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2020 年 5 月 第 8 期 总第 83 期 老龄化与养老金制度 董克用 人大国发院简介 中国人民大学国家发展与战略研究院（简称“人大国发院”）是 中国人民大学集全校之力重点打造的中国特色新型高校智库。现任理 事长为学校党委书记靳诺教授，院长兼首席专家为校长刘伟教授。 2015年人大国发院入选全国首批“国家高端智库”建设试点单位，并 入选全球智库百强， 2018年初在“中国大学智库机构百强排行榜”中 名列第一。 人大国发院积极打造“小平台、大网络，跨学科、重交叉，促创 新、高产出”的高端智库平台，围绕经济治理与经济发展、政治治理 与法治建设、社会治理与社会创新、公共外交与国际关系四大研究领 域，汇聚全校一 流学科优质资源，组建跨学科研究团队，对中国面临 的各类重大社会经济政治问题进行深度研究。 人大国发院以“中国特色新型高校智库的引领者”为目标，以“国 家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”为使命，扎根中国大地， 坚守国家战略，秉承时代使命，致力于建设成为“最懂中国的世界一 流大学智库”。 地址：北京市海淀区中关村大街 59号中国人民大学崇德西楼 8楼 网站 ： NADS 作者简介 董克用 ， 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，公共管理 学院教授，中国养老金融 50人论坛秘书长，国务院政府特殊津贴专家 。 曾先后担任中国人民大学劳动人事学院院长、公共管理学院首任院长、 全国 MPA教指委秘书长 。 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线：张雯婷；办公电话： 010-62625159 主办 ： 中国人民大学国家发展与战略研究院（首批 国家高端智库试点单位之一 ） 主编：刘青 编辑部 主任：邹静娴 本期责编 ：邹静娴 张雯婷 摘 要 根据联合国经济和社会事务部人口司 2019 年的预测，中国 65 岁 以上人口占总人口比重会在本世纪持续上升，其中 2020 年到 2060 年 为加速期，比重 将 从 11.97%高速增长到 29.89%， 2060 年到 2100 年 为高原期，比重 将 稳定维持在 30%左右。人口老龄化的加速期和高原 期给中国养老金制度带来了挑战。世界各国的经验表明，养老金制度 的现收现付模式无法解决老龄化带来的资金负担，而完全积累模式又 存在长寿风险、投资风险和替代率风险，因此许多国家开始尝试现收 现付模式与完全积累模式相结合的多支柱模式。中国当前已经建立了 三支柱模式的养老金制度框架，其中第一支柱为政府主导的基本养老 保险，截止 2018 年已经覆盖了 全国 9 亿人 口 以上；第二支柱为企业 主导的职业养老金， 自 2014 年以来其发展陷入了停滞期；第三支柱 为个人主导的个人养老金，当前已经在试点区取得了一定成效。在 当 前养老金制度 的 框架下，仍有许多需要改善的细节。首先要尽快实现 城镇职工基本养老保险全国统筹以解决地区不平衡的问题，其次是加 快发展企业年金并尽快推广个人养老金以解决中国目前第一支柱“一 支独大”的问题。养老资产存在长期保值增值问题，因此完善养老金 制度需要人社部门、财政部门、金融界等社会各界的广泛参与 。 1 一、 中国人口老龄化的特点 当前 ， 国际标准将 60 岁以上人口占总人口比重超过 10% 或 65 岁以上人口占总人口比重超过 7% 的社会称为人口老龄化社会。 对人 口老龄化程度也有两种不同的划分标准，第一种标准以 60 岁以上人 口占总人口比重划分，超过 10%为轻度人口老龄化社会，超过 20%为 中度老龄化，超过 30%为重度老龄化，超过 35%为深度老龄化；第二 种标准以 65岁以上人口占总人口比重划分，超过 7%为老龄化，超过 14%为深度老龄化，超过 20%为超老龄化。 具体到中国，人口老龄化已经逐渐成为一个不可忽视的问题。根 据联合国经济和社会事务部人口司 2019年预测，在相对中性假设下， 如图 1 所示，中国的总人口数会在 2030 年左右达到 14 亿多的高峰， 之后 开始下行，直到 2100年为 10亿多 ， 在这个过程中， 65岁以上人 口占总人口比重不断上升， 2020年到 2060年为加速期，其比重 将 从 11.97% 高速增长到 29.89% ， 2060 年到 2100 年为高原期，其比重 将 稳定维持在 30% 左右。按 照 国际标准来看，中国 将 在 2040年之前进 入超老龄化社会，并持续很长时间 。 2 图 1 中国 65 岁及以上人口数量占总人口比重的变化趋势（ 1950-2100 年） 资料来源： United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2019) 联合国预测人口变化的主要依据是总和生育率。总和生育率是指 每一位育龄妇女一生中生育的孩子数量，是人口学中最关键的指标。 考虑到孩子 从 出生到成人 的 过程中存在死亡的可能，所以 2.1 到 2.2 的总和生育率才能够保持稳定的人口结构。联合国对中国的预测使用 了 1.8的总和生育率，但是，现实中是否能达到这个数字仍然有疑问。 特别是在我国全面放开二胎之后，连续三年 的 新生儿数量 直线 下降， 更引起了人们的担忧。如果达不到 1.8，则中国老龄化的增速会更快。 老龄化并不是中国独有的问题，相反，老龄化是从发达国家开始 的。随着工业化、城镇化的发展，发达国家的总和生育率都有明显的 下降，而任何一个国家只要其总和生育率低于平衡点 2.1，且人口寿 命较长，就一定会面临人口老龄化 的 问题。可以预见的是，其他发展 中国家，比如印度，未来也会出现人口老龄化。 虽然老龄化不是中国独有的问题，但中国面临的老龄化问题可能 3 会 比一般的发达国家更为严峻。 根据 65 岁以上人口占 总 人口的比重 从 7%到 14%所用的时间来看，法国用了 115年，瑞典用了 85年，美 国用了 66年，英国用了 45年，日本用了 30年， 而 中国 用了 仅 25年 就会 进入 了 老龄化社会 ； 根据 进入老龄化社会时的经济与发展水平来 看，日本是 1971 年进入 的 人口老龄化社会，当时人均 GDP 为 2272 美元，而中国 在 1999年进入人口老龄化社会时 ， 人均 GDP仅为 873 美元。 中国老龄化速度快且“未富先老”，对国家经济发展与社会治 理都带来了较大的挑战，所以习总书记提出来“三个应对”：及时应 对、科学应对、综合应对，而养老金制度就是应对老龄化问题的重中 之重。 二、 养老金制度的基本模式 养老是自古以来就存在的问题，但养老金是工业化 社会 以后才出 现的。农业社会讲究养儿防老，年轻时耕种土地养育子女，年老时靠 子女抚养，养老问题主要依靠家庭解决； 而 进入工业社会以后，由于 普遍存在的通货膨胀问题，个人依靠在职时积累储蓄来养老存在较大 风险，因此更加需要社会建立完善的养老金制度。 在 工业化革命之后 ， 美国、德国、英国的很多大企业首先建立了企业养老金制度，但是企 业本身也面临着倒闭的风险，因此考虑到养老金制度的存续问题，由 政府建立养老金制度是最可靠的。 政府建立养老金制度主要有三大目标，一是全覆盖，希望能够做 到全民 获益；二是充足性，退休待遇 与 在职的 人员 相比不 会 降低太多； 三是制度可持续，各代人之间实现代际公平。 4 要 想 实现这三大目标，政府在制定养老金制度时 ，就 必须解决资 金的筹集与发放问题，其难点主要在于筹集。 养老金筹集主要存在三 种模式，分别是现收现付模式、完全积累模式以及前两者相结合的多 支柱模式。 首先是现收现付模式。 现收现付就是在职的一代人缴费，与此同 时将养老金支付给退出劳动力的一代人，这种模式本质上是一种代际 抚养。 现收现付模式的优点主要有两点，一是容易建立，政府出面建 立现收现付的养老金制度，可以要求单位在职工发放薪 水的时候代扣 代缴 ， 一旦缴费流程规范了，就可以向退休老人支付养老金 ；二是可 以实现再分配，在“多缴多得、长缴多得”的基础上，适当调节缴费 端与发放端的比率以平衡收入差距。 现收现付模式的缺点是如果年龄结构变化，尤其是老龄化发生 变 化 则会带来很大的资金负担。 如图 2 所示，以中国 1953 年第一次人 口普查的情况来看，缴费者多且老年人少，资金压力较小； 但 根据目 前对 2050 年中国人口年龄结构的预测，相比较于 1953 年， 60 岁以 上人口比重将大大增加 ， 届时缴费者少且老年人多，现收现付的养老 金模式可能会难以为继 。 5 图 2 现收现付 -代际抚养：示意图 要解决人口老龄化给现收现付模式带来的挑战，经验上有四个办 法。第一个办法是延迟退休， 例如 ， 将退休年龄从 60岁调整到 61岁， 这样个人就 要 多交一年 的 养老保险，少取一年 的 养老金 ， 但这个办法 不受大众欢迎，受到的限制较多。而且 “ 一刀切 ” 地 延迟退休年龄也 存在公平问题，没有受过高等教育的体力劳动者有可能 在 16 岁 时 就 开始工作，到 60岁的时候已经工作了 44年；而现在的博士一般都是 28 岁以后毕业，到 60 岁退休 时 才工作 30 年左右。 第二个办法是提 高缴费率， 但是这会提高在职一代人的负担，如果人口中有 1/3是 65 岁以上的老人，还有 1/3 是正在接受教育的人，那么剩下的 1/3 的劳 6 动人口在完全现收现付的养老金制度下所面临的缴费率会高到难以 负担。 第三个办法是降低待遇， 世界各国做过许多尝试，但 都 难以实 施。目前来看 ， 退休待遇不但不能降，还要随着物价 的 上涨和社会工 资平均 的 增长而增长。 第四个办法是公共财政补贴， 但这只适用于少 数财政充裕的国家。对大多数国家而言，公共财政收入也是来自于在 职的一代或者退休的老人创造的财富，因此仅靠财政补贴也不是长久 之计。世界各国的经验表明，在老龄化的社会背景下，上述四种办法 在实践中困难重重，仅靠现收现付模式难以实现养老金制度的三大目 标。 养老金制度的第二种筹资模式是完全积累。 在 完全积累模式下 ， 每个参保人都建立个人账户，既可以是雇主雇员两方缴费也可以 是 仅 雇主或者雇员缴费，待遇按照积累额、投资收益额来计算。完全积累 模式的优点是自我平衡，没有代际负担，可以规避老龄化问题带来的 部分压力。 但一 些国家的实践证明完全积累模式存在三个主要缺点， 一是长寿风险， 参保人的寿命如果超出预期 就 可能会出现养老金不足 的问题； 二是投资风险， 个人账户的养老金投资收益是不确定的； 三 是替代率风险， 如果工资增长率超过投资回报率，个人可能 会 更倾向 于年轻的时候少储蓄，年纪大的 时候 多储蓄。因此，仅依靠完全积累 模式 也难以应对老龄化 的 挑战 。 7 图 3 完全积累示意图 养老金制度的第三种筹资模式是多支柱模式， 也是当前世界各国 主要发展的模式， 在许多国家 ， 这一模式 可以归纳为三支柱。三支柱 是世界银行在 1994 年的一份研究报告中首先提出的，之后又在不断 完善。目前，发达国家 的 养老金多是由以下三支柱构成： 第一支柱是 公共养老金（ Public pension），目标是确保国民基本养老收入、抵御 长寿风险。 公共养老金由政府主导，一般采用现收现付模式，政府在 其中负有最终财政兜底责任； 第二支柱是职业养老金（ Occupation pension），其目标一是增加员工养老收入，二是吸引和留住优秀员工。 职业养老金由雇主主导， 目前 新建立的职业养老金绝大部分都是采取 双方缴费的完全积累模式，政府则会提供税收优惠政策 予以 支持； 第 三支柱是个 人养老金（ Individual pension），目标是加强自我保障能 力，变储蓄养老为投资养老。 个人养老金由个人主导、自愿参加，一 般采取完全积累模式，政府提供税收优惠等政策予以支持 。 三、 中国养老金体系的建设成就 经过多年的探索与实践，当前中国已经建立了多层次、多支柱的 养老金体系。如图 4所示，第一层次为基本养老保险，其中包含城镇 职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险两个部分。 城镇职工基本 养老保险模式是在 1997年确定下来， 2014年机关事业的退休金制度 8 改革，与之并轨。城乡居民基本养老保险的建设则分为三个阶段， 2009年首先建立了新型农村社会养老保险（新农保）， 2011年建立了 城市居民基本养老保险， 2014 年城乡并轨最终形成 了 当前的城乡居 民基本养老保险。 第二层次为职业养老金， 在 其建设过程中有两个重要 的 时间节点。 首先是在 2004年建立了企业年金，作为 1997年基本养老保险统一之 后的补充养老保险；其次是在 2014 年建立了职业年金，主要面向机 关事业单位。 第三层次是个人养老金，全称为个人税收递延型商业养 老保险。 个人养老金于 2018 年 5 月开 始在福建省、上海市和苏州工 业园区三地试点，实现方式是通过保险公司的保险产品 。 图 4 中国现行养老金体系 如图 5 所示，自 1989 年至今，基本养老保险的覆盖人数不断增 加，到 2018年，城镇职工养老保险覆盖 4.19亿人，城镇居民养老保 险覆盖 5.24亿人，合计 9.43亿人，抛除无需加入养老保险的 16岁以 9 下儿童，已经覆盖了中国 14 亿人口中的大多数，全民受益的目标基 本实现。 目前 ， 基本养老保险 的工作重点有两个，一是 吸纳 部分没有 基本养老保险的灵活就业人群 ； 二是尽可能让农民工群体加入城镇职 工基本养老保险。 图 5 中国基本养老保险制度覆盖人数发展情况（亿人） 在覆盖人数不断增加的同时，城镇职工养老金待遇水平也在快速 增长。 如图 6所示， 2005年待遇水平为每月 771元， 2007年至 2015 年连续多年维持 10%的 增长速度，到 2018 年底 ， 中国月平均退休金 已经达到了 3153元，虽然近几年的增长速度下降到 5%，但由于基数 变大，待遇水平仍有明显的提高 。 10 图 6 城镇职工基本养老金待遇水平和增长率 2005-2020 四、 完善中国养老金制度的思考 虽然基本养老保险覆盖面广且实现了不错的待遇增长，但中国养 老金制度仍存在区域不平衡与结构不平衡 的 问题亟待改善。 首先要尽快实现城镇职工基本养老保险全国统筹以解决区域不 平衡问题。 目前已经出现了地区之间的不均衡问题，以广东省与东北 地区为例， 从外省流入 广东省 的年轻人多，东北地区流出的年轻人多， 导致广东省养老金存在盈余的同时，东北地区养老金收不抵支。解决 这种地区不平衡问题的方法就是全国统筹，对全国不同地区的 劳动者 使用统一的标准缴费 、 统一的标准计算待遇，以此来化解地区差异。 其次是要发展第二、三支柱以养老金制度的结构不平衡问题。 如 表 1 所示，当前中国基本养老金“一支独大”，第二支柱发展滞后， 第三支柱尚未建立；国外 的 第二、三支柱日益成为国民养老 的 主要收 入来源，极大地减轻了公共养老金 的 负担。如何发展第二、三支柱 、 减少公共财政的压力以实现均衡发展，是当前中国养老金制度改革的 11 主要问题。 表 1 中美两国三支柱养老金体系规模与结构比较（ 2018 年底） 具体而言，其一是要加快发展企业年金。如图 7 所示，中国的企 业年金自 2014 年以后陷入停滞，到 2018 年底覆盖 了 2300 多万人， 只相当于参加城镇职工基本养老保险的 6%。 有 90%多的职工没有企 业年金，因此亟需加快企业年金的发展。 图 7 2006-2018 年全国企业年金参与情况 12 其二是要尽快将试点一年多的个人养老金推广开。当前 ， 各地区 都存在灵活就业人群，城镇中个体增长是最快 的 ，已经超过 了 1亿人， 这部分个体无法参与企业年金，只能 通过 参加个人养老金享受税收优 惠，所以应该尽快将经过试点的第三支柱推广，给予这部分人群更多 保障。 目前 ， 第二、三支柱 都是积累型，因此就涉及 到了 投资收益的问 题。中国的全国社保基金是在 2000年从财政结余的 1000亿人民币开 始建立的， 从 2000 年到 2018 年，社保基金 的 年化收益率在 8.4%左 右。在社保基金管理的 2.5万亿 元 中，投资回报总额度接近 1万亿 元 。 在 这 1 万亿 元 的收益中，有 2500 亿 元 是复利的结果。如果持续稳定 投资 40 年，收益中 将 有 80%是复利，因此第二、三支柱的建设宜早 不宜迟。养老资产存在长期保值增值问题，完善养老金制度需要人社 部门、财政部门、金融界等社会各界的广泛参与。 （本文 根据 人大 国发院 “名家 讲坛 ”讲座 速记稿整理， 已 经 审稿人审阅） 供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任 何机构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大 国发院其它研究报告，请访问