 81 6.1 问题 . 81 6.2 建议 . 82 参考文献 . 84 附件 1：涉及绩效管理的中央层面政策梳理 . 85 附件 2：参考规范 . 93 （ 1）建设期绩效考核涉及的标准、规范、法律法规 . 93 （ 2）运营期绩效考核涉及的标准、规范、法律法规 . 95 PPP项目绩效管理研究 （一） 基本理论与市政道路 PPP示范项目分析 明树数据 1 一、 绪论 1.1 研究背景 根据明树数据的统计， 2018年全国共成交 2513个项目 PPP项目，总投资规模为 3.16万亿。从 2014至 2018年的成交情况来看， PPP项目成交数量和规模在 2014至 2017年呈快速增长趋势，并在 2017年达到成交趋势的顶峰。在从严监管的背景下， 2018年 PPP项目的开展与实施趋向谨慎， PPP项目成交数量和规模均呈现下降趋势，火爆的 PPP市场逐渐冷静，最终 2014至 2018年的 PPP市场成交情况呈现 “倒 U”型。 经过 4年的热潮， PPP项目逐渐从发起走向落地。随着项目的实施落地，项目的绩效管理也将同步开展。 图 1-1 2014-2018年 PPP项目年度成交情况统计图（数据截至 2018年底） 从成交项目来看：截至 2018年 12月 31日，除去回报机制暂不明确的项目后，成交项目仍以可行性缺口补助和政府付费为主要的回报机制。由回报机制分布可见，目前我国的PPP 项目中，地方政府需承担的支出责任压力较大。因此政府应加强对涉及政府支付责任PPP 项目的审查，全面开展 PPP 项目绩效管理，严格执行按效付费机制，避免 PPP 项目沦为地方政府变相融资的工具，违 背通过 PPP模式缓解政府债务压力的初衷。 PPP项目绩效管理研究 （一） 基本理论与市政道路 PPP示范项目分析 明树数据 2 图 1-2全国 PPP成交项目回报机制分布图（数据截至 2018年 12月 31日 ） 1.2 绩效管理政策的要求 纵观我国中央层面的 PPP相关政策，涉及绩效管理的政策主要分为三种类型：一是，财政资金使用情况的绩效管理；二是，对地方政府建设成果的绩效管理，如海绵城市建设绩效评价与考核指标（试行）中明确提出对各地政府海绵城市建设情况进行考核；三是，针对 PPP 项目或某个行业的绩效管理。 本次系列报告中的 PPP 项目绩效管理，单指第三种类型，即针对某一行业或 PPP项目本身的绩效管 理。 从财金 2014 76号文中明确提出稳步开展 PPP项目绩效评价开始，至 2019年 4月财政部发布的政府和社会资本合作（ PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿） (以下简称征求意见稿 )，国务院、财政部、国家发改委等多部门相继发文强调完善 PPP项目中绩效管理制度。 PPP 项目绩效管理政策文件覆盖市政工程、交通运输、医疗、养老、海绵城市、水利建设、农业、城镇综合开发等多个领域。涉及 PPP项目绩效管理的政策文件，其内容主要包含以下几点： 一是，建立科学的绩效评价体系，尤其关注试点项目、示范项目的绩效管理，要建 立全面科学的评价体系，总结成功经验，形成可复制模式。 需要关注的是，有些特定行业如海绵城市、地下管廊等，国家相关部门已经和正在出台相关专业绩效指标规范 ； PPP项目绩效管理研究 （一） 基本理论与市政道路 PPP示范项目分析 明树数据 3 二是，加强全生命周期定期绩效监督和评价，定期对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价；项目结束后，适时对项目效率、效果、影响和可持续性等进行后评价； 三是，建立按效付费机制，项目付费与绩效评价结果挂钩，例如发改农经 2017 2119号文等提出根据绩效评价的结果适时对补贴和付费做出调整，财金 2014 113号文提 出绩效评价结果可作为合同是否延期的依据； 四是，引入第三方评估机制，财金 2016 92号、发改农经 2016 2574号、国办发 2016 26号、财建 2016 34号、中发 2018 34号、财办金 2019 39号等多个政策文件均允许或鼓励引入第三方专业评估机构进行绩效评价，促进绩效管理的客观公正； 五是，加强信息公开，及时、全面地公开绩效评价过程和结果 ； 六是，对 PPP工作开展情况进行绩效管理。征求意见稿提出 “PPP工作绩效管理指各级政府在实施 PPP项目过程中，应明确各部门职责，各级政府及相关部门 、各级财政部门对各部门履行 PPP 工作的情况开展绩效监控与评价，包括部门目标与职能、立项决策、实施程序、风险控制、履约情况、预算管理、信息公开、 PPP工作成效等方面，保障 PPP项目的规范管理与合规实施。 ”各级政府可对下级政府开展 PPP工作绩效评价，各级财政部门可对下级财政部门开展 PPP工作绩效评价。 1.3 PPP 项目绩效管理的难点 （ 1）部门多，协调难 PPP项目复杂性高、技术性强，传统绩效管理缺乏完善的信息沟通和反馈机制， 合同体系下涉及相关方众多、合同关系的决策链较长， 各参与方沟通效率和能力参差不齐。政府方获取的项目建设、运行状况以及存在的问题等信息具有滞后性，各方存在信息不对称的情况。 PPP项目绩效管理研究 （一） 基本理论与市政道路 PPP示范项目分析 明树数据 4 （ 2）行业多，专业杂 全国 PPP综合信息平台将 PPP项目分为 19个行业，细分行业更是多达 97个。各行业项目有其特有的行业规范和标准，考核体系虽可能有共通之处，但核心技术部分往往受行业特色影响而不同。 而且， PPP 项目打捆呈现越来越复杂的趋势。有些复杂项目的发展目标、项目产出目标包含多个子项目打捆内容（根据规划、地理经济、产业链上下游、经济要素 等不同逻辑下实质性关联原则），具有跨行业多元化特点，这在交通 TOD 结合片区开发、特色小镇、生态流域治理类项目中非常普遍。对于市政道路类项目，其项目建设和运营管理内容往往结合配套管线、园林绿化，照明、交通管理设施等相关内容。 从国际 GB体系来看，有些项目技术路径不同，如：地铁运营有些是非标准系统设备，也有某些行业带有地理、气候和经济发展的地方特色，例如：园林绿化养护标准各地所有不同。各行业的绩效考核标准无法统一，对绩效管理者的管理水平要求较高。 （ 3）周期长，管理难 PPP 项目合作期一般为 1030 年，由于人员 更替等原因使得绩效管理的延续性难以保障，历史数据易缺失，难以汇总统计。政府部门及实施机构管理协调困难，难以实现项目全生命周期的控制和督导。 政府方、项目公司、 PPP合同的相关方在项目合作期内将面临多次政府换届、人员更迭、项目管理资料移交、上级部门审查、信息公开与公众监督带来的管理需求。 从这一角度而言，加强档案管理和信息化平台建设，尽量使得项目基础法律文件，财务、工程监理、运营服务等过程管理文件和数据纳入信息化管理系统将显得颇为重要。 PPP 项目中，融资、建设在结果导向下虽然有良好的意愿，但具体工作是以 PPP 合同关系 -模块黑匣子封装，各方对项目设计、建设缺乏精细化的设计和安排。 此外，部分 PPP项目，即 2018年之前落地的早期项目，在 PPP加强规范运作的 92号文和 10号文发布之前已完成实施方案审批或项目采购，竣工阶段后可能面临需要备案或深 PPP项目绩效管理研究 （一） 基本理论与市政道路 PPP示范项目分析 明树数据 5 化运营管理方案等遗留问题：项目准备阶段工作不足，在政策不完善时期策划不周全，项目产出不清晰，尤其是运营服务标准不完善。 这就很可能需要以加强 PPP 绩效管理的途径完善 PPP 合同，从而加强项目管理与合同管理，以保证未 来 10年以上的项目实施与合同合作的可持续性。 （ 4）维度多，差异大 不同的 PPP项目因行业领域、交易结构不同，从而有其特有的组织结构，项目利益相关者的诉求存在差异，导致考核维度多且各项目互不相同。而绩效考核体系若缺乏针对性和操作性，则容易流于形式。同时， PPP项目涉及多个专业，部分成熟行业遇到周期性调整或 行业升级与技术进步（例如 5G 带来物联网管理的新技术管理手段）时 ，数据缺乏调研更新，且专业间数据记录格式不统一，则难以对数据进行综合统计和应用。 1.4 PPP 项目绩效管理的意义 全过程管理视角下，从相关方 和管理者诉求角度看，绩效管理的意义与作用如下： 1) 实施 PPP 项目绩效管理是政府付费的依据（含可用性服务费、可行性缺口补贴）；是项目公司和金融机构实现投资回收，形成稳定现金流的基础 ； 2) 满足财政预算管理的要求，有助于监控 PPP项目群，提高公共资金使用效率； 基于针对大量单个项目的管理，汇总后便于实现本地区 -本级财政所有 PPP 项目总盘子（ portfolio）的资金管理，继而作为支持政府内部工作的上下级考核管理依据 ； 3) 实现项目发起方 -行业主管的项目目标，从而更好地交付公共产品和服务； 4) 满足项目全生命周期管理的要求，实现 建设运营移交各阶段的项目管理、合同管理、支付管理等过程监控，推动 EPC 总包方，设计院，咨询机构等提供持续服务； 5) 为审计部门的定期审查工作和上级政府监管提供支持；