为什么基建项目会遭遇失败令银行蒙受损失？.pdf

1 2021 毕马威华振会计师事 务所( 特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，毕马威企业咨询 ( 中国) 有限公司 中 国有限责任公司，毕 马威 会计师事 务所 澳门合伙制事务所及毕马威会计师事务所 香港合伙制事务所，均是与英国私 营担保有限公司 毕马威国际有限公司相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权所有，不得转载。在中国印刷。 为什么基建项目 会遭遇失败，令 银行蒙受损失？ 鉴于新型 冠状病毒肺炎（ C OV I D - 19）疫情对基建 资产的影响规模十分 庞大 特别是与商品价格 挂钩的方面， 银 行目前需要计提 大量准备金 且正面对 严峻的挑 战和压力。 虽然 如此这样的疫 情大流行 确实是黑天 鹅事件； 但鉴于 项 目融资贷款属于长 期性 质， 它 们的 经济 基础 必须 保持 稳健 ， 项 目才 能在 这种 严峻 环境 下继 续生 存和 发展 。 即使疫情大流行 没有发生， 银行也背 负着大量 将要变成坏 账的 基建贷款，这 种情况尤 以新兴市场 的银行最 为严重 。 因此，我们需要 考虑这个问 题的基本 原因。由 于科技风险 将使 基础设施链的 部分元素 变得不合时 宜，造成 银行资 产 组合中出现搁浅资 产情 况， 这个 挑战 将在 未来 十年 内进 一步 加剧 。 根据 我们在 50 多 个国家/ 地区 为基建项目提 供融资相关服 务的数十 年经验，我们归 纳出十项指导原 则，以避免基 建 项目陷入失败的陷 阱。 1) 避免因客户声望而借贷 许多银行仅根据 发起人的实 力及其表 面上实施 项目的能力 为项 目提供融资。 这一点固 然非常重要 ，银行必 须密切 留 意，但这不是为 项目提供融 资的唯一 理由。采 用有限追索 权融 资的方式，并 对项目所 承担的各种 风险元素 落实适 当 的风险缓解策略非 常关 键， 必须 严格 遵守 。我们 在本 系列 的上 一篇文章 已对 此进 行了 详细 探讨 。 Ravi Suri ， 毕马威基建融资服 务全 球主 管合 伙人 基建咨询服务地区 主管 合伙 人2 2021 毕马威华振会计师事 务所( 特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，毕马威企业咨询 ( 中国) 有限公司 中 国有限责任公司，毕 马威 会计师事 务所 澳门合伙制事务所及毕马威会计师事务所 香港合伙制事务所，均是与英国私 营担保有限公司 毕马威国际有限公司相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权所有，不得转载。在中国印刷。 在设计 有限 追索权 融资 结构 的同 时，适 当降 低风 险至关 重要 。 特殊目 的实 体（ S P V ）是该 结构 的核 心，专门 用来 认购 股权 。这是有限追 索权结构的一 个例子，通过 这个架构银行无法 接触发起人的 资产负债表以 要求偿还贷款 。这使特 殊目的实体必须不能存在任何未作分配的项目风险， 其中通 常包括施工风险、 运营风险和承购风险等， 如上图所 示 。 每类风险必 须由最适合 承担该风险 的一方承担 ；例如 ， 施工风险应由 具有足够经 验和能力 的工程采购 施工 （EP C ）总承包商承担。运营和维护（O& M ）合同应 分配予 具有良好信誉的O& M 承包商；对于电力项目，电力承 购 协议（PPA ）应与信 誉良 好的 公用 事业 公司 订立 。 所有合 同应 以“背对 背”的形 式订 立 ， 以确 保特 殊目的 实体 （ S P V ）中不 会存 在 未分 配的 风险 。 错误 的风险 分配 ，即 使是以 背对 背形 式订 立， 也会 导致 违约 。例如 ， 我们观 察到 一 些项目 要求 政府 与EP C 总承 包商 分担 施工 风险 或风 力项 目中 的逆风预报风 险。这些都是 错误分配风险 的例子，因为政府 不是承担这些 风险的最佳人 选；政府机构 应承担自 身有 能力管理的风 险，例如东道 国的政治不可 抗力或其可控制的 公用事业服务 付款。正确的 风险分配；将 焦点集中 于有限追索权融资 结构 ，将有 助避 免违 约事 件的 发生 ， 并引 导银 行摆 脱单 纯根 据客 户声 望借 贷的 情况 。 2) 降低风险至关重要 1990年代， 亚太区 出现了 一股私 有化浪 潮，其 中包括 印度的 Da b h o l 电厂、印 尼的 P aito n 能源公司 项目。 这些项 目都 有能 力聘请世界上 最优秀的律师 撰写最出色的 法律文件，但即使 如此，鉴于电 价过高，它们 最后都逃不过 重组的命 运。 有关问题的症 结所在并不是 经济因素，而 是在于过度设计项 目的法律文件 ，但项目在经 济上根本不可 行。孟加 拉国的M e gh nagh at 发电站和H ar ip u r 发电 站毋须进行重组， 是因为它们电价较低，发电厂仍 能继续进行电力负荷 的 调度分配。 上述 事件的教训很 明显，这就是 即使合同文件 十分完善，也要将 焦点放在保持 经济上的可行 性，以确保项 目毋须进 行重 新谈判。鉴于 科技风险将导 致许多项目陷 入搁浅境况，这一 点现在变得更 加重要；成功 的关键就在于 维持低电 价和系统电网保持 高经 济效 益的 运作 。大数 据和 数据 分析 之类 的工 具将 变得 越来 越重 要。 3) 不应只注重法律形式；数据和供求分析同样重要3 2021 毕马威华振会计师事 务所( 特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，毕马威企业咨询 ( 中国) 有限公司 中 国有限责任公司，毕 马威 会计师事 务所 澳门合伙制事务所及毕马威会计师事务所 香港合伙制事务所，均是与英国私 营担保有限公司 毕马威国际有限公司相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权所有，不得转载。在中国印刷。 项目 拥有适当的利 益相关方非常 重要。安排本 地合作伙伴和地方 政府或金融机 构作为小股东 参与项目，是 减轻风险 的重要手段。 银行仅应在主发起人在行业内拥有足够资历，才为项目提供资金。 征收风险是违约时发生的主要风 险， 该风险在上游 石油及天然气 和矿产项目等 采掘行业中较高， 在电力和收费 公路等基建项 目中较低。因此 ，采掘 业中 的外资拥有权 必须保持平衡 ，以避免出现 征收风险。收费架 构能有效避免 征收风险。试 考虑采用两种 方法制定 涉及外资所有权和天然气开采的液化天然气（L NG ）项目架构。与架构B 相比，架构A 的被没收风险更高。因此 ，在 设计项目架构时必 须仔 细考 虑， 以 避免 出现 违约 情况 。 4) 制定资本架构至为关键 L NG 销售额 （承购者） L NG 销售额 （承购者） LNG项目 没收风险 高 政府 外国投资者 儲量和L NG 运 输火車 LNG项目 没收风险 低 政府 政府 外商直接投资 外商直接投资 儲量 收费安排 L NG 经营 大型项目以实 现规模经济的 传统理论不再 是最佳方案，突破 了边际生产成 本会随着规模 增加而下降的 基本经济 学原理。 其原 因在于科技发 展在基础设施 领域聚集爆发 ，导致许多资产处 于搁浅的情况 。当风力发电 和太阳能发电 等低成本 项目 逐渐流行后， 大型天然气发 电厂和其他大 型电力项目将处于 搁浅的境况。 为了减轻这个 风险，利益相 关者或许 可利用模块化的方 式建 设发 电厂 ；也 应不 断关 注科 技创 新可 能造 成的 冲击 。 5) 求“大”不再是上乘之策4 2021 毕马威华振会计师事 务所( 特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，毕马威企业咨询 ( 中国) 有限公司 中 国有限责任公司，毕 马威 会计师事 务所 澳门合伙制事务所及毕马威会计师事务所 香港合伙制事务所，均是与英国私 营担保有限公司 毕马威国际有限公司相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权所有，不得转载。在中国印刷。 如果 开展建设项目 时没有安排长 期融资，便需 要利用短期债务希 望取得再融资 。这是项目失 败的主要原因 之一。在 制定项目架构时， 应 避免 过度 杠杆 。 应在投资条 款清单内 纳入完 善的契约 条款， 包括将偿 债保障 比 率（DS C R ）、 D S CR 相应水平 的分红 障碍， 以及重 大 违约概率列为考虑 因素 。 6) 避免债务期与项目合同不符；采用完善契约条款控制杠杆 在过 去十年里，银 行向基建项目 提供贷款，以 及股权提供者在执 行这些项目时 ，均能够对风 险进行正确定 价，并取 得令人满意的回报。但是，由于颠覆性科技的影响，在未来 十年内这种情况不太可能维持下去。创新科技包括5 G 、 区块链、大数据、 3 D 打印、纳米技术、自动驾驶和电 动汽车 、机器人技术、人工智能和智慧城市创新等。市场上有 许多降低科技风险 的有 效方 法。 搁浅 资产系数的概 念必须列入考 虑范围，并对 基础设施和资产类 别进行重新评 估。投资者要 求更高风险有 更高的回 报， 因此随着每种 产品的风险结 构出现变化， 预期收益将产生连 锁效应。这导 致贷款需要重 新定价。合同 需要进行 重新 谈判的可能性 很高，因此需 要强调与利益 相关方保持有效沟 通。与大型基 建项目相比， 向规模较小的 模块基建 项目提供融资可能 更有 利可 图， 因 为在 处理 时间 较短 的项 目时 ， 会更 加容 易实 施不 断演 进的 创新 科技 。 功效 保险可以用来 保护借贷机构 。如果新科技 无法发挥预期的作 用，保险公司 可能承担有关 开支。但是， 只有在科 技成果可灵活扩展 而且 可以 量化 ，以及 拥有 清晰 的经 济模 型下 ， 才 可以 通过 购买 保险 对冲 相应 风险 。 在签署特权协议时 ，应预 先商 定重 新谈 判的 大致 原则 ， 以 确保 在投 资期 内保 持收 益和 确保 充分 偿债 。 我们在本系列的上 一篇 文章 已详 细探 讨了 科技 对基 础设 施的 影响 ，以及 如何 采用 适当 方法 降低 有关 冲击 。 7) 技术过时将对行业产生重大影响 如果 开展建设项目 时没有安排长 期融资，便需 要利用短期债务希 望取得再融资 。这是项目失 败的主要原因 之一。在 制定项目架构时， 应 避免 过度 杠杆 。 应在投资条 款清单内 纳入完 善的契约 条款， 包括将偿 债保障 比 率（DS C R ）、 D S CR 相应水平 的分红 障碍， 以及重 大 违约概率列为考虑 因素 。 8) 项目的可持续发展和社会效益将成为要务； 利益相关方的管理至为关键5 2021 毕马威华振会计师事 务所( 特殊普通合伙) 中国合伙制会计师事务所，毕马威企业咨询 ( 中国) 有限公司 中 国有限责任公司，毕 马威 会计师事 务所 澳门合伙制事务所及毕马威会计师事务所 香港合伙制事务所，均是与英国私 营担保有限公司 毕马威国际有限公司相关联的独立成员所全球性组织中的成员。版权所有，不得转载。在中国印刷。 对于新兴市 场基建项目，企业可使用多 种工具以降低风险，例如世界银行 和国际能力建设论坛（ I F CB ）贷款提供 的 部分风险担保，多边投资担 保机构（ M IGA ）就合同受挫和 不 履行主权财务责任等提供 政治风险保险， 以及欧洲复 兴 开发银行（EB R D ）提供的M eD 18 融资。这些机构 在与 政府 进行 谈判 方面 ，比发 起人 具有 更大 的影 响力 。 这些工具不仅可 以在项目级 别上减轻 风险（它们 就是为了这 个 目的而发行） ，也可以阻 止东道国 政府在不 必要的 情 况下 没收项目或拖 欠付款，因为 这些机构在上 述问题的谈判中， 比发起人能发 挥更大影响力 。因此，采用 这些工具 以作为融资计划的 一部 分， 实 在是 明智 之举 。 9) 政治风险管理工具使用不足 虽 然公私合 营框架（ PP P）能 为基础设 施提供足 够资本， 但项 目经常由 于风险分 配不当， 导致不能 圆满地完成 。因 此，正确进行这项 工作 非常 重要 。企业 必须 在框 架内 ， 分三 个主 要层 次减 低风 险： 正确拆分基础设施 ； 考虑相关法规和公 共政 策； 在项目层面适当地 降低 风险 。 拆分意 味着 将基 础设 施链 上的 各个 要素 分解 为具 有垄 断性 质 并 需要 作出 监管 以及 在自 由市 场保 护伞 下的 要素 。拆分的方式 主要分为两种 ：垂直拆分和 水平拆分。垂直拆 分即简单地进 行功能分解。 水平拆分为按 照地形进 行分解：某个特定 区域 内的 所有 功能 均受 一个 实体 控制 ，而另 一实 体负 责控 制其 他地 理位 置的 所有 功能 。 基础设施链上具有垄断性质的要素均需要作出监管。 换言之 ， 该领域的进入门槛非常高。 监管可分为以下两种形 式： 美国成本推动 型通胀法和价 格上限监管法 。成本推动型通胀 法用于计算实 体的资本成本 和确定资本回 报。价格 上限监管法 （CP I - X ）用消费 者物价 指数（CP I ） 计算得 出的通 胀率减去 预期增效 节约款 计算。 由于CP I 考 虑了经济 体 内大量的机构，因此 是一 种有 效的 比较 方法 ， 也是 大多 数辖 区首 选的 监管 方法 。 在理解 和应 用宏观 私有 化原 则之 后，企业 通常 会成 立 特殊 目的实 体 （ S PV ） 来管理 不同 的风 险要 素， 例如施 工风 险或 运营风险等，然后 进行 收入 分配 ，一般 用作 运营 成本 和偿 还债 务。 我们在本系列的上 一篇 文章 ，已经 详细 探讨 了降 低风 险的 原则 。 10) 在不够完善的PPP框架中执行项目，会面临重大挑战