“一带一路”建设在中南半岛：澜湄合作的发展与挑战.pdf

2019 年 11 月 第 19 期 总第 69 期 “一带一路”建设在中南半岛：澜湄合作的 发展与挑战 李巍 人大国发院简介 中国人民大学国家发展与战略研究院（简称“人大国发院”）是 中国人民大学集全校之力重点 打造的中国特色新型高校智库。现任理 事长为学校党委书记靳诺教授，院长兼首席专家为校长刘伟教授。 2015年人大国发院入选全国首批“国家高端智库”建设试点单位，并 入选全球智库百强， 2018年初在“中国大学智库机构百强排行榜”中 名列第一。 人大国发院积极打造“小平台、大网络，跨学科、重交叉，促创 新、高产出”的高端智库平台，围绕经济治理与经济发展、政治治理 与法治建设、社会治理与社会创新、公共外交与国际关系四大研究领 域，汇聚全校一流学科优质资源，组建跨学科研究团队，对中国面临 的各类重大社会经济政治问题进行深度研 究。 人大国发院以“中国特色新型高校智库的引领者”为目标，以“国 家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”为使命，扎根中国大地， 坚守国家战略，秉承时代使命，致力于建设成为“最懂中国的世界一 流大学智库” 。 地址：北京市海淀区中关村大街 59号中国人民大学崇德西楼 8楼 网站 ： NADS 作者简介 李巍，中国人民大学国际关系学院教授，中国人民大学国家发展 与战略研究院国际战略研究中心研究员 ， 中国经济外交研究会副秘书 长 ， 担任外交评论、国际政治科学和国际展望期刊编委 。 主要研究领域：国际关系理论、国际政治经济学、中国经济外交、美 国国际经济政策。曾先后在康奈尔大学、美国亚太安全研究中心等机 构担任访问学者。著有制度之战：战略竞争时代的中美关系（ 2017 年）、制衡美元：政治领导与货币崛起（ 2015年）、制度变迁与美 国国际经济政策（ 2010年）等著作，在中国社会科学、世界经济 与政治、 当代亚太等主要学术刊物上发表学术论文数十篇。目前 在中国人民大学召集有中国经济外交项目组 。 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线： 张雯婷 ；办公电话： 010-62625159 主办 ： 中国人民大学国家发展与战略研究院（首批 国家高端智库试点单位之一 ） 主编： 刘青 编辑部 主任：邹静娴 本期责编 ：邹静娴 张雯婷 摘 要 澜湄 合作机制的成功创建是作为制度倡议方的中国和作为参与 方的中南半岛五国基于各自利益和战略考量共同促成的结果。澜湄合 作机制是中国追求区域引领的重要机制，有助于我国 输出 优质产能、 制定技术标准、培育共同市场、传播发展理念，树立国际威望。澜湄 合作机制是中南半岛五国表达公共产品需求的通道，反映了其 欲 获取 中国稳定 的 经济支持、 反向规范大国外交行为 、 依托多边参与平台改 善本国周边环境 、 改变原有过剩且低效的国际制度的愿望。 澜湄合作 的同时 也 面临 着 中南半岛的经济、政治、外交风险， 且 受域外日本、美国、东盟和印度的政治竞争。为了降低澜湄 合作的风 险，我国应当：第一，建立包括澜湄合作工商峰会、部长级磋商渠道、 澜湄争端解决机制、风险预警系统、事后评估机制等更加立体的功能 性机制；第二，通过澜湄合作模式打破中国 “ 国强必霸 ” 的争议，适 当增加民生项目的比重，进一步加强成员国的信任；第三，拓宽合作 领域，丰富合作内容；第四，协调全域的力量，增加利益攸关方，寻 找与以东盟为代表的域外力量与我国的利益交汇点，以共同利益为基 础寻求双方在中南半岛上合作的可能性 。 1 一、 中国与中南半岛五国共同促成澜湄合作 澜湄 合作机制的成功创建是作为制度倡议方的中国与作为参与 方的中南半岛五国基于各自的利益和战略考量共同促成的结果 。 1.中国对区域引领地位的追求推动澜湄合作创立 国际制度中的大国通过权力分配优势能够部分地将该制度体系 私有化， 从而 实现其国家利益，这是大国付出成本建设国际制度的重 要动力。澜湄合作的创立源于中国对区域引领地位的追求，具体表现 在以下四个方面。 第一，澜湄合作有助于我国 输出 优质产能。 寻求扩大海外投资和 产能合作是当前中国宏观经济政策的一个重要策略。东南亚地区特别 是中南半岛五国， 具有 与中国地理毗邻、外交关系亲密、经济基础良 好、社会文化环境友善 等 比较优势 ，同时在基础设施建设和工业化发 展方面存在较大的需求缺口，是中国寻求对外经济合作的突破口。 2014 年，李克强总理在第 17 次中国东盟 ( 10+1)领导人会议上强调， 要将中国部分优质产能转移到包括中南半岛五国在内的东盟国家。 第二，澜湄合作通过提供公共产品树立中国国际威望。 澜湄合作 的成立可以视 为 “ 中国主动承担周边区域合作责任”承诺的 实践 。澜 湄合作机制 的 建立 有利于扩大中国为中南半岛国家提供公共产品的 渠道，直接惠及各国经济与社会发展，改善各国民众对中国的认知， 进而在政府层面增进国家间的友好互信 程度 ，使相关国家出于对中国 能力和行动的信服， 从而 在国际事务上更加积极地支持中国。 第三，澜湄合作有利于我国制定技术标准、培育共同市场。 在现 2 代国际关系中，争夺技术标准的制定权是世界主要国家产业竞争的重 要形式之一。面对当前全球基础设施建设标准不统一、中南半岛五国 不完全具备自主形成技术标准体系的现象，我国可将澜湄合作作为契 机，制定并推广中国技术标准、培育共同市场，逐步实现成为技术 标 准制定国的目标。 第四，传播中国发展理念。 在澜湄合作 的 框架下，中国通过与中 南半岛五国开展产业升级、建设基础设施等合作，可以增强这些国家 对中国道路、中国方案的认同，提升中国的软实力。 2.中南半岛五国对区域公共物品的需求促进澜湄合作落成 第一，中南半岛五国希望获取中国的稳定经济支持。 中南半岛五 国，尤其柬埔寨、缅甸、老挝三国 的 发展水平欠佳 ， 民众受教育程度 不高，对基础设施、民生项目的需求较高。澜湄合作 大力 倡议援助这 些国家建设开发 能源 、 完善 交通运输设施，兴建医院与学校，发展民 生项目，切实满足各国的相关需求。 第二 ，中南半岛五国借助澜湄合作反向规范大国外交行为。 在中 国国力迅速崛起的背景下，中南半岛五国积极参与澜湄合作，依靠合 作协议，将中国对该地区的外交决策在一定程度上制度化、可预期化， 争取与中国在多边对话中解决争端和矛盾，增加其与中国进行相关议 题谈判的集体性筹码，保障自身利益。 第三，中南半岛五国依托多边参与平台 以 改善本国的周边环境。 中南半岛五国之间存在复杂的外交关系，依托澜湄合作这样一个多边 参与平台，五国之间能够加强沟通、增进理解 。例如 ， 越南可借助这 3 个平台缓和与中国的政治外交关系，缅甸可通过更多参与澜湄 合作改 变长期被孤立的处境。 第四，中南半岛五国希望改变原有过剩且低效的国际制度。 中南 半岛国际制度数量繁多，包括澜湄合作、大湄公河机制、湄公河委员 会等三大国际机制以及 日本 、 美国 等国和 世界 银行 等 国际组织 建立的 各种合作机制 ， 但是既有制度化水平较低、制度安排绩效不足，难以 满足中南半岛五国对于物资援助、决策自主权等日益增长 的 需求 。 二、 澜湄合作或可成为中国外交制度中最有成效的倡议 1.澜湄合作具有相对合理的制度阶级结构 第一，澜湄合作的制度成员国数量有限。 相比于 APEC、东亚峰 会等，澜湄 合作仅有六个成员国（ 5+1），能够在相关决策上易于达成 一致意见。并且，由于成员数量较少，中南半岛五国可以在澜湄合作 框架下的资源分配中获得更大比重的福利，各国的利益与意见也能够 在更大程度上得到兼顾 和 重视。 第二，制度内部存在明确且积极的制 度引领者。 相比于东亚峰会、上海合作组织，澜湄合作的引领者明确。 中国作为经济力量远超其他成员国的合作引领者，承担公共产品供给 者 的角色，在某种程度上减少了澜湄合作的建设与运行阻力。 2.中国与中南半岛五国具有总体良好的外交关系 除与越南关系较为复杂外， 中国 与其他四国的外交关系 总体 处 于 良好状态。詹德斌在试析中国对外关系的差序格局 基于中国“好 关系”外交话语的分析一文中，将中国的外交关系归纳为一张差序 饼图，最内圈（即关系最好的）是巴基斯坦和柬埔寨，第二圈是泰国， 4 其他中南半岛的国家也基本均属于中国内圈。中国与中南半岛五国基 本处于可以协商共议、共同协作的友好关系。 3.中国与中南半岛五国存在“唇齿相依”的地缘关系 毗邻的地理条件是中国加强与中南半岛国家合作最为得天独厚 的优势。绵长的边境线、紧邻的国土与共享的河流为实现 中国与中南 半岛各国 在 交通运输上的互联互通提供了难得的便利条件。此外，国 土相邻、河流共享也意味着相关国家在边境安全、水能开发与利用等 方面休戚与共。 4.中国与中南半岛五国是亲密的贸易伙伴 中国与中南半岛五国的贸易与投资关系日益深化。 2013 年，中国 成为柬埔寨、泰国和越南的第一大贸易伙伴国，也是老挝与缅甸的第 二大贸易伙伴国。与此同时，中国正逐渐发展成为这些国家外来直接 投资的主要来源国。 2013 年，中国是老挝的第一大 FDI 来源国，也 是柬埔寨、缅甸、泰国的第二大 FDI 来源国以及越南的第五大 FDI 来源国。但值得注意的是，美国 耐克的生产线从中国转移到越南、三 星电子已在越南布局 等 情况在 未来可能 会 对我国纺织以及电子行业 产生较大影响 ，也 可能 会 对我国在中南半岛的贸易投资地位构成挑战。 5.中国与中南半岛五国共享同源亲近的社会文化 湄澜合作的六国同处佛教文化圈，各国在宗教信仰上有天然的亲 近性。 此外 ， 东南亚是海外华侨华人最为集中的地区，华侨华人一直 是其迁居国与中国民间交往的关键纽带，华商在中国与中南半岛国家 的交往中还扮演着吸引中资进入中南半岛的角色 。 5 三、 澜湄合作已在制度设计、项目实施、增进关系方面 初显成效 第一，基本形成成熟的制度体系。 澜湄合作主要以外交部牵头， 专设秘书处作为日常行政机构，确保澜湄合作的各项事务得到落实 。 针对特定议题领域建有合作中心并召开工作组会，其中最早建立的是 水资源以及环境合作中心。 第二，项目实施成效初显。 澜湄合作在水资源与航运开发、科技 教育与医疗卫生等领域推进了区域项目，有效解决了中南半岛 共同 的 难题。国别项目精准对应了各国的现实需求 ： 中国在 柬埔寨开展了交 通设施建设、能源开发、通信与互联网设施建设、经贸合作区建造与 运营等多样化项目；中国在老挝投资了多座水电站和输电线路 项目 ， 正在开展 中国 -老挝 铁路建设；中缅油气管道将缅 甸的资源优势转化 为经济实力，也一定程度上保障了中国能源安全； 因 泰国 受 日本 的 影 响 较大 ，澜湄 合作 在泰国项目最少，其中泰中罗勇工业园最具影响力。 第三，多方关系日渐深化。 自澜湄合作启动以来，六国的贸易、 投资联系日益增强。 自 2014 年起，中国对中南半岛五国的直接投资 快速增长 ， 2018 年中国与中南半岛的贸易额达到近两千亿美元。同时， 澜湄国家之间的民间往来更为频繁。 2010-2017 年，中国去往泰国、越 南旅游人数急剧增长，去柬埔寨的人数也逐渐增多， 但 由于缅甸的政 局不稳定，缅甸的中国旅客呈现波动趋势 。 四 、 澜湄 合作面临中南半岛内部风险与域外大国政治竞 争的挑战 6 1.中南半岛的内部风险 在经济方面，中南半岛多数国家处于较低的发展阶段，普遍存在 发展不成熟的问题。受配套基础设施不完善、劳动力受教育水平较低、 社会生产率低下、市场容量小等因素的影响，除泰国、越南以外，澜 湄合作在其他国家的经济风险较大。 在政治领域，中南半岛部分国家的政府治理能力相对较低， 且 普 遍存在政治腐败、社会治安紊乱问题。除了越南与老挝政权较为稳定 外，缅甸、泰国与柬埔寨都不同程度地存在政权非正常更迭的风险。 在外交领域，澜湄 合作成员国关系的预期不稳定。在中国与中南 半岛国家的关系中，中越关系受此影响最为明显。越南在美国的印太 战略中扮演非常重要的角色， 中越之间 仍有许多复杂的问题 需要 处理。 中南半岛 各国 之间存在岛屿与陆地领土之争，中南半岛国家与中国价 值观念的冲突 及其国内的 民族主义情绪，均是澜湄合作的潜在风险。 2.域外大国政治竞争的风险 澜湄合作机制作为中南半岛上的国际制度的“后来者”，在扩大 自身影响力的过程中势必受到由其他国家及其主导的国际制度的挤 压。目前，中国强化澜湄合作主要面临来自日本、美国、东盟和印度 的竞争压力。 具体而言 ， 日本牵头的大湄公河机制跟澜湄合作机制之间的竞争 关系 在于 日本要建立东西走向的铁路，澜湄合作要建立南北走向的铁 路 ； 美国持续在南海争端上作文章，并试图以此离间中国与中南半岛 相关国家之间的关系 ； 东盟强调十国用一个声音来说话，而澜湄合作 7 将东盟分为澜湄机制成员国和非澜湄合作机制成员国 ； 印度通过“东 向行动”政策稀释中国影响力。 五 、 推进澜湄合作的建议 1.建立更加立体的功能性机制 第一，建立澜湄合作工商峰会。参照 APEC，建立除领导人磋商 之外的工商峰会，使更多 企业家 也加参与到澜湄合作当中。 第二，建立更加完善的部长级磋商渠道。纳入除外交部以外的商 务部、财政部、央行、发改委、教育部、公安部等部委，参照中国与 俄罗斯合作模式，建立中国部委与成员国对口部委的交流机制 。 例如， 可通过公安部长 的 对话机制防止湄公河惨案再度发生，解决金三角的 毒品问题。 第三，建立澜湄争端解决机制。泰国是整个澜湄合作的中心，可 在曼谷成立独立的专家委员会，建立争端解决机制。独立的专家委员 会是指该委员会需要吸纳域外国家成员，成为一个相对中立的争端解 决部门，通过争端解决机制妥善应对以投资纠纷为主的各项纠纷。 第四，建立风险预警系统。每年对澜湄合作进行评估，建立项目 评价动态数据库，评价项目绩效，归档入库。 第五，建立事后评估机制，及时总结问题与经验。 2.进一步加强成员国的信任建构 第一，通过澜湄合作模式打破中国 “ 国强必霸 ” 的争议。一方面， 适当提高中南半岛在澜湄合作的决策地位 ， 可在合作领域扩大之后开 放一些次要领域，践行协商一致决策原则，提高中南半岛对于澜湄合 8 作的参与度和责任感，消除澜湄国家对于中国透过澜湄合作“称霸” 中南半岛的疑虑。另一方面，规范我国在中南半岛投资的国有企业行 为，低调行事，不要把我国 某些 国企 的 不良 作风 带到这些区域。 第二，适当增加民生项目的比重。中国的医疗和教育是比较成功 的， 因 此 我国应投入更多的精力帮助中南半岛国家改善医疗和教育。 可以在中南半岛五国开设孔子学院， 同时 增加澜湄合作成员国来华留 学项目、扩大留学生招生比例。 3.拓宽合作领域，丰富合作内容 澜湄合作要弥补其在金融领域上的短板，进一步开拓 社会 治安及 军事 领域的合作。第一，增加人民币国际化程度。泰国是中国支付宝 境外使用排名第一的国家。 以此为基础 ， 我国可以通过更加细致以及 周密的政策安排，通过支付宝等手段，让人民币在澜湄 国家先用起来。 同时，由国家开发银行牵头建立银联体，通过第三方合作、多方合作 引入更多的资金来源 ， 拓展 澜湄 金融合作 。第二，建立社会治安的情 报共享系统 ， 加强执法合作与治安信息共享，维护社会稳定， 并 尝试 开设我国与澜湄国家的军事互访与合作。 4.协调全域的力量，增加利益攸关方 第一，寻找中国与以东盟为代表的域外力量的利益交汇点，以共 同利益为基础寻求双方在中南半岛上合作的可能性。在国际场合适当 强调中南半岛东盟成员国的身份，不要一味突出澜湄合作的成员国角 色，表示澜湄合作 并 不是想破坏东盟的主导地位；同时创新制度形式， 邀请东 盟秘书长参与澜湄合作峰会，邀请亚投行、亚开行、世界银行 9 以及东亚宏观经济研究办公室等相关的国际组织作为观察员参与领 导人会议及其他高级别会议，展现澜湄合作的开放性， 消除 外界 对 澜 湄合作 的 疑虑。 第二，积极争取新加坡 加 入 澜湄合作。新加坡在中南亚占有重要 地位，中国可以 与 新加坡 进行 密切沟通，通过一些重点项目，让新加 坡成为澜湄合作的 观察 者 甚至是参与者，增加利益攸关方 。 （ 本报告根据李巍在“一带一路”建设在中南半岛：澜湄合作 的发展与挑战报告发布研讨会上的发言速记稿整理而成 ,已经 演讲 人 审阅 。 ） 供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任 何机构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大 国发院其它研究报告，请访问