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应对新冠肺炎疫情的社会治理 2020 年 3 月 10 日 目 录 一、 抗疫中的社会治理困境 4 1. 网络治理 4 2. 传媒管理 4 3. 心理危机管理 5 4. 基层组织参与 5 二、 疫后社会修复措施与社会治理的中长期策略 6 1. 健全国家公共卫生应急管理体系 6 2. 分场景研讨社会治理策略 7 3. 调整特定环境下网络信息流管控方式 7 4. 基于社会心理视角开展心理援助 8 5. 多措并举有序恢复社区居家养老服务 8 6. 加强社区层面的公共卫生和健康教育 9 7. 推进社工参与的制度保障与能力建设 9 8. 针对创伤群体提供整体性辅助与扶持 10 2020 年 1 月以来，全国性新冠肺炎疫情的爆发构成国际关注的突发公共卫生事件。经历一个多月的联防联控、群防群治，至 2 月 28 日，全国除湖北外省份与湖北除武汉外地市新增确诊病例首次双降至个 位，国内疫情扩散获得有效遏制。世界卫生组织对中国的疫情防控给予高 度 评价，肯定 “中国采取了恢弘、灵活和积极的防控措施 ”。本次疫情防控的有效推进得益于两方面因素，一是有机融合国家的引领作用与民众的自发创造，形成 “自上而下 ”和 “自下而上 ”的合力，利用体制优势落实疫情联防联控机制；二是充分应用大数据、云计算、 5G 技术、人工智能等新兴科技，助力疫情管 控与医疗诊断，促进复工复产与 经济回温。 下一阶段疫情应对的重点将逐步转移至社会的修复与 治理 的 优化 。在复旦大学发展研究院的牵头组织下，复旦大学社会发展与公共政策学院充分发挥学科交叉优势，从应急管理、网络治理、社会心态、心理疏导、社工支持、 基层参与、传媒管理 等视角，深度剖析疫情防控过程中 的社会治理困境，综合研讨 “后疫情时代 ”的社会修复与中长期社会治理 。 一、抗疫中的社会治理困境 1. 在网络治理层面，如何 管理网络上的信息流是一个需要思考的问题 。 这次信息 管理所面临的环境和前几年完全不同 ， 与 2003 年 SARS 疫情期间相比，民众更多通过网络获取信息 。近一个多月来网络生态有三方面的特殊性：一是全国大部分地区都是以家庭为单位隔绝的，信息接收者脱离了原有的社会状态。 二是隔绝在家的民众都处于 焦虑 中，不确定感与无力感充斥。三是这次疫情发生后， 人们呼吁 更加透明的信息流动。在这种情况下人们对于网络信息的要求，和过去十分不同。人们很容易产生怀疑、不满与愤怒， 尤其是 当一个号被封或者帖子被删的时候 。 所以简单的删帖、删号措施， 在此次 疫情期间 对 信息流 的 管控是不利的， 反而干扰了民众排斥不实信息流、接受可靠信息流的能力 。 2.在传媒管理方面，传统应急决策模式和信息发布模式已 跟不上新时代的要求。 目前，对于突发公共卫生事件的传统应急决策模式和信息发布模式 已成为 过去式 。传统模 式认为 ， 出现此类事件需要先屏蔽信息或者暂缓发布，这样有利于控制局势和维持稳定。这里面有一个不得不面对的两难：如果说太早，结果没那么大问题，大众认为你胡乱预警；控制不好，又演变成拖延乃至瞒 报。这个均衡点到底在哪不好把握，尤其在新的信息传播环境下则更难 。在特殊时期，对于特定信息发布（包括媒体）的管理及其与应急决策的互动需要怎样的机制保障与规定 ， 还亟待研究。 3. 疫后心理恢复工作压力陡增 ，有待完善心理危机应急管理体系 。 汶川地震是心理危机干预体系建立的重要动因与起点，具体的工作包括在专业协会下设立危机干预专委会 ，在各大精神卫生机构中储备一定数量的从事心理危机干预的人才等。但从目前来看，无论从人才储备还是从管理能力， 还 不能 完全满足 公共危机事件的需求。 从历史经验来看，疫后心理恢复工作 压力 巨大 。临床心理学界的一个初步共识是，若不进行有效地干预，重大危机事件后的心理应激会持续下去，可能在危机后 3-5 年出现一个与危机有关的心理问题和障碍的爆发高峰。根据 WHO 官网发布的数据看，在亲身经历了类似战争、严重灾害等紧急危机事件的人群中， 10 年内约有 9%的人会出现中到重度的精神障碍，而居住在受灾地区的人中有 22%可能会患有抑郁症、焦虑、创伤后应激障碍等心理障碍。当然 从 积极 的 一面看，针对汶川地震等危机事件的研究也表明，绝大多数人仍能够度过危机而 不产生任何显著的心理健康问题。但考虑到本次疫情影响的人群数量 ，疫后的心理援助和心理康复工作面临重重挑战， 亟待 完善心理危机应急管理体系 。 4.基层社会组织抗疫经验 不足，专业性 有待提高 ， 需要 规范 和 完善 操作性流程的指引。 本 次疫情防控中，基层社会组织参与度高， 同时 也 存在 一 些 问题。例如，参与抗疫的基层社区和公益组织大多缺乏疫情防控方面的经验，也缺乏相关专业人才、防护与资源支持，发挥的作用有限。又 例如，因为没有规范、标准的操作性流程的指引，社工机构的援助工作 开始时 较 为 混乱，造成资源的不良配置与浪费。这些问题反映出社会治理的短板和不足，也暴露出社会组织在能力建设和服务有效性方面的缺陷。 二、疫后社会修复措施与社会治理 1.健全国家公共卫生应急管理体系，强化政府相关部门的横向协调机制 ，全面提升跨域治理能力 。 新冠疫情的防控与 2003 年 SARS 的应急管理相比，在识别预警、控制处 理、信息公开和政府公共关系在危机管控等诸多方面都有很大的进步。 这次疫情出现的时间点恰逢我国应急管理体系转型之际，新成立的应急管理部作为专职的应急管理机构 还未 在本次疫情防控中发挥更大作用。健全国家公共卫生应急管理体系，加强政府相关部门的横向协调机制，全面提升跨域治理能力仍是我国政府治理现代化推进的一项重要任务。我国还需要在以下五个方面持续发力 :一是 持续推动应急管理体系由被动补救型向前瞻性和积极干预转变，提升地方政府自主分析判断警情的能力，完善疫情发布机制。 二是 加强应急 管理的法制建设。一方面 及时修订突发事件应对法和传染病防治法，另一方面也要制定新的法律来完善应急管理体系。在这个过程中， 需要设定一个有效期限和立法后评估机制，以此来推动应急管理法制化水平的持续提升。 三是 强化应急管理的跨部门协同机制和跨域治理能力建设。这次新冠疫情应对出现的诸多问题，再次凸显跨部门协同机制和跨域治理能力建设的重要性。 四是 进一步加强科技社团在应急管理中的积极性和主动性。应急管理是个技术活，需要专家的参与，特别是在识别预警阶段，需要更多地聆听一线专业工作人员的声音，需要坚持专家论证与公众听证 的有机统一。 五是 要加强政府和民众的双向信任。进一步加强政府公信力建设，也要思考政府对民众的信任， 采取有效措施来完善相关体制机制增 强互信。 2.建立社会治理体系与治理能力现代化先行试 验区，为全国层面复制推广提供 有益 经验。 本次疫情涉及三个不同场景下的社会治理问题：一是危机应急管理状态下的战时社会治理，二是正常社会秩序下的社会治理，三是同时适用于战时和平时的社会治理。在不同的场景下，社会治理策略的有效性和适用性不同，有必要分级分类进行研究。不同场景、不同地区基层治理主体的配置应因地制宜。不 仅需要进行顶层设计， 还 要开展先行先试的探索 ， 可以 开设社会治理体系与治理能力现代化的先行试验区，以完善的激励政策形成社会治理地方锦标赛，让地方政府有充分的积极性投身先行试验，从而为全国的复制推广提供有益经验。 3.调整特定环境下网络信息流管控方式， 建 立摒弃不实信源、甄选可靠信源并使其有效传播的机制。 由于 疫情 的 突发性，产生问题的 专业性， 使得我们 对病毒 、 疫情的了解认识以及 数据梳理 需要 一个 过程。在这种背景下， 不论是公众和政府 都对 可靠信源 有迫 切需求。在这种情况下，需要信源的多元化和信源的相互竞争，最终让各方知道什么是可靠的信源、什么是真正的专家、什么是可靠的专业信息与意见。这是需要在信息生产与传播的实践中进行鉴别的，如果采取简单的 “一刀切 ”的 模式，效果不会 理想。 当然， 摒弃不实 信源，甄选可靠信源并使其传播开来的机制的建立是个非常复杂的问题。 就目前来说，可以充分 发挥微信、微博等平台的信用背书作用，给可靠的信源打上信用标签，对那些 不实信息 要打上不实信息的标签，这样 不实信息流传得越广，受众就越能分辨相关问题的真实情况。这次微博与微信有一个 非常好 的 做法， 就是把不可靠的信息打上 “标签 ”，这样受众都能知道该条信息的错误， 不再相信其他渠道传来的类似信息，且对信息传播者本身产生怀疑。 4.疫后的心理援助和康复工作应强调社会心理复原视角，建立社会心态的 长期动态评估和监控机制。 疫后针对重点人群，如医护人员、患者和其家 属，尤其是丧亲的人群等，提供持续性心理援助和康复服务是必要的， 同时 也 不能忽视整个社会层面的心理复原工作。前文提及疫后 3-5 年可能出现一个心理问题和障碍的爆发高峰，因此需要建立对社会心态的长期动态评估和监控机制，同时有组织地发动社会对公众健康与经济发展的平衡进行大讨论，形成 的社会共识以法律形式确定，可以此为契机将卫生法的制定 提上议程。 5.多措并举协助社区居家为老服务企业有序复工。 社区居家为老服务企业（机构）由于服务对象的特殊性，一方面需要付出比其他中小企业更大的运营成本，另一方面又承担了更多的社会责任。疫情中后期应给予养老服务业以足够的重视，从减轻运营成本、用工制度调整、财政金融支持、智慧养老服务等方面多措并举协助社区居 家为老服务企业有序复工。首先，特殊时期社区居家为老服务企业可以启用综合工时制和灵活用工制。其次，政府为养老机构或居家养 老服务企业（机构）提供财政和金融支持。养老是重要的民生事业， 在疫情防控特殊时期应给予养老机构运营补贴、人才补贴，提供低息贷款，减少出现资金链中断的 事件发生。目前各地政府出台的针对中小微企业的扶持政策可 延伸至从事养老服务的民非组织。第三， 差异化恢复社区居家养老服务供给。 应该针对社区居家养老服务出台安全复工指南和防控监管措施，改变目前社区疫情管控和服务 “一刀切 ”的现状，尽快有序恢复长护险、政府购 买社区居家养老服务项目。对长期照护涵盖的 40 余项养老服务内容进行分类，尽可能提供上门服务，解决老年人群生活照料和护理服务的刚性需求。第四，为老年人家属开展护理技能远程培训。政府可以通过购买服务的方式鼓励居家为老服务企业通过智能化的信息平台，为老年人家属提供在线培训服务，加强照料家属的护理技能和知识，进而提高疫情特殊时期居家老年人的生活质量。第五，以此次疫情防控为契机进一步解决养老服务业发展的堵点、难点和痛点问题。 优化整合涉老服务业资源配置，全面提升 养老服务的供给质量。 6.加强社区层面的公共卫生和健康教育， 社会组织发挥专业优 势推动社区 健康保护和促进项目的落实。 从今后 常态化 的 管理看，社区公卫服务工作应该更多侧重于预防，把公共卫生危机尽可能消灭在萌芽状态，才能够起到事半功倍的效果。从社区治理和社会服务的角度看，需要切实加强社区层面的公共卫生和健康教育，评估整个社区的健康需求，规划社区健康预防服务项目。社会组织应积极寻求与各部门的合作，推动社区健康保护和促进项目的落实。比较成熟合理的社区健康保护和促进项目应尽可能地纳入到政府的公共服务购买清单中，以落实经费和人员保障。社会组织作为链接社会和政府的桥梁，可从行为改变、环境改善以及社会生态模型等几个维度进行理论研究和相应的实务干预支持， 然后据此设计和评估具有可操作性的行动指南。 7.加强制度建设、规范操作流程、明确权责义务，充分发挥社工在建设 “社会基础设施 ”中的功能。 在疫情防控和社会恢复过程中，应该充分发挥社工在提高社会系统免疫功能、建设 “社会基础设施 ”中的作用，具体包括：一是加强社工介入危机干预的制度性建设。社工可参与社区基础设施的建设，进行制度梳理，明确心理咨询、公共政策、公共卫生等不同专业的人员在系统中所扮演的角色。二是规范操作性流程的标准、制定详细的操作性手册，例如梳理 “孤老 ”名单、标明分级状况、有序开展服务等。三是明确执行的主 体、内容和权责，分别制定对应个体、家庭和社群的应急行动方案。 四是，社工应特别关注和回应边缘弱势群体的需求。此类群体在疫情中可能遭遇一些次生灾难，同时也缺乏足够的自我修复能力， 更应得到来自社会的关怀和支持性的服务。 8.疫后对创伤群体提供整体性辅助与扶持，切实缓解 后顾之忧。 疫后社会修复阶段，对于创伤群体除了提供持续性的心理疏导与辅助，也需要在物质层面给予必要的优惠政策与补偿措施，切实缓解他们的后顾之忧。首先，优惠政策的覆盖面宜宽不宜窄。例如部分病人尚未获得确诊便已去世、部分病人因其他疾病无法获得及时治疗而去世，他们的亲属亦是本次疫情中的创伤群体。其次，在充分考虑当 地政府财政能力的基础上，政策方案的设计因人群而异、因地制宜。 对于在疫情期间丧偶或失独的老年人，在申请入住公立养老院时给予优先安排；对于疫情期间失去双亲的孤儿落实生活救助和照料安排；疫情期间丧偶的单亲家庭在申请公租房或 保障房时可优先排序 等 。