灵活就业人员的养老金.pdf

1 （ 2020 年 第 6 期 ， 总第 141 期 ） 中国证券投资基金业协会 2020 年 2 月 11 日 OECD 专题研究：灵活就业人员 的养老金 【编者按】全球化、自动化和人口结构变化正在迅速改变劳动力市场，灵活就业（ Non-standard，为便于理解，未直译）群体大幅增加。在 OECD 国家中， 灵活就业人员 在全部 就业人员中的占比超过三分之一。 我国灵活就业人员 1在 城镇就业人员 中的占比 也达三分之一 。 灵活就业人员由于用工的特殊性，适用正规就业人员的养老金计划会产生诸多问题。考虑灵活就业人员数量持续上升，如何帮助他们建立充足的养老金计划日益紧迫。为此， OECD 在近期发布的养老金概览 2019： OECD 和 G20国家各项指标（ Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 Indicators），以下 简称 “ 报告 ” 第二、第三章 对 灵活就业人员 的养老金进行 了 重点 研究。这一研究报告有助于我们全面1包括个体工商户和灵活就业人员。 2 思考灵活就业人员养老金的现状、问题、 需要考虑的核心要素和发展方向。在我国全力推动第三支柱个人养老金建设、互联网经济带来灵活就业群体大幅增加（如“平台司机”， OECD 报告中也提及）的背景下，借鉴 OECD 的研究观点，思考如何建立中国灵活就业人员的养老金计划意义深远。为此，我们组织专业力量，对 OECD 报告中的相关研究内容进行了摘译。 一 、 灵活就业 与养老金 规则 灵活就业指非 全职、 不 签署 无 固定期限合同 （ Open-ended Contracts） 的工作 。灵活就业的 形式 非常多样化，自雇（ Self-employment）、兼职工 （ Part-time Work） 和 临时工（ Temporary Employment）最为常见。 （一）灵活就业 的 特征 和 发展 趋势 1、灵活就业人员在 就业 人员 中占比很大 全球化、自动化和人口结构变化正在迅速改变劳动力市场，导致灵活就业扩张。在 OECD 国家中 ， 灵活就业人员 在全部 就业人员 中的占比超过三分之一。 兼职工： 在 约 三分之二 的 OECD 国家中 ， 兼职工在雇员中 的占比 较 20 年 前 有所 提高。在 数据 可得的 13 个 报告 国 ， 每周 工作时间不超过 20 个小时 的 兼职工在雇员 中的占比由 1985 年 的6%增长 至 2005 年 的 9%，并 自此保持 稳定。 这些 长期 增长的驱动因素 包括 更多女性以兼职工形式就业、 生活方式 转变 、劳动力需求 改变 。 3 临时 工： 临时 工就业 呈现 长期增长趋势。 在早期数据可得的 14 个 OECD 报告 国 中，临时 工在 雇员中 的占比 由 1980 年 代中期 的 10%增长 至 2000 年的 13%， 并 在 2017 年 达到 14%。 从 2000年开始 数据可得的 27 个 OECD 国家 中，临时工在 雇员 中的 平均占比 由 2000 年 的 11%增长 至 2017 年 的 12%， 也 增长了 1 个 百分点。 不同国家 临时工 就业 的长期增长趋势 不同 ：波兰 的临时工数量 在 2001 年 至 2007 年 经济强劲扩张期间 增长迅猛 ， 临时 工占比 由 12%增长至 28%并自此保持稳定 ；其他 国家如意大利、卢森堡等， 临时工 占比 则 在 持续、缓慢地增长。 相比 之下，西班牙的临时工占比在 2006 年至 2009 年间减少 8%， 类似的减少 也出现在日本和土耳其。 自雇 ： 在 2000 年至 2017 年 间， OECD 国家自雇工作者 占全部就业人员的 平均 比例由 17%减少 至 15%。 这种 减少趋势在经济处于上升 阶段 的国家更为显著，如 匈牙利 、韩国、波兰、 葡萄牙 和土耳其。 然而，并非所有 OECD 国家的自雇工作者占比 均呈现减少趋势 ，在捷克 、爱沙尼亚、 斯洛伐克和 荷兰等国家， 自雇工作者在 全部就业人员中的占比 有所 增加。 2、 灵活就业正在经历 转型 灵活就业的 形式正在发生实质性变化 。近年来 ， 某些 类型自雇就业 的减少 （如 许多农民 转换 工作 成为 雇员 ）已经 被 新的就业 形式 （如 平台司机 ） 的出现和扩张而部分 抵消。新 的 就业安排 使 雇员 与 自雇工作者 的 边界 更加模糊， 如部分只有 一个客户的 自雇工作者 与 雇员 非常相似。 新 的技术 还 可以帮助 “在家就业 （ Home-based Activities） ”正规化 ，如通过互联网执行4 工作任务 或 演出。 过去二十年 ，新的 雇员 就业形式也在出现并扩张。 与自雇一样 ， 在 新的 雇员 就业 安排 中， 更多 风险 由 雇主转移 到 雇员或其他 当事人 承担 。 就 临时工中介 机构（ Temporary Work Agencies）来说， 中介雇佣 临时工并将其 指派 到用人单位， 虽然 存在劳动合同，但雇主的 角色 实际是 由 中介和 用人 单位共同 分担 。 随传随到 （ On-call） 和零时 （ Zero-hour） 合同没有 工作时长 保障 ，从业 人员的月 收入 不可 估测 ，这种合同 存在于 部分 OECD 国家 ，包括澳大利亚 、爱尔兰、荷兰 、 新西兰和英国。 3、 灵活就业在 65 岁 以上老人和女性中更为 普遍 灵活就业 在老年人中很普遍 。尽管老年人整体 就业率 下降 ，但灵活就业 者在 65 岁 以上 老年工作者 中 的 占比 非常 高 ：在65-74 岁 的老 年 工作者 中，只有 15%的老年人从事 正规 工作 ；而在 55-64岁 和 25-54岁工作者 中， 从事正规 工作的占比超过 60%。 三分之一 的 65-74 岁老年 雇员从事兼职工作 ，而 55-64 岁和 22-54 岁 雇员从事兼职工作的 比例只有 16%和 13%。 兼职工作可以使老年人逐步退出劳动力市场，尤其在减少的收入可全部或部分被养老金 替代 时 。但在 OECD 国家中，老年人一边领取 养老金 一边持续 工作 的情况 并不 普遍 ，只有 在 丹麦 、 爱沙尼亚、以色列、 瑞典 、瑞士和美国 ， 超过 5%的 60-69 岁 雇员 在 领取养老金的同 时从事 兼职工作。 与 兼职工相比，临时 工在 老年人 中并不 普遍， 只有 5%的 55-64 岁雇员 和 14%的 65-74 岁 雇员从事临时工作。 自雇 在 老年人 中也 很 普遍 ，在 65-74 岁老年人 中，自雇工作者在 全部 工作者 中的占比为 38%，而这一比例在 55-645 岁 和 25-54 岁工作者中 只有 18%和 13%。 灵活就业 在女性中也 很 普遍 ， 尤其是兼职工。 在 OECD国家 ，兼职 工在女性 工作者 中的占比是男性的 3 倍。然而 ，兼职工作可能会 损害职业前景，并 成为 女性在家庭中经济独立的障碍。 4、灵活就业产生 的收入低 并且 工作通常 具 持续 性 灵活就业 的平均收入低于 全职 工作。 在数据 可得的 19 个OECD 报告国 ， 兼职 工和临时工 每年 的收入比全职工平均 低 50%左右，在部分国家如西班牙等， 收入 差距 会 更大。 造成 这种差距的原因包括 更低 的小时工资、 更短的工作 时长（ 如 兼职工） 、就业中断 （ 如 临时工） 等。此外 ， 在 OECD 国家 ， 全职自雇工作者的 收入中位数比全职 雇员 平均低 16%， 国家 间 差异显著 。在西班牙， 全职 自雇工作者的 收入中位数 不到 全职 雇员 的 70%， 而 在法国，全职 自雇工作者 的收入 中位数比全职雇员 更高。 在 很多情况下，灵活就业并不是 一个短期 事件 。 在 OECD 国家 ， 平均 87%的 正规工作者 在 2 年 内 会 保持（ 或 再次） 从事正规工作， 78%的全职 自雇工作者 和 54%的兼职工会 保持他们 的 就业状态。 OECD（ 2015）指出 ， 临时工 在 3 年内 转换为长期工作的转换率 通常保持 在 50%以下 。 5、自雇就业 与 雇员就业相 结合 较为 普遍 对 很多 自雇 工作者 来说 ， 自雇不是唯一 的收入来源 。 平均来看 ， 对 59%的 工作者来说 ， 自雇收入对收入 的贡献超过 2/3；对 14%的 工作者 来说， 自雇收入 和 雇员 收入对收入 的 贡献相当；对 27%的 工作者 来说， 自雇就业只是一种 补充 活动 ，对收入的贡献不到 1/3。 6 （二）灵活就业产生 养老金问题的原因 1、临时合同 和兼职合同 给 养老金的充足性带来挑战 临时合同为 从业者提供的就业保护 通常 不 及 无固定期限的合同全面 ， 并且 临时 工很少能达到获得完全保护 所需 的工作 期限 。 对 雇主来说，临时合同到期后不再续期 相对 更加容易、成本也更低 。虽然 在 许多 国家， 失业人员 只要可以领取 失业 补助就 能 继续 获得 养老金权利， 一定 程度 上 减少 了失业 对养老金 产生 的 不利 影响，但 对 临时工来说效果 有限 。由于 频繁 的工作变更和 失业 ，临时工的工作期限相对较短，经常导致更短的失业补助 领取 期限 或被 限制获得失业补助。 更 直接地， 短期雇佣可能导致从业者无法满足基于缴费的养老金计划对最低工作天数（通常一个月 或一个季度 ）的要求。在部分国家，一些类型的临时 合同不会 产生养老金权利 ，尤其是 代理工作（ Agency Work） 、 散工（ Casual Work） 、 季节性工作（ Seasonal Work） 和实习生 （ Traineeships） ， 尽管有雇佣合同，但被一些 国家 排除在养老金覆盖范围之外。 此外 ，临时工频繁的工作 变更 也导致 职业养老金 覆盖率更低。 兼职 工作同样 会 给养老金带来挑战。 在一些 情况下， 计算养老金时不会计入从事 兼职工作 的 时间 ， 尤其在部分国家 ，兼职 工作 需 满足 最低 工作小时数或最低收入水平 要求才 可以被计入。 这就 导致从业者 无法达到领取 第一层次 缴费型 养老金和与收入挂钩养老金的 要求 ，或 只有更晚 退休才可以达到。 临时工 和兼职 工 通常伴随 低收入，原因 包括 失业 时间 更长 、工作 小时数 更短等。 工作 期间的低收入又会导致老年 收入 低 。7 临时工和 兼职工 的职业 生涯断断续续 ，总 缴费期限更短， 会 进一步 降低 低收入者的退休 收入水平 。 2、自雇工作者的 养老金待遇低于 雇员 已退休自雇工作者 领取 的 公共养老金低于已退休 雇员领取的 水平 。 在 15 个 OECD 国家 ， 已退休自雇工作者的公共 养老金中位数比已退休 雇员的公共 养老金中位数 平均 低 22%。 在 公共 养老金 充裕的 国家 如丹麦 、瑞士 ， 二者的差距通常低于 10%；而 在法国、德国、意大利、卢森堡和波兰，已退休 自雇工作者 的 养老金 中位数比已退休雇员 要低 超过 30%。 自雇工作者 的 私人职业 养老金覆盖率低于 雇员 。 在 全部 5个 私人职业养老金 覆盖 10%以上养老金 领取者的国家（ 丹麦 、德国、以色列、 瑞典 和瑞士） ，已 退休雇员的 私人 职业养老金覆盖率 远 高于已退休 自雇工作者 的覆盖率 。 在许多 国家 ， 已退休 自雇工作者 的 老年 收入水平低于已退休雇员， 更低 的 公共 养老金 水平 和更低的职业养老金覆盖率是造成 这种现象的部分原因。 在 14 个 OECD 报告国，已退休自雇工作者可支配 收入中位数平均比已退休雇员 低 16%。 在芬兰 、法国 、波兰 和 西班牙， 已退休自雇工作者可支配收入中位数比 已退休雇员要低超过 20%。 8 图 1 自雇 就业 与 雇主就业的 公共 养老金中位数之比 图 2 职业 养老金覆盖率 3、大多数自雇工作者 的财富 难以弥补 较低的养老金水平 自雇 工作者拥有更多 私人储蓄 是其不需要较高水平强制性养老金保护的一个普遍论点。 然而从实际情况看 ， 自雇工作者之间差异 显著， 自雇工作者的 资产中位数 仅 略高于雇员的资产中位数 ， 对已退休的 自雇工作者 也是 如此 。 根据 美国 的情况来看 ， 在企业主 中（ 含独资经营 ） ， 自愿性养老金储蓄和 房产 呈互补而非互相替代关系 ： 拥有房产的企业 主更有 可能参与自愿性养老金计划。 因此 ， 养老金 待遇低的已退休自雇工作者处置 房产的可能性更低 ，使得 他们成为财务脆弱的 群体 。 许多已退休自雇工作者没有 足够 的 资产 来弥补低0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%0%10%20%30%40%50%60%德国 瑞士 丹麦 以色列 瑞典 已退休自雇就业人员 已退休雇员 9 水平的 养老金待遇 ，也 没有 理由 免除他们参与 养老金 计划的资格。 此外 ，在 荷兰 ， 尽管自雇工作者 相较于雇员更有可能拥有房产，但这也只能部分 降低 养老金待遇 对自雇工作者 消费的影响。 4、自雇工作者的 养老金缴费 少于 雇员 在 许多国家， 相较于雇员 ， 自雇工作者 的强制性养老金覆盖范围更小。 一系列指标 显示， 自雇工作者 的养老金缴费 水平低于 与其收入相当的 雇员 。在 许多 国家， 社会 保障缴费中 自雇工作者 的缴费占比 远 低于 总 就业 人数 中 自雇工作者 的占比。 显著 的差异表明， 自雇工作者 和 雇员 之间存在 着 巨大的公共 养老金 覆盖 差距 。 参与 养老金缴费的 自雇工作者人数 更少是 反映自雇工作者与 雇员缴费 差距的另一个指标。 缴费 的 自雇工作者与缴费 的 雇员 之比远低于 自雇工作者 总人数与 雇员 总人数之比 。 在 智利 、葡萄牙、 拉脱维亚 和土耳其，二者差距 尤为 显著 ，参与 缴费 的人数少 （即大量自雇工作者 没有 参与 与 收入挂钩养老金计划 的缴费 ）是 导致 这些 国家 自雇工作者的养老金缴费少于雇员 的主要原因。 相反 ，在 加拿大 、 爱尔兰 和匈牙利， 自雇就业 和 雇员就业的缴费人数 占比 相差不大， 缴费 水平 低是主要原因 。 自雇工作者 的 养老金 缴费少 可能会 给 现在和 未来带来 严重的后果。 缴费少首先 会导致许多 OECD 国家 现收现付制养老金计划的财务状况恶化 。 未来 ，养老金缴费 低通常对应 老年 收入低，需要 更多地依赖非 缴费型养老金计划， 进而加剧 人口老龄化 造成 的财政压力 。 此外 ，至少 某些类型 自雇 工作者 的 低养老金缴10 费率可能会激励公司雇佣独立工作 者 而 非正规工作者 ， 从而 引发对虚假自雇和社会 倾销（ Social Dumping） 2的担忧。 5、将 自雇工作者纳入雇员的养老金计划具有挑战性 雇员的 养老金缴费通常基于总工资收入 （ Gross Wage） ，这与自雇 工作者任何类型的收入都无法对应。 对 自雇工作者来说，劳动收入 （ Labor Income）和 资本收入（ Capital Income）通常 难以区分 。 一些 国家（如 芬兰 ）基于 “ 理论工资（ Theoretical Wages） ” 人为 区分劳动 收入 和资本收入 。 许多国家 允许自雇工作者自主 确定所得 收入中的劳动收入部分 或 在一些 限制内 自由设定 缴费基数。 要完全 协调雇员和自雇工作者的养老金缴费 基数 ， 要么 需要基于总个人收入（ Total Personal Income） 缴费 ， 要么需要精确 区分自雇工作者的劳动收入。 前者意味着储蓄（包含劳动收入形成的储蓄 ） 的收益部分也要 缴费，将会带来 雇员养老金的 深刻 变革 。而 在后者中， 至少对于某些 自雇工作者来说， 精确 分离劳动收入是 不可行的 。 因此 ， 协调养老金 缴费基数 通常需要 使自雇 工作者在 确定 劳动和资本收入时 具有 一定灵活性。 此外 ，对自雇工作者的总收入 适用 雇员的 总 缴费率 （即雇主 和雇员的缴费率之和 ）会 导致自雇工作者 的养老金缴费 高于与 其 具有相同应税收入的雇员。 反过来 ， 仅 适用于扣除 缴费 后的收入（ 税前 ） 将会 导致自雇工作 者 的缴费 低于 雇员。 2所谓“社会倾销”是指一个高工资的工业化国家进口相对低廉的外国产品，而这些产品之所以廉价是因为出口国没有提供合理的工资、利益及对工人其他方面的保护。通过利用廉价的和缺乏保护的劳工，出口国能够以远低于一般市场价格的价格在工业化国家销售产品，这就将其社会问题“倾销”到了进口国，其形式就是使后者失去就业机会，迫使进口国降低工资和利益以使其价格结构更具有竞争力。 wiki.mbalib/wiki/社会倾销 。