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Local Climate Action Harmonising Ecology and Economy Developing Sustainable Energy and Climate Action Plans (SECAPs) “可持续能源和气候行动计划” 编制指南 促进城市环境与经济发展的双赢 出版说明 标题： 可持续能源和气候行动计划”编制指南 促进城市环境与经济发展的双赢 出版说明: 地方气候行动是在“中德气候伙伴关系”（能源合 作部分）及“中德城镇化伙伴关系”项目框架下发布 的。项目作为国际气候保护倡议（IKI）的一部分，受 德国联邦环境、自然保护与核安全部（BMU）委托，德 国国际合作机构（GIZ）负责执行。 作为一家联邦企业，德国国际合作机构致力于在全球范 围内开展可持续发展的国际合作项目。 出版方: 德国国际合作机构（GIZ） 注册地址： 德国伯恩和埃施波恩 驻华代表处地址： 朝阳区麦子店西街37号 盛福大厦 中国北京，100123 电话：+86 10 85275180 传真：+86 10 85275185 邮箱：giz-chinagiz.de 网址： giz.de/china 项目合作伙伴: 中华人民共和国国家能源局 (NEA) 国家发改委能源研究所(ERI) 主要作者: 海德堡能源与环境研究所 (ifeu) 本杰明古戈尔 (Benjamin Gugel) 凡妮莎赫尔霍弗 (Vanessa Herhoffer) 伯恩德弗兰克 (Bernd Franke) 绿色创新发展中心（iGDP） 李昂 刘雪野 李少欣 技术指导与协调: 德国国际合作机构（GIZ） 马琼英 翟翊（Peter Sailer） 高飞（Philipp Geres） 技术顾问: 海德堡能源与环境研究所 (ifeu) 绿色创新发展中心（iGDP） 克劳斯霍普咨询 编辑、排版、图文设计: flow.asia公司, 中国北京 免责条款: 截止出版前，德国国际合作机构和相关作者对本出版物 中所涉及的数据和信息进行了仔细研究与核对，但不对 其中所涉及内容及评论的正确性和完整性做任何形式的 保证。本出版物中所使用的地图仅用于信息参考，不代 表任何有关领土及边界的政治立场。德国国际合作机构 不保证文中地图的时效性、正确性和完整性，且不承 担因使用该地图所造成的直接或间接损失的相应法律责 任。本出版物中涉及到的外部网站发行方将对其网站内 容负有相关责任。 德国联邦环境、自然保护 与核安全部(BMU)委托项目 北京，2020年3月 目录 执行摘要 引言：城市与气候行动 1.1 城市在气候行动方面的经验及在气候行动计划中的角色 1.2 研究目的和概述 1 4 4 7 可持续能源和气候行动计划 特征与结构 2.1 气候行动计划的必要性和益处 2.2 气候行动计划的组成部分 2.3 气候行动计划的原则 2.4 市政府在制定气候行动计划中的不同角色 2.5 制定气候行动计划的实际操作 现状分析基线评估 3.1 定性评估 3.1.1 制定行动概况 3.1.2 分析定性评估的结果 3.1.3 基于德国经验，在操作层面为定性评估提供的建议 3.2 基于数据的定量分析 3.2.1 温室气体排放清单的优势和局限 3.2.2 找出正确的方法以完成定量分析 3.2.3 收集数据 3.2.4 对排放清单的分析 3.2.5 基于德国经验，在操作层面为定量评估提供的建议 8 8 9 1 1 12 13 15 15 15 17 18 19 19 20 21 22 24 02 03 01 气候行动措施 气候行动计划的核心要素 5.1 制定措施的要素 5.1.1 措施档案 5.1.2 措施的选择与评估 5.2 基于德国经验，在操作层面为制定政策提供的建议 5.3 不同行业的措施和行动 5.3.1 城市规划服务于气候行动的整体规划 5.3.2 能源供应连接本地需求与供应 5.3.3 建筑建筑能效 5.3.4 交通 5.3.5 工业企业的能效潜力 5.3.6 意识提升气候变化的宣传和教育 31 32 32 33 36 37 38 44 51 57 63 67 参与本地气候行动的不同利益相关方 6.1 气候管理岗位：承担复杂的协调工作 6.2 利益相关方的不同角色和合作机会 6.3 为利益相关方参与气候行动计划制定流程 6.4 基于德国经验，在操作层面为利益相关方参与提供建议 72 72 76 77 78 中国城市的经验 79 附件 87 05 06 07 气候行动计划中的气候目标 4.1 设定目标 4.1.1 基于政治意愿的目标从目标到措施 4.1.2 基于情景分析的结果设定目标从措施到目标 4.2 能源供应目标和各领域的子目标 4.3 基于德国经验为设定气候目标提供的建议 25 26 27 28 29 30 04 7.1 中国应对气候变化的行动 7.2 城市应对气候变化和低碳转型的行动 7.3 德国案例的核心方面 79 80 84 表 1：可持续能源和气候行动计划的成效针对本地参与者和地方政府 表2：不同类型的城市制定可持续能源和气候行动计划的成本 表3：措施影响方式概述 表4：评估气候行动措施的指标 表5：对城市规划有影响的因素 表6：规划和监管 表7：推广和建议 表8：沟通与交流 表9：能源消费 表10：能源供应 表11：影响城市能源供应的因素 表12：规划和监管 表13：推广和建议 表14：沟通与交流 表15：（低碳）能源消耗与生产 表16：能源供应 表17：影响建筑领域的因素 表18：规划和监管 表19：推广和建议 表20：沟通与交流 表21：能源消费 表22：能源供应 表23：影响交通领域的因素 表24：规划和监管 表25：推广和建议 表26：沟通与交流 表27：能源消费 表28：能源供应 表29：影响工业领域的因素 表30：规划和监管 表31：推广和建议 表32：沟通与交流 表33：影响意识提升的因素 表34：推广和建议 表35：沟通与交流 表36：能源消费 表37：能源供应 表38：不同本地利益相关方及其活动领域和可能的合作 表39：筹备与执行可持续能源和气候行动计划的步骤与责任 （energieatlas.bayern.de/file/pdf/782/Leitfaden_Klimaschutzundstadtplanung_Augsburg.pdf） 9 14 31 33 38 40 40 41 41 42 44 46 47 47 48 48 52 53 53 54 54 54 58 59 59 60 60 60 63 64 64 65 68 69 69 70 70 76 77 图 1：2008-2018年德国资助的可持续能源和气候行动计划 （来源：德国联邦环境部（klimaschutz.de） 图2：可持续能源和气候行动计划在计划-执行-检查-行动过程中的角色 图3：可持续能源和气候行动计划的组成部分 图4：城市政府在气候行动中的不同角色 图5：制定气候行动计划的不同参与者 图6：制定气候行动计划的时间表 图7：“行动概况”自检表实例 图8与图9：1993与2018年案例城市行动概况比较 图10：通过排放因子计算温室气体平衡示例 图11：范围1和2的所有排放 图12：影响温室气体排放清单的参数 图13：海德堡市温室气体排放，分部门列示（1987年到2015年） 图14：将全球气温上升幅度控制在2摄氏度以内的国际、欧洲和德国 目标概述；以1990年为基准（来源：德国联邦环境部） 图15：目标、战略和措施之间的相互关系 图16：“100%气候保护总体规划”城市的气候目标 图17：潜力金字塔 图18：不同类型的气候目标 图19：措施的来源 图20：措施档案范例 图21：三个空间层面以及与规划方式 图22：综合供热系统涉及领域与相互作用（来源：德国可再生能源署） 图23：德国自20世纪60年代起新建建筑能效标准的发展 图24：行政结构中的气候管理岗位 图25：气候管理部门和能源署的合作与任务 图26：中央和地方政府气候变化治理框架 图27：低碳发展规划制定流程 图28：中国低碳城市规划的措施示例 6 8 10 12 13 14 16 17 20 21 22 23 25 26 27 28 29 32 35 39 45 51 73 75 81 82 83 1 “可持续能源和气候行动计划”编制指南 执行摘要 城市是能源系统转型的核心 气候行动正成为全球政治和社会核心内容之一。未来， 能源系统和生活方式的转型已是必然。 基于以下三方面原因，城市将在这一转型过程中发挥重 要的作用： 世界上大多数人生活在城市当中； 具体的气候措施是在城市层面上实施的； 地方政府在应对能源转型的同时还面临能源供给的 挑战和机遇。 气候行动作为一项跨部门的工作，对城市的所有领域 均有所影响，因此制定一份总体计划已成为城市政府 部门和决策者工作的重中之重。在这一背景下，德国 和欧洲的各个城市正在制定或已经制定了“可持续能 源和气候行动计划（后文中简称气候行动计划）”。 这一计划将为未来数年乃至数十年各城市气候行动奠 定战略基础。因此，合理地推进气候行动计划的制定 工作，并为制定过程留出足够的时间对城市来说至关 重要。 1 2 3 气候行动计划中的战略协同方法 德国和欧洲已为制定气候行动计划设立了各种标准， 行动计划采用措施目录的形式，将技术和科学层面的 内容与明确的政策规划结合在一起。指南详细介绍了 德国在制定计划时积累的经验： “可持续能源和气候行动计划” 为城市提供了一项新的规划工具 本指南旨在向中国的地方政府介绍过去十至十五年间德 国在气候行动计划制定过程中所积累的经验及面对的机 遇，并进一步解释应如何结合中国的国情应用这些经 验。 指南在第二章介绍了气候行动计划的特点与架构，并说 明除减少温室气体（GHG）排放的目标外，气候行动计 划还可以推动其他积极的气候行动目标的达成，如防治 空气污染和减少噪音；推动制定可持续和创新型城市规 划；创新思维方式和加强区域经济；建设可持续的清洁 能源系统；节省多方参与者的成本等。因此，气候行动 计划不仅奠定了城市气候行动的战略基础，还为统筹协 调城市各个领域的行动提供了新的视角和机会。 2 “可持续能源和气候行动计划”编制指南 2 设定目标（第四章） 1 现状分析（第三章） 可持续能源和气候行动计划是城市实施气候行动的起 点。在实施气候行动之前，详细了解本地当前情况是最 为重要的。气候行动计划提供了多种可供选择的现状分 析工具。 本指南中提供了明确城市目前气候行动进展的方法，即 通过调查本地能源消耗和温室气体排放，制定温室气体 排放清单。通过该清单，政府部门对主要排放源和能源 消费领域便一目了然了。另外，该指南还介绍了一种气 候管理工具，即定性现状分析。使用该工具可以对本地 气候行动的进行评估，判断一些重要的措施是否已得到 落实。 根据潜力分析，制定措施清单，是城市制定气候行动计 划的核心。这些措施符合政府的特定需求与潜力并能够 达到温室气体减排效果。除了技术措施（例如 ： 公共建 筑的翻新）之外，还可通过“软性”措施（例如 ： 能源 咨询）和行政措施（例如 ： 城市规划）影响更广泛的当 地相关利益群体。最终确定措施时应从不同维度进行考 量，但各项措施的温室气体减排效果应是最基础的考量 因素，其他应纳入考量的因素还包括成本、接纳度及协 同效益等。 德国的经验证明在制定措施的过程中推动重要利益相关 者（例如 ： 能源供应商）参与其中有利于措施顺利有效 的落实。 本指南还将介绍城市在不同行动领域可采取的各项措施 以及德国城市的成功案例。 制定并落实与目标相匹配的措施是气候行 动计划的核心（第五章） 3 减少 温室气体 （GHG） 排放的目标 可持续能源和 气候行动计划 的架构 其他积极的 气候行动 目标的达成 可持续能源和 气候行动计划 的特点 在分析了当地气候行动现状后，下一个步骤是根据未来 可能发生的情况设定本地气候行动目标，并基于该目标 制定具体相关措施。 制定气候目标是德国地方政府普遍采用的有效工具。气 候目标的设定将政治意愿、科学潜力分析及情景分析紧 密地联系在了一起。气候目标的设定有两种方法： a）制定政治意愿，随后对如何实现这些目标以及必须 采取哪些措施来实现这些目标进行科学的分析（即回望 法） ； b）计算某一情景下的当地的气候行动潜力（即展望 法），并根据结果制定气候行动目标。 两种方法的终点都是气候目标。其中，展望法更具优 势，因为针对当地情况进行测算得出的气候目标往往更 具现实意义。 3 “可持续能源和气候行动计划”编制指南 当地政府在气候行动计划的制定和执行中发挥着核心作 用。气候行动计划涵盖经济发展、城市规划、交通运 输、建筑、能源基础设施和废弃物管理等多个领域。这 些领域以往是由各负责部门分头管理，而气候行动计划 是从整体上对这些领域进行考量，并研究了各领域协同 增效和互相合作的机会。如果缺少相应的政策支持，很 难将气候行动计划制定的各项措施在城市层面得到真正 的落实。 当地政府在气候行动计划的规划与落实过程中还扮演着 协调人的角色，将尽可能多的相关利益群体整合在一 起。此外，市政府还可以在气候行动计划中说明如何实 现最佳的实施效果。德国为顺利推进气候行动设立了专 门的部门，即气候管理部门将负责处理各部门的跨领域 气候行动相关任务。本指南的第六章介绍了德国市政府 各部门进行气候管理的经验以及利益相关方的协调。 地方政府是执行气候行动计划的主要推动者 本指南在不同章节中，介绍了地方决策者和市政府各部 门所发挥的作用及可采取的行动并结合德国经验，为地 方决策者及其执行团队提供操作层面的建议，详见第 3.1.3 和3.2.5节（现状分析），4.3节（设定目标）， 5.2节（制定措施）和6.4节（利益相关方参与）。 为制定气候行动计划，第七章在对中国低碳城市建设现 状进行介绍的基础上，对德国和中国城市开展应对气候 变化行动进行了比较，进一步提出了德国经验对中国城 市制定气候行动计划的参考价值。 4 “可持续能源和气候行动计划”编制指南 01 1.1 城市在气候行动方面的经验及在气候行动计划中的角色 2015年12月，全球195个国家通过了巴黎协定这一 具有普遍性和法律约束力的全球气候行动计划。为了 减缓气候变化带来的影响，此协定将全球气温上升幅 度控制在2摄氏度以内作为目标并制定了全球气候行动 计划。此外，缔约国确认除了国家以外的主体，未来 气候行动中还应包括其他重要的参与者，即城市、区 域和地方主管部门、民间组织和私营部门等。 目前，全球54%的人口居住在居民超过10,000人的城 市，且此数字仍在增长。德国77%的人口居住在城市， 是世界上城市人口最密集的国家之一。 在城市中，能源的生产和使用都发生在非常小的空间 之内，加之通勤交通、货运交通等因素影响，城市会 产生温室气体（GHG）排放及其他环境和社会问题，如 噪音、烟雾和事故等。地方气候行动可以帮助城市解 决这些问题，全面改善城市生活。 特别要注意的是：每座城市都是不同的。国家层面上 的气候行动目标不能有针对性的照顾到每一城市所面 临的具体挑战。因此，聚焦每个城市的具体问题（如 交通、可再生能源、扩大区域供热等）是城市编制气 候行动计划的优势。 德国多个城市已建立了负责气候行动的主管部门，负 责组织各个城市讨论气候行动的目标，设定温室气体 减排的自愿承诺，或编制气候行动规划。早在20世纪 90年代，德国的第一批城市就制定了各自的可持续 能源和气候行动计划。 该计划制定了气候目标与实 现该目标所需的当地政策，是支撑当地政府决策的基 础性文件。 引言：城市与气候行动 已有逾 6000 个欧洲 城市承诺恪守气候目标 6,000 个欧洲城市 7,000 个成员城市 全球逾 7000 个成员城市 正基于气候行动计划采 取气候行动 5 “可持续能源和气候行动计划”编制指南 2008年，“欧洲市长盟约”创立，至今，已有逾 6000个欧洲城市承诺恪守气候目标。气候行动计划 中记录了他们为实现该目标而采取的措施。2015年， 此倡议与“市长联盟”合并为“全球市长盟约”。 目前，全球逾7000个成员城市正基于气候行动计划 采取气候行动。德国联邦环境、自然保护及核安全 部（联邦环境部）自2008年起一直为地方气候行动 提供资金支持。在德国国家气候倡议（Nationale Klimaschutzinitiative，NKI）框架内，地方政府可 收到专项补助用于制定气候行动计划，招募协调员落 实气候行动计划，并对具体的技术和项目进行投资。 截至目前，德国通过此项资金支持了约900个城市进行 气候行动计划的编制。气候行动计划关注所有行政级 别和地理区域的城市，包括小城市（例如有10,000居 民的比肯费尔德）、大城市（例如有370万居民的柏 林）或者村镇。除了气候行动计划以外，资金还用于 支持交通或者可再生能源等特定主题的专项行动计划 项目。截至2017年12月31日，获得德国国家气候倡议 的资助的项目和气候行动计划总计2333个，总额达到 7552万欧元。这些项目对减少温室气体（GHG）排放做 出了巨大贡献，仅初步措施带来的温室气体减排量就 已达500万吨，每吨温室气体减排成本为15欧元 1 。 1 klimaschutz.de/zahlen-und-fakten 6 “可持续能源和气候行动计划”编制指南 图1 ： 2008-2018 年德国资助的可持续能源和 气候行动计划（来源：德国联邦环境部 （klimaschutz.de） 德国国家气候倡议的成功说明城市已准备好承担起气候 行动的责任。然而，制定气候行动计划或其他计划仅仅 是气候行动的开始。为满足现行要求，对气候行动计划 进行不断的调整是至关重要的。基于经验来看，气候行 动计划应至少每十年进行一次更新，或者重新制定。截 至今日，德国40个城市已经在着手制定长期行动计划。 在这些被称作“100%减缓气候变化总体规划”的行动 计划中明确了各城市应在2050年之前实现的目标，其中 最主要的目标是温室气体减排95%，能耗减少50%。制 定“总体规划”的城市在制定目标时参考了国家层面的 目标，并通过“总体规划”明确了城市对国家目标的贡 献。 基于以下原因，气候行动计划已被证明是气候行动中的 一项重要工具： 基于对各个领域的全局科学分析，制定长期气候行 动及能源转型战略 通过制定具体措施，确定近期的具体行动，并引导 气候行动工作朝正确的方向发展 是政策决议/制定政策的参考和依据 能够确保政策框架和投资环境的稳定和一致 能够明确城市在国家能源转型过程中的角色和责任 7 “可持续能源和气候行动计划”编制指南 1.2 研究目的和概述 每一座城市在气候行动方面都需要应对不同的挑战。因 此，必须根据具体情况以及当地的潜力制定气候行动计 划。从以往的经验来看，有一些步骤是具有普遍适用性 的。这些步骤借鉴了商业研究中的计划-执行-检查-行 动（PDCA）：首先对进行现状分析，然后形成目标，再 制定为实现该目标需采取的措施。在落实行动计划过程 中，须定期追踪和检查，确保这些措施依然行之有效， 以及目标是可以达到的。如有必要，这些措施可以不断 调整。 本指南的主要目的是通过实例介绍过去十年间德国制定 气候行动计划所采取的步骤、方法以及所获得的经验。 同时聚焦于中国城市关注的难点，讨论此类经验应用于 中国城市气候行动中的可行性。报告结果如下： 此报告可供城市中负责气候、能源等气候行动相关领域 的工作人员参考。此外，本指南也为间接参与此气候行 动过程的部门工作人员，如交通或城市规划等部门提供 借鉴，他们可以考虑如何将自己的专业领域与制定气候 行动计划联系起来。 本指南为制定气候行动计划的过程提供了分步的建议。 在部分示例中，包含了来自德国不同城市的经验，以提 供更有普遍性的建议，也有基于个别城市的具体案例。 此外，为地方政府提供减缓气候变化威胁的具体思路， 例如通过节能、提高能效及发展可再生能源等措施。 第 2 章 描述气候行动计划的总体特征和结构 以及如何将其纳入到政策之中。 解释了如何定性以及定量地评估与气 候行动相关的现状。 阐述了如何根据所评估的现状设定 具体的目标。 介绍了气候行动中可能涵盖的不同部门。 此外，此章还提供了各项措施的实例，解 释如何实施措施以及如何在气候行动计划 内对其进行优先排序。 介绍了如何在制定气候行动计划中纳入本 地参与者的意见和建议。 提供为中国城市如何应用这些德国经验提 供了参考。 第 3 章 第 4 章 第 5 章 第 6 章 第 7 章 8 “可持续能源和气候行动计划”编制指南 可持续能源和气候行动计划 特征与结构 此章节介绍了地方气候行动计划的总体特征。我们将介绍气候行动计划的目 的，并说明可持续能源和气候行动计划如何成为地方政府应对气候变化、制定 长期能源战略的工具。此外，我们还将介绍制定气候行动计划的不同阶段。 图2： 可持续能源和气候行动计划在计划 -执行-检查-行动过程中的角色 2.1 气候行动计划的必要性和益处 目前，德国城市的气候行动对地方政府来说并非一项强 制性任务。制定气候行动计划是自愿的，然而，国家的 资助已经激励了德国大约12,000个城市中的900个城市 开展气候行动计划的编制工作并从中受益。 气候行动计划通常是在地方政府提出政治意愿的基础上 由外部专家所编写的。在制定计划的过程中，地方政府 可表达其要求和愿望，而气候行动计划又可以为地方政 府在政策的制定方面提供技术支持。 制定气候行动计划为城市提供了新的发展机会。气候行 动覆盖多个领域和行业，为获得全局观，需要从不同的 角度出发，促进不同参与者之间的合作和讨论，整个过 程可以产生很多新的想法。目前很多城市中都有与气候 行动相关的合作，但这些合作大多是以单独项目的形式 存在。经验表明，气候行动计划为城市提供了开发新项 目、整合现有项目的机会，以形成合理的总体战略。 在德国，气候行动计划往往是在全面考虑城市发展政策 后做出的一种选择。不同参与者之间的合作进一步推动 了区域气候行动。地方能源系统的绿色转型为地方经济 增长与碳排放的脱钩创造了机会，并推动了城市“绿色 新政”的形成。 制定气候行动计划意味着城市参与到了气候行动与能源 转型的长期进程当中。这是一个循环甚至是螺旋上升的 过程（参见图2）。在对阶段性成果进行跟踪及修正之 后，可以调整后续计划，从而在设定的范围和时间框架 内实现长期目标。每一周期（采取具体措施后的两到三 年时间为一个周期）结束后，在“更高水平”上开始下 一周期。这意味着这一过程已经取得了成功。 在执行行动计划的过程中，气候行动带来的主要成效不 仅在不同领域或部门，也在从短期到长期的不同时间 段。这要求地方政府以及地方决策层面上着眼于20年及 更长的时间范围，恪守承诺，持之以恒。 此外，在数量和质量方面，气候行动计划也会带来与市 政府其他任务和目标相关的协同效益。例如淘汰化石燃 料，或通过限速或停车规定减少区域内的私家车通行等 措施，在大幅减少能耗的同时减少空气污染和噪音。此 外，居民的生活质量和安全性也会有所提升。 下表列示了在不同部门及领域相关层面上观察到的、可 以通过可持续能源和气候行动计划获得的成效。 02 9 “可持续能源和气候行动计划”编制指南 表 1 ：气候行动计划的成效 针对本地参与者和地方政府 成效 本地参与者 成效 地方政府 2.2 气候行动计划的组成部分 在编制气候行动计划前，需首先对编制过程的各个步骤和行动计划的组成部分加以 明确。德国联邦环境部对其支持的气候行动计划中必须包含的组成部分进行了规 定。总体而言，可持续能源和气候行动计划主要由以下四个部分组成（参见图3）： 现状分析 在不了解现状的情况下，很难对路径和目标进行设定。 因此，每一项气候行动计划都要从一份本地气候现状的 清单开始进行（气候政策梳理、能源平衡表和温室气体 排放清单）。为此，不仅要进行定量调查，还要进行定 性评估，以确定在该城市中已采取的行动以及哪些地方 尚有潜力。第3章解释了城市现状评估时可用的方法。 在现状分析阶段所获取的信息（能源平衡表与温室气体 排放清单）的基础上，需要对相关领域进行潜力分析， 以确定各个领域中的技术和经济可行性，包括节能、提 升能效、热电联产、区域供热网络以及使用可再生能源 等。此外，情景分析可以帮助城市更精确地制定自身的 气候目标。第4章描述了德国城市如何定义气候与能源 目标。 确定潜力、情景分析和制 定目标 城市范围内能耗的减少和温室气体的减排 通过降低能源成本和使用本地可再生能 源，加强区域成本竞争力 改进能源相关基础设施，减少能源损失 利用可再生能源增加本地能源生产 拉动就业和经济发展（工人及本地公司） 将本地能源系统转型与改善民生相结合的 机会（例如为弱势家庭提供低价能源） 通过地方能源转型，为本地公司提供业务 增长的机会（例如为创新公司创造新的销 售市场） 通过减少交通和空气污染，提高市民的健 康和生活水平 吸引环保及创新性企业 为市政府节约能源成本（政府建筑供 热、街道照明等） 将节省下来的能源成本进行再投资，用 于未来的气候友好行动、与民生相关的 领域以及必要的适应措施。 推动规划流程以及气候行动落实过程中 跨部门合作 优化城市土地管理的内部流程，实现低 碳发展 获得更多的地方和国家的财政资助和支 持（对于制定了气候行动计划的德国和 欧盟城市来说，受到资助的机会更多） 10 “可持续能源和气候行动计划”编制指南 气候行动计划的核心组成部分是制定一整套的措施， 其中包括促进温室气体减排的技术等措施。要确定一 个城市在短期、中期和长期内要落实的措施，须从两 个方面出发：一方面是根据温室气体排放清单、定性 现状分析以及潜力分析制定相应的措施；另一方面是 要与本地利益相关方进行沟通和讨论，更全面地收集 信息。措施可以分为针对政府本身的切实措施，也有 与其他利益相关者共同执行的活动。第5章对如何制定 措施进行了阐述。 德国联邦环境部基于近年来的经验设定了对气候行动 计划资金支持的进一步要求 2 。其中包括必须在气候行 动计划中对各项战略进行说明，其目的是让城市了解 从规划直到措施成功落实的整个过程。作为地方层面 自愿进行的项目，气候行动计划应被有效落实。鉴于 德国政府财政负担近年来节节攀升，城市建立了定期 检查程序能够确保气候目标的实现，从而支持这一政 府预算的合理性。气候行动计划包含一份记录成果和 应对措施的文件。 此外，德国联邦环境部有意将宣传工作纳入到获得资 金支持的气候行动计划中，并进行推广。组织有序的 传播工作以及与外部参与者的沟通变得越来越重要。 此外，还要制定战略确保气候行动的可持续性。此种 战略应该表明在气候行动计划编制后，如何持续地贯 彻气候行动。 管理、传播与维护 措施清单 2 德国的大部分可持续能源和气候行动计划都获得了资金支持，因此，也满足所要求的标准。 图3 可持续能源和气候行动计划 的组成部分 11 “可持续能源和气候行动计划”编制指南 跨领域行动 在获得资助的气候行动计划中，地方政府设定城市的发 展目标，并以具体的措施表明如何实现此类目标。本报 告第4章阐释了城市如何为自身设定气候目标。在措施 表中具体规定了各项措施由谁负责落实、落实的相关成 本是多少以及接下来的实施步骤，以确保气候行动的方 向。 目标与行动导向 2.3 气候行动计划的原则 德国联邦环境部制定了对城市气候行动计划的各种要求。除了针对程序的要求 （见下一点）以外，还有许多基本要求。设置此类要求的目的是提高气候行动 计划的质量和结果： 本地利益相关方参与计划制定 城市的气候行动不应该也不能完全由政府部门进行规划 和落实。因此德国各城市在制定气候行动计划时高度重 视本地利益相关方的参与。通过参与计划的制定，这些 参与者的意见也将纳入考量。在收集意见时，应确定措 施的实施步骤以及参与者间的合作方式。 对于应将哪些利益相关方纳入行动计划制定过程这一问 题有多种角度的考量，但初衷是通过多方参与提高措施 的包容性并收集更多的意见。第一种方式是让本地利益 相关方参与计划制定。利益相关方是当地重要的气候参 与者。让利益相关方参与进来，会提高行动计划落实的 几率，因为很多问题都在他们的影响范围之内。另一种 方式是市民的广泛参与。通过这种方式可以收集各种理 念，汇集本地智慧。此种参与方式可以是有针对性亦或 宽泛的。例如在这一过程中可以通过各种媒体（报纸、 主页）邀请所有市民参与大型的会议。集中说明相关背 景之后，市民有机会在特定的专题研讨会中发表及讨论 各自的想法。活动结束时，将由参与者介绍所收集到的 各种想法，并对其进行优先排序。其结果可以有力地帮 助政府了解市民关心的问题，在制定气候行动计划时考 虑到他们的切实需求。 气候行动会影响诸多领域。因此，行动计划制定者应该尽 可能多的考虑到气候行动计划可能涉及到的领域。已有 的气候行动计划把焦点放在以下领域的节能潜力方面： 市政设施 商业（贸易、服务与低能耗产业） 工业/加工业 私人家庭 交通 此外，德国所有城市的气候行动计划都考虑到了可再生 能源供热或者气候友好型供热方式，对农业、垃圾和废 水等领域的考量也与日俱增。 12 “可持续能源和气候行动计划”编制指南 2.4 市政府在制定气候行动计划中的不同角色 在制定气候行动计划的过程中，市政府承担着不同的角 色，这些角色及其行动通过具体措施来体现。如图4所 示，市政府在可持续能源和气候行动计划中的传统职责 包括： 规划与管理者： 在很多领域内，气候行动需要在社区中开展。例如，可 持续能源和气候行动计划中作为第一步需要实施的计划 通常包括针对新开发区、交通规划（自行车道扩建）以 及废弃物管理的政策。 能源消费者： 在德国，公共建筑物的能耗在总能耗中的占比为2%-3% 。科隆市的一项研究表明如果将市政府日常工作的能耗 考虑在内，市政府可以直接影响的能耗可占到城市能耗 的10%。因此，气候行动计划应该考虑进一步提高公共建 筑和公共区域的能效，例如对街道照明进行改造或可以 发起市政厅建筑节能项目等。 服务提供者： 在德国，市政府通过提供服务，也会对其它企业和个人 的消费行为产生一定影响。公共交通运输公司、本地 能源供应商以及城市住房协会 3 等往往是由市政府管理 的。因此，市政府可以通过要求此类公司提供气候友好 型住宅建筑物、扩大公共交通或者增加城市的可再生能 源生产，直接影响气候行动。 在气候行动计划中市政府还有两个日益重要的新角色： 推广者和顾问： 例如通过组织公民意识宣传教育活动、培训课程或者制 定可再生能源补贴计划，如太阳能供热补贴计划等，推 广可再生能源的使用，影响气候行动。 协调者和联络者： 市政府可以为本地参与者提供良好的沟通环境，还可以 发起并协调相关项目。除了传统的行政职责外，加强与 其它城市以及与其它当地参与者的沟通已经成为了一种 新趋势，未来在这一方面还有很多的工作可以开展。 3 在德国有一部分城市住宅属于城市住房协会，并由该协会负责管理，而该协会属于市政府。 图4：城市政府在气候行动中的不同角色 13 “可持续能源和气候行动计划”编制指南 2.5 制定气候行动计划的实际操作 适用的城市规模 在制定气候行动计划时首先需要回答的一个重要的问题 是：哪些类型的城市需要气候行动计划？在德国，气候 行动计划适用于所有规模的城市（县、市、地区等）。 通常建议居民人数达到2万或以上的城市制定气候行动 计划。较小的市镇也可以合作共同制定气候行动计划， 或者作为区域行动计划的一部分。 制定气候行动计划的主体 从2008到2018年，德国几乎所有气候行动计划都是完全 由外部咨询机构（科研机构、工程公司、大学、能源机 构、商业咨询公司等）制定的，其专业知识和经验在制 定过程中是一项巨大优势。而自2019年起，越来越多的 城市在政府内部设立了负责制定气候行动计划的职位。 目前，这类职位将负责制定气候行动计划的主要部分（ 参见图5）。设立这个职位的益处在于城市可以直接利 用本地经验量身定制相应的计划。而这个职位缺少的专 业知识和经验将通过外部的专业支持得以弥补，德国联 邦环境部的支持经费中就包括这些专业服务的外包费 用。通常，温室气体排放清单的计算、情景分析和研讨 会的主持等工作需要外部专业支持。市政府本身则需要 对整个流程进行管理和组织（例如聘用外部专家）、设 定指导方针以及最终拟定措施目录。 图 5 ：制定气候行动计划的不同参与者 制定气候行动计划需要的时间 目前，制定气候行动计划的一般需要一年到一年半的时 间（参见图6），包括相关部门收集温室气体排放清单 和情景分析的数据、发起与本地活动者的讨论、召开研 讨会、拟定措施、编制行动计划等一系列活动所需的时 间。 14 “可持续能源和气候行动计划”编制指南 图6：制定气候行动计划的时间表 由于制定气候行动的前提条件是不断变化的，气候行动 计划中的措施也只能针对未来5到10年制定。在此期限 结束后，需要对气候行动计划进行更新，并在新的可持 续能源和气候行动计划中继续推行成功的措施。对于在 这期间尚未落实的措施，需要寻找原因并对措施进行相 应的调整，也可以制定新措施。 气候行动计划也给了城市着眼于长远未来的机会。如上 文所述，德国40个城市参与了“100%气候保护总体规 划”，制定了以2050年为目标年的气候行动计划。这些 可持续能源和气候行动计划的特点在于它们正在为城市 制定长期气候战略。为落实气候战略，各城市制定了接 下来几年的措施，并定期评估这些措施，以进行修改和 补充。 制定气候行动计划的成本主要取决于需要多少外部援 助。城市规模不同，成本也大相径庭。表2列出了德国 第三方咨询机构完成两种类型的气候行动计划（中短期 时间范围和到2050年的长期时间范围）所需的资金。 气候行动计划覆盖的时间范围 气候行动计划的编制成本 表2：不同规模的城市制定 气候行动计划的成本 15 “可持续能源和气候行动计划”编制指南 现状分析基线评估 此章节讨论的是一个城市开始制定气候行动计划时的基 础。此章节的论述从概括到具体，从定性到定量，主要 目的是判断城市已采取了哪些措施以及还有哪些遗漏。 2008年，在德国城市开始制定气候行动计划时，还没有 用以快速分析现状的各种标准与工具。但此后，各个城 市陆续开发出了各种工具以及使用此种工具的特定程 序。基于德国城市的经验，下文介绍了一系列的工具并 解释了如何使用此类工具。 进行现状分析的第一步是进行自我评估。通过对气候行 动计划中涉及的不同领域进行定性分析，可以为其编制 提供一个初步的现状概览，作为制定未来行动的起点。 自我评估的结果将以网状图的形式展示。在这一基础 上，还可以通过额外的定性工具进一步进行细化。 第二步是通过定量分析确定基准排放清单（BEI），基 准排放清单可以提供当前地方能源供应和需求以及温室 气体排放的数据。此章节将对说明如何制定该清单以及 如何使用它。 3.1 定性评估 自我评估的第一步是制定“行动概况”（Activity Profile），直观地呈现对气候行动的定性概况（参见 图7）。在其帮助下，市政府可以在该早期阶段就确定 未来可能进行的行动。第二步，在此基础分析之外，需 进一步考虑所有利益相关方和参与方。两项分析都有助 于快速理解并展示城市已经积极采取的行动，以及城市 未来的潜力。在此基础上，城市还可以了解不同措施的 类型和参与的活动方，以便在不同的部门与领域制定相 应的措施。 3.1.1 制定行动概况 城市是一个复杂的系统，其政策、计划、目的或目标有时 会彼此冲突。因此，应首先确定可能影响气候行动的现 有政策、计划、措施和结构。同时，通过对这些现有政 策的分析也可以更好地了解如何更加综合地制定可持续 能源和气候行动计划，并以此为基础找出政策重合或冲 突的领域。 “德国城市气候行动指导项目” 4 （支持城市发起气候 保护行动的一项倡议活动）开发了一种免费的制定“行 动概况”工具。 进行“行动概况”分析有益于： 了