2018中国城市政商关系排行榜.pdf

目录 摘要 . . 1 1 引言 . . 3 2 政商关系评价指标体系 . 4 2.1 指标体系说明 . . 4 2.2 指标和数据处理过程 . 6 3 中国城市政商关系健康指数排名及分析 . 7 3.1 中国城市政商关系指数排名 . 7 3.2 中国城市政商关系指数分析 .10 4 中国城市政商关系亲近指数和清白指数排名及分析.15 4.1 亲近指数分析 . 15 4.1.1 亲近指数全国地图 . 15 4.1.2 亲近指数前 20 名 . 16 4.1.3 亲近指数排名的特点和规律 . 17 4.2 清白指数分析 . . 19 4.2.1 清白指数全国地图 . 19 4.2.2 清白指数前 20 名 . 19 4.3 清白指数排名的特点和规律 . 20 4.4 亲近指数和清白指数的关系 . 22 5 政策建议 . 23 参考文献 . . 23 鸣谢 . . 23 附录 . . 24 1 摘要 中共十八大以来，以“放管服”为主要内容的优化营商环境工作已经成为政府工作的重 中之重。从2013 到2019 年，新一届中央政府每年第一次国务院常务会议的主题均与营商环境 有关。从2016 年开始，李克强总理连续四年主持召开以放管服为主要抓手的优化营商环境全 国电视电话会议。不仅中央政府高度重视优化营商环境工作，而且地方政府也在优化营商环 境方面你追我赶。在此背景下，继 2018年发布中国城市政商关系排行榜（ 2017）之后， 人大国发院政企关系中心又发布中国城市政商关系排行榜（ 2018），对 292个地级以上城 市的政商关系进行全面评价。 根据中国城市政商关系排行榜（ 2018），政商关系健康总指数前10 名的城市是：东莞、 深圳、南京、上海、中山、厦门、北京、广州、济南和佛山。东莞的政商关系健康指数蝉联 第一。（1 ）按区域比较 ， 华东地区表现最优，其次为华南地区，东北地区最后。（2 ）加总到 省级层面比较 ， 上海排名第一，北京第二，天津第三。与去年相比，上海和北京的位次保持 稳定，天津有所上升。（3 ）按城市级别比较，重点城市前五名城市为：深圳、南京、上海、 北京和厦门；普通城市前五名为：东莞、中山、佛山、珠海和无锡。（4 ）与去年相比，今年 名次进步最快的20 个城市中，襄阳、淄博、乌鲁木齐、拉萨、巴中名列前5 。 在亲近指数方面，前 5名为： 东莞、深圳、南京、中山、上海 。（ 1）按区域来看，东 部沿海地区亲近指数明显高于中部、西南、西北内陆地区。（2 ）按省份来看，上海、北京和 天津位居前三，黑龙江和云南排名末位。（ 3）按经济水平来看，各省人均 GDP与亲近指数呈 显著正相关关系。（4 ）电子政务水平与亲近指数呈显著正相关关系。 在清白指数方面，前5 名是： 东营、潍坊 、 林芝 、 济宁 、 广州。 山东省共有6 个城市进 入清白指数前10 名。（ 1）按区域来看，东部沿海城市的清白指数明显高于内陆地区。（ 2）按 省份来看，北京、天津和浙江位居前三，新疆、黑龙江、河南处于末尾。（3 ）按经济水平看， 各省人均GDP 与各省清白指数显著正相关。（ 4）电子政务水平与清白指数呈显著正相关关系。 根据本报告的研究结论，我们提出如下政策建议： 第一，进一步提高政府的电子政务水平，加强这方面的基础设施建设和标准统一。电子 政务使得政府更透明，交易费用更低。 第二，鼓励中小城市学习和借鉴先进城市的成功经验，加强城市之间的交流与合作。以 湖北襄阳为代表的中小城市成为政商关系方面进步很快的城市。这表明，中国的城市“精英 俱乐部”并非铁板一块，而是有着较好的流动性。 第三，鼓励自上而下推动政商关系和营商环境的改善。以山东为例，全省在转换动能 和优化营商环境方面的运动式推进，已经收到了良好效果。在清白指数方面，全国前 5 名的 城市中，山东省独占 3 名。 第四，鼓励民间机构对各地区营商环境进行评估，形成一个竞争性评估“市场” 。在当 前情形下，尤其应该鼓励第三方机构开展营商环境评估，逐步形成独立、权威、全方位的评 估体系。 第五，扎实推进营商环境的深层次改善，防止表面化、象征性和低水平的“恶性竞争”。 应该将重心放在保护企业家产权和人身权、保护知识产权、维护市场竞争秩序、推行“竞争 中性”原则以及加强政府和企业沟通等“重头戏”方面。 人 大 国 发 院 系 列 报 告 年度研究 报告 2 作者简介 聂辉华，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、政企关系研究中心主任，经济学院教 授，入选中组部首批青年拔尖人才计划、教育部青年长江学者项目。他近期主要关注政企关 系、僵尸企业和腐败问题，在 Review of Economics and Statistics、 中国社会科学 、 经济 研究等国内外顶级刊物上发表了几十篇学术论文。他向中央提交的多篇内参获得了党和国 家领导人的重要批示。 韩冬临，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、国际关系学院教授，比较国际政治经 济研究所副所长，世界政治研究副主编。研究兴趣包括中国政治、政治态度和研究方法， 曾在 Political Studies、 Chinese Journal of International Politics 、 Democratization 、 China Quarterly、Journal of Contemporary China 等学术期刊发表论文多篇。 马亮，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授，公共管理与政策 评论副主编和 Chinese PublicAdministration Review 副主编。 马亮博士在 Public Management Review、 PublicAdministration 等国际一流学术期刊发表论文多篇，总共发表中英文论文 70 多篇，同时在联合早报、凤凰网、财新、腾讯等主流媒体上发表多篇评论文章。 张楠迪扬，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、政企关系研究中心副主任，公共管 理学院副教授，具多年智库工作经验，主要研究领域为中国行政体制改革、地方政府治理与 创新和香港公共政策，曾在 Journal of Contemporary China、 中国行政管理等国内外期刊 发表多篇学术论文，在凤凰网、财新网、法制日报、香港明报、信报等多个媒体发 表评论并接受采访。 人 大 国 发 院 系 列 报 告 年度研究 报告 3 中国城市政商关系排行榜 2018（完整数据版） 一、引言 中共十八大以来，中国政府高度重视营商环境和新型政商关系的建设，并且把以“放管 服”为主要内容的营商环境改革作为政府工作的重中之重。这几年，优化营商环境已经上升 到“党中央、国务院在新形势下作出的重大决策部署，是促进高质量发展的重要举措”。 首 先，从2013 到2019 年，新一届中央政府每年第一次国务院常务会议的主题均与营商环境有关。 2019年10 月 8日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，审议通过优化营商环境条 例（草案），以政府法规的形式将优化营商环境的重要举措进行制度化、法制化。 其次，从2016 年开始，李克强总理连续四年主持召开以放管服为主要抓手的优化营商环 境全国电视电话会议。 2016年5 月9 日，李克强总理在“全国推进简政放权放管结合优化服务 改革电视电话会议”上发表了讲话。 2017年6 月29日、2018 年6 月 28日和2019年6 月 25日，李 克强总理先后在“全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议”、“全国深化放 管服改革转变政府职能电视电话会议”和“在全国深化放管服改革优化营商环境电视 电话会议”上发表讲话。 再次，国务院不仅在方向上确立了优化营商环境的中心工作地位，而且指定由国家发改 委具体牵头执行，主要工作是制定营商环境评价指标，并且原计划在2018 年底前要出台全国 统一的营商环境评价体系。为此，国家发改委在2018 年分两批开展了试评价工作，评价范围 包括北京、上海等22 个城市（包括4 个直辖市、3 个计划单列市、9 个省会城市、5 个地级市、 1个县级市）。2018年8 月 28日，国家发改委在北京举行了全国营商环境评价现场会暨优化营 商环境工作推进会。在会上，北京市在试评价城市中排名第一。 最后，不仅中央政府高度重视优化营商环境工作，而且地方政府也在优化营商环境方面 你追我赶。长期以来，中国地方政府之间形成了一种相互学习的互动机制。近年来，很多城 市更是明确树立了“对标”对象，作为自己学习和赶超的对象。人大国发院的研究报告发现， 从2014 年到2018 年，城市之间考察学习的次数从75 次逐步增加到286次（马亮， 2019） 。在城 市学习过程中，深圳、杭州、上海、苏州和广州是被学习次数最多的五个城市，而这五个城 市正是营商环境排名前列的城市。典型案例是，为了学习和赶超“对标”城市深圳，青岛市 在2019 年派出了175名干部前往深圳的企业挂职学习，而学习的主要内容就是政府如何为企 业服务。 优化营商环境的必要举措之一，是对营商环境进行量化评估，从而推动各地区的考核与 地区间竞争。然而，营商环境包罗万象。从激励的角度讲，应该优先聚焦于短期内可改善的 政商关系。为了对中国各地区政商关系量化评价，中国人民大学国家发展与战略研究院政企 关系与产业发展研究中心于2018 年2 月26 日发布了中国城市政商关系排行榜（ 2017）（聂 辉华等， 2018），首次对中国285 个城市的政商关系进行评价。 2017版政商关系排行榜引起了 社会的强烈反响 ，并且在公布详细数据之后开始得到学术界的广泛认可。在此背景下，人 国务院办公厅关于做好优化营商环境改革举措复制推广借鉴工作的通知（国办函 2019 89号） ，链接 国家发改委官方首次公布：全国营商环境试评价结果，链接 从政府官员到企业职员 157 名青岛干部在深圳学啥 ?，链接 2017 版排行榜发布后，据不完全统计，澎湃网、大公网、腾讯网、中青在线、经济日报、凤凰网、新浪 网和科技日报都做了重点报道。此外，中央和北京、山东、河南、江苏、河北等十几个地方政府以各种形 式对排行榜表达了高度关注。 人 大 国 发 院 系 列 报 告 年度研究 报告 4 大国发院政企关系中心又发布中国城市政商关系排行榜（2018 ） ，利用 2018年数据及部分 2017年数据，对292 个地级以上城市的政商关系进行全面评价。 与 2017版排行榜一样， 2018版排行榜根据中共中央总书记习近平同志 2016年 3月 4日下 午在参加全国政协十二届四次会议时关于新型政商关系的重要论述，从“亲”、“清” 两个方面构建了城市政商关系健康评价体系，并且具体的指标设计保持一致。 与 2017版排行榜相比， 2018版排行榜有以下特色。第一，在样本范围上， 2018版排行榜 将城市数量从285 个增加到了292 个。由于数据可得性提高了， 2018版排行榜增加了8 个城市： 唐山、秦皇岛、牡丹江、绥化、日喀则、昌都、林芝、吐鲁番。 2019年初，济南市和莱芜市 合并，因此2018 版排行榜减少了莱芜市，并且济南市的统计口径仍然和去年一样。第二，在 指标设计上，在衡量“政府廉洁度”时，我们用食品安全许可证代办价格取代了被查处的腐 败官员比例。我们认为新的指标在纵向上更有持续性，并且在横向上更有可比性。第三，在 排名变化上， 2018版排行榜体现了城市排位的动态性。从排名前20 位的城市来看， 2017版排 行榜中有11个城市在2018 版排行榜中继续位于前20 名。广东省东莞市蝉联政商关系健康指数 第一名。基于连续两年的排行榜，我们提供了总排名上升最快的 20个城市，湖北省襄阳市名 列榜首。 此外，我们也注意到，在过去的几年中多个机构发布了中国主要城市的营商环境排行榜。 这些排行榜虽然覆盖的城市范围比人大国发院的排行榜要窄，但是其中一些排行榜也同样产 生了广泛的社会影响。于是，我们分析了人大国发院2017 版排行榜与其他五个机构排行榜前 10名城市的相关性。我们发现，人大国发院排行榜与零点有数城市大数据研究院发布的“中 国营商环境升维百强榜”的相关系数为0.56 ，与粤港澳大湾区发布的“中国城市营商环境评 价”的相关系数为0.55 。这说明，民间机构的排行榜正在逐步优化，并且具有一定的趋同性 和一致性。 二、政商关系评价指标体系 1、指标体系说明 为了保持同 2017 版政商关系评价体系的一致性和连续性，我们尽可能维持原有的评价 指标和测算方式。指标的选取和权重确定，采取通行的专家法（又称为德尔菲法）。 但是， 由于数据来源方面的变化，我们对一些评价指标进行了调整。表 1 为中国城市政商关系健康 指数（2018 ）的评价指标体系，包括一级、二级和三级指标，数据来源和采集方式等。 表 1 中国城市政商关系健康指数评价指标体系 “亲近”方面的指标 一级 二级 三级 数据采集方式 年份 A：政府对企业 的关心（ 10%） A1：领导人到企业 视察次数（ 5%） 领导人（市长、市委书记）到企 业视察次数 党报数据库 2018 A2：领导人与企业 家座谈次数（ 5%） 领导人（市长、市委书记）与企 业家座谈次数 党报数据库 2018 B：政府对企业 的服务（ 40%） B1 ：基础设施 （ 10%） 道路面积 /城市面积 城市建设统计年鉴 2017 高铁经过班次 12306 网站 2018 B2 ：金融服务 （ 10%） 年末存贷款余额 /GDP 城市统计年鉴 2017 金融业从业人数 /城市人口 城市统计年鉴 2017 具体的指标设计原理，可参考 2017 版排行榜（聂辉华等， 2018）。 人 大 国 发 院 系 列 报 告 年度研究 报告 5 银行网点数量 /城市人口 百度地图 2018 B3 ：市场中介 （ 10%） 律师事务所数量 /城市人口 百度地图 2018 会计师事务所数量 /城市人口 百度地图 2018 B4：电子政务效率 （ 10%） 政府网站在线服务事项和效率 清华大学研究报告 2018 移动政府服务效率（微信公众号 和官方微博） 清华大学研究报告 2018 C：企业的税费 负担（ 10%） C1：企业的税收负 担（ 10%） 规模以上工业企业主营业务税 金及附加 /工业总产值 城市统计年鉴 2017 本年应交增值税 /工业总产值 城市统计年鉴 2017 “清白”方面的指标 一级 二级 三级 数据采集方式 年份 D：政府廉洁度 （ 10%） D1：食品安全许可 证代办价格（ 5%） 食品安全许可证代办价格 58 同城 2018 D2：百度腐败指数 （ 5%） 腐败新闻条数 /新闻总条数 百度 2018 E：政府透明度 （ 30%） E1：行政信息公开 （ 15%） 网上信息公开发布情况 中国软件评测中心 2018 E2：财政透明度 （ 15%） 财政透明度 清华大学研究报告 2018 来源：聂辉华、韩冬临、马亮、张楠迪扬， 2019，中国城市政商关系排行榜（ 2018），中国人民大学 国家发展与战略研究院报告。 在“亲近”方面，政府对企业的关心（ 10%） 、政府对企业的服务（ 40%）的算法基本 和 2017 版一致。领导座谈和调研次数是正向指标，次数越多说明当地政府对企业越关心， 政商关系也越健康。该指标是我们排行榜的独特指标，其它排行榜均未使用。我们认为，该 指标能够有效地反映政府和企业之间的沟通程度。我们很高兴地看到，最近国家发改委发布 了关于建立健全企业家参与涉企政策制定机制的实施意见（发改体改2019 1494 号）， 要求有关部门通过座谈会或实地走访等形式，听取企业家对涉企政策的意见建议，这与我们 构建的领导调研和座谈次数指标是高度一致的。 政府对企业的服务包括基础设施（10% ）、金融服务（10% ）、市场中介（10% ）、电子政 务效率（10% ），基本保持不变。 在涉及 GDP 计算的一些评价指标（如金融服务）中，我们略作调整。中国城市统计年 鉴-2018 （实际为 2017 年数据）与过去版本有较大变化，比如地区生产总值只有市辖区的， 不包括全市的。考虑到各个城市之间的可比性，我们使用当期市辖区 GDP。多个城市的地 区生产总值数据缺失，我们使用中国统计年鉴或城市统计公报予以补充，包括东莞市、 重庆市、中山市等。 电子政务效率反映地方政府通过互联网和移动互联网提供政务服务的友好程度，为此我 们主要关注两个方面。一个方面是政府网站提供的在线服务事项和效率，另一个方面是移动 政务的服务效率，如微信公众号、官方微博和移动客户端。我们的数据来自清华大学国家治 理研究院发布的 2018 年中国政府网站绩效评估报告 ，该报告的评估指标体系包括政府 网站的内容、展现、保障和应用四个维度，下设 7 个一级指标，包括：信息公开、政策解读、 链接为 链接为 人 大 国 发 院 系 列 报 告 年度研究 报告 6 政务服务、互动交流、展现设计、监督管理和传播应用。与此同时，该报告还征集优秀案例 并予以加分。我们重点使用该报告提供的政务服务评分和互动交流评分两项，分别衡量在线 服务和移动政务两个方面。 企业的税费负担（ 10%）变化较大，这和评价指标的数据来源有变。中国城市统计年 鉴 -2018未报告规模以上工业企业总产值，仅报告了规模以上工业企业的主营业务税金及 附加、本年应交增值税和利润。因此，我们采用地区生产总值中第二产业构成的产值作为规 模以上工业企业总产值的代理变量。但是，有 33 个城市存在不同程度的数据缺失，对此我 们采用考虑了增长率的 2016 年数据并予以替代。 在“清白”方面，我们对政府廉洁度（ 10%）的评价指标进行了调整。 2017 版采用被 纪委查处的所有腐败官员数量占国家工作人员总数的比重来衡量，这一指标在集中反腐阶段 是有效且可比的，但是在反腐败进入常规化的阶段，在地级市层面会出现数据缺失、标准差 太小等问题 ，不利于进行城市间比较。因此，我们在 2018 版中将其替换为食品安全许可证 代办价格（ 5%）。我们在调研中发现，食品安全许可证的代办价格可以反映当地政府对企业 审批的合规程度，而审批合规正是世界银行评价一个地区营商环境的核心思想（聂辉华和张 雨潇，2018 ）。 食品安全许可证价格是负向指标，价格越高，表明当地越是腐败。百度腐 败指数（5% ）保持不变，该指数是负向指标，被搜索到的腐败关键词越多，说明当地越腐 败。 政府透明度（ 30%）包括两个指标，分别是行政信息公开（ 15%）和财政透明度（ 15%）。 其中，行政信息公开的评分来自 2018 年中国政府网站绩效评估报告。该报告仅公布了省 级政府网站的前 20 名、省会城市政府网站的前 25 名和地级市的前 100 名，合计有 154 个城 市的得分公布。我们以该报告公布的地级以上城市最低分（0.6 ）除以 2，作为未公布排名的 其他所有城市的得分。 在政府透明度中，财政信息公开是非常关键的环节，因为“钱袋子”关乎政府财政纪律 和问责。财政透明数据来自清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心课题组发 布的 2018 年中国市级政府财政透明度研究报告 。该报告对市级政府对预算与预算执行 情况和其他重要财政信息的公开状况进行客观评估，包括全国 295 个地级以上城市。其中， 预算与预算执行的公开情况是“四本账”的公开情况，包括公共财政、政府性基金、国有资 本经营和社保基金；其他重要的财政信息包括地方政府债务、产业投资基金、政府与社会资 本合作（PPP ）等。我们将其换算为 0-100 分，分值越高意味着透明度越高。 因为数据缺失严重，我们的排名中没有包括儋州市、那曲市、哈密市、山南市、三沙市。 2019 年，莱芜市并入济南市，排名中不包括莱芜市。对于存在缺失值的城市，我们先以其 上一年度的数值作为衡量依据，再以城市所在省份其他城市的中位数得分来替换。对于存在 极端值的变量（如政府负担、百度腐败指数），我们分别采用 90%和 10%的分位数取值对处 于上下两端的极端值进行替换。 2、指标和数据处理过程 在确定指标和权重之后，指标计算和数据加总的具体过程如下。 第一步，对所有逆指标进行正向化处理，即用 1 除以原指标。除了企业税收负担、政府 廉洁这两个一级指标外，其余指标均为正向指标。因此我们对企业税收负担、政府廉洁下设 的三个三级指标进行正向化处理。 第二步，对所有三级指标进行标准化，使其成为均值为 0 和方差为 1 的标准化指标。处 事实上， 2018 年之后大部分城市不再公布被查处的科级干部名单，副厅级以上被查官员更是寥寥无几。 我们分析了 2017 版和 2018 版清白指数的相关性，发现两者正相关，相关系数超过 0.3。 链接为 指标和数据处理过程与 2017 版排行榜完全一样。 人 大 国 发 院 系 列 报 告 年度研究 报告 7 理公式如下。其中，X 为初始值， X 为样本均值，SD 为样本标准差。 ()/Y XXSD 第三步，对各个二级指标下设的三级指标进行简单平均，形成二级指标的得分，并再次 对二级指标进行标准化。对于二级指标下设的三级指标存在缺失的情况，则将缺失值忽略不 计，仅计算不存在缺失的三级指标。 第四步，按照设定的权重将二级指标进行合并，形成一级指标。对于一级指标下设的二 级指标存在缺失的情况，则将缺失值忽略不计，而仅计算不存在缺失的二级指标。 第五步，对一级指标进行标准化，再按照一级指标的权重分别加权加总，产生“亲近” 和“清白”两个方面指标得分。若有两项及以上一级指标存在缺失值的情况，该城市不计入 最终的排名。将两个分项指标按照上述权重加总，就得到最终的政商关系健康指数。 为便于解读，对于总指数和分项指数均进行了正常化处理，即使用如下公式进行转换。 其中， X 为初始值，Min 和 Max 分别为该指标的最小值和最大值，Y 为最终值。据此获得 的指数得分介于 0 分到 100 分之间。 100 XMin Y Max Min 需要说明的是，由于我们计算的政商关系健康指数是相对数，因此同一城市的排名可以 进行前后比较，但是得分不宜前后比较。 三、中国城市政商关系健康指数排名及分析 1、中国城市政商关系指数排名 根据上述政商关系健康指数评价体系，我们计算了中国城市政商关系健康指数（总指 数），并进行排名。本报告涵盖的 292 个城市包括直辖市、副省级市、省会城市和地级市， 不包括自治州、盟、地区和县级市。首先，我们根据各个城市政商关系健康指数得分，绘制 了全国政商关系健康指数地图（图 1） 。图 1 中，颜色越深的地方表示政商关系健康指数得 分越高，即政商关系越健康。直观上，东南沿海省份整体上城市政商关系健康指数分值较高， 而东北地区整体颜色偏浅，表明东南沿海地区的政商关系好于东北地区。此外，纯白色部分 为缺失数据的城市，不进入本次排名。 人 大 国 发 院 系 列 报 告 年度研究 报告 8 图 1 全国各城市政商关系健康指数地图 然后，我们根据各个城市的政商关系健康指数，对所有城市进行排名。表 2 展示了中国 城市政商关系排行榜前 20 名。前 10 名分别为：东莞、深圳、南京、上海、中山、厦门、北 京、广州和济南。在全国各城市中，东莞的政商关系健康指数仍然排名第一，与去年一样。 除了直辖市北京，前十名的城市几乎都处于东南沿海，尤其是南部沿海。在前 20 名城市中， 绝大多数城市也是沿海城市，只有西安、成都和武汉是中西部城市。按省份归属，广东省表 现最为亮眼，其所属城市有 5 个（深圳、中山、广州、佛山和珠海），遥遥领先于其它省份。 其次为江苏省，有 4 个城市（南京、无锡、常州和苏州）进入前 20 名。再次，浙江省也有 3 个城市（金华、杭州、宁波）进入前 20 名。 与 2017 版排行榜相比，南京、中山、厦门、济南、佛山、无锡、武汉、常州和宁波为 新入榜的前 20 名城市。新入榜的城市中，南京、中山、厦门、济南和佛山名次进步很快。 从省份来看，广东和江苏的新入榜城市最多，显示这些省份 2018 年的政商关系有了长足进 步。另外，排名前 20 位的城市在 2017 版排行榜中也大多属于排名比较靠前的城市，前 10 名的城市尤其如此。这说明，城市政商关系健康指数具有较强的连续性和一致性，但“精英 俱乐部”并非是一个封闭的阶层，而是有一定的流动性。 表 2 城市政商关系排行榜（前 20 名） 2018 版排名 城市 政商关系指数 1 东莞 100.00 2 深圳 91.78 3 南京 83.37 人 大 国 发 院 系 列 报 告 年度研究 报告 9 4 上海 71.44 5 中山 68.92 6 北京 68.66 7 厦门 68.24 8 广州 65.85 9 济南 64.06 10 佛山 62.17 11 珠海 61.51 12 西安 60.76 13 无锡 58.04 14 金华 57.96 15 杭州 57.36 16 成都 56.95 17 武汉 56.62 18 苏州 55.75 19 常州 55.64 20 宁波 54.59 接着，我们根据政商关系健康指数得分，按照得分高低排列了第 21-50 名的城市（表 3）， 这些城市包括长春、东营、舟山等一系列大中小城市。在该排名中，不仅有直辖市（天津）， 也有省会城市（长春、长沙、福州、贵阳、海口、合肥、昆明、南宁、沈阳、银川和郑州）， 也包括了计划单列市（大连和青岛），还有一系列的中小城市（东营、黄石、嘉兴、江门、 绵阳、攀枝花、泉州、绍兴、威海、潍坊、温州、襄阳、徐州、烟台、镇江、舟山）。但是 整体而言，第 21-50 名中，省会城市和中小城市占了最大的比例。 表 3 城市政商关系排行榜（第 21-50 名） 政商关系排名 分区城市名单 第 21-50 名 天津、黄石、青岛、嘉兴、贵阳、东营、南宁、海口、沈阳、潍坊、长沙、 昆明、舟山、长春、绍兴、烟台、合肥、福州、郑州、江门、镇江、泉州、 徐州、威海、襄阳、枝花、银川、绵阳、大连、温州 表 4 显示了第 51-292 名的城市名单。每一段名单均按城市政商关系健康指数高低排列。 表 4 城市政商关系分排行榜（第 51-292 名） 政商关系排名 分区城市名单 第51100名桂林、石家庄、重庆、湖州、林芝、济宁、南平、汕头、铜陵、丽 水、拉萨、宿迁、台州、南通、郴州、莆田、柳州、乌鲁木齐、衡 阳、十堰、六盘水、阳江、聊城、黄山淄博、太原、西宁、遵义、 宜昌、北海、玉溪、德州、鄂州、娄底、兰州、荆门、渭南、岳阳、 惠州、湘潭、蚌埠、宿州、葫芦岛、广元、防城港、扬州、哈尔滨、 呼和浩特、泰州、梧州 第101150名泰安、咸宁、乐山、辽源、衢州、巴中、马鞍山、滁州、九江、南 昌、盐城、宜宾、常德、嘉峪关、长治、秦皇岛、泸州、鄂尔多斯、 人 大 国 发 院 系 列 报 告 年度研究 报告 10 龙岩、南充、滨州、晋城、株洲、乌海、鹤壁、丹东、安庆、石嘴 山、益阳、六安、清远、茂名、广安、新余、唐山、眉山、大同、 雅安、邯郸、三亚、安顺、肇庆、淮安、贵港、赣州、汉中、枣庄、 鹰潭、遂宁、德阳 第151200名包头、营口、三明、漳州、咸阳、淮南、定西、芜湖、铜川、张掖、 汕尾、自贡、韶关、吴忠、朔州、临沂、酒泉、邵阳、白银、昌都、 宁德、保定、池州、黄冈、锦州、巴彦淖尔、松原、日照、抚州、 盘锦、河源、菏泽、延安、内江、连云港、贺州、景德镇、武威、 四平、辽阳、佳木斯、白山、毕节、张家界、固原、晋中、沧州、 阜新、朝阳、上饶 第201250名亳州、荆州、吕梁、随州、安康、来宾、宜春、宣城、白城、阜阳、 揭阳、齐齐哈尔、铜仁、孝感、崇左、赤峰、七台河、衡水、南阳、 资阳、钦州、驻马店、淮北、萍乡、安阳、梅州、湛江、漯河、吉 安、洛阳、廊坊、玉林、三门峡、本溪、海东、云浮、抚顺、庆阳、 铁岭、平凉、永州、普洱、达州、阳泉、怀化、克拉玛依、焦作、 商洛、运城、鞍山 第251292名潮州、金昌、大庆、伊春、乌兰察布、吉林、榆林、承德、许昌、 通辽、商丘、丽江、陇南、百色、牡丹江、吐鲁番、平顶山、河池、 保山、宝鸡、日喀则、中卫、呼伦贝尔、双鸭山、新乡、开封、邢 台、周口、鹤岗、鸡西、信阳、濮阳、天水、临汾、临沧、通化、 曲靖、黑河、昭通、忻州、张家口、绥化 来源：聂辉华、韩冬临、马亮、张楠迪扬， 2019，中国城市政商关系排行榜（ 2018），中国人民大学国 家发展与战略研究院报告。 2、 中国城市政商关系指数 分析 为了更好地了解中国城市政商关系健康指数分布的特点和规律，我们从不同的方面对所 有城市的名次或得分进行深入分析。 （1 ）按区域比较 从各大区域来看（图 2） ，华东地区表现最优，其次为华南地区，并且两地差别不大， 明显高于其他地区。相对来说，东北和西北地区的整体表现落后，得分低于全国平均值。这 一结果与去年类似。我们同时提供了政商关系总指数、亲近指数和清白指数的对比。 人 大 国 发 院 系 列 报 告 年度研究 报告 11 图 2 政商关系健康指数分区比较 （2 ）按省份比较 我们首先计算了中国大陆 31 个省、市、自治区的省份政商关系健康指数排行榜（图 3）。 省份政商关系健康指数根据省内各市政商关系指数的平均分计算，其中直辖市的省份政商关 系指数等于城市政商关系指数。按照这样的计算方法，上海在全国排名第一，北京第二，天 津第三，而在普通省份中，浙江省排名第一，江苏、广东排名靠前。整体而言，直辖市排名 明显高于普通省份，并且优势明显。与去年相比，上海和北京的位次保持稳定，天津有所上 升。 人 大 国 发 院 系 列 报 告 年度研究 报告 12 12.3 12.68 15.2 16.07 19.93 20.06 20.2 20.97 21.82 23.42 24 24.2 24.61 25.61 25.69 25.96 27.65 28.94 29.57 30.74 33.15 36.16 36.51 36.74 37.1 39.59 42.17 44.08 54.51 68.66 71.44 0 10203040506070809010 新疆 黑龙江 河南 云南 甘肃 河北 山西 内蒙古 吉林 江西 宁夏 辽宁 陕西 广西 青海 西藏 安徽 湖南 四川 贵州 湖北 福建 山东 海南 重庆 广东 江苏 浙江 天津 北京 上海 各省/直辖市政商关系健康指数 图 图 3 各省政商关系健康指数排名 同时，本报告也统计了每个省份内部的健康指数差异（图 4），方法是计算省内清白指 数的标准差。标准差越大，表示该省各个城市之间的清白指数差异越大。结果显示，广东省 内部的政商关系的差异较大，为全国第一，其次为江苏省和云南省。相反，新疆和江西两地 政商关系健康指数在内部相对匀质化。 人 大 国 发 院 系 列 报 告 年度研究 报告 13 25.41 16.46 14.96 14.58 14.03 13.74 13.39 12.61 12.57 11.69 11.39 11.38 11.22 11.03 10.51 10.14 9.35 9.32 9.28 9.07 8.62 8.61 8.6 7.87 7.25 5.07 3.93 0 5 10 15 20 25 30 广东 江苏 云南 陕西 福建 海南 西藏 青海 湖北 山东 宁夏 吉林 广西 贵州 河北 山西 浙江 辽宁 四川 河南 湖南 黑龙江 内蒙古 甘肃 安徽 江西 新疆 省内政商关系健康指数差异 图 4 政商关系省内差异比较 （3 ）按城市级别比较 我们根据城市的不同行政级别，区分重点城市和普通城市。重点城市包括直辖市、副省 级城市、省会城市以及计划单列市。 普通城市是除了重点城市的所有地级市。表 5 显示了 重点城市政商关系健康指数前 20 名，前五名城市包括：深圳、南京、上海、北京和厦门。 结果显示，在各个区域中，都有代表性的重点城市入榜。例如华南有深圳、广州、海口、南 宁，华东有上海、厦门、济南、杭州、宁波和青岛，华北有北京、天津，华中有武汉、长沙、 贵阳，西南有成都和昆明，西北有西安，东北有沈阳入选。整体而言，进入榜单的华东地区 重点城市最多。 表 5 重点城市政商关系健康指数排名 排名 城市 政商关系指数 1 深圳 91.78 2 南京 83.37 3 上海 71.44 4 北京 68.66 5 厦门 68.24 6 广州 65.85 7 济南 64.06 目前，中国共有 15 个副省级城市 /计划单列市，它们是：哈尔滨市、长春市、沈阳市、大连市、青岛市、 南京市、宁波市、厦门市、武汉市、广州市、深圳市、成都市、西安市、济南市和杭州市。 人 大 国 发 院 系 列 报 告 年度研究 报告 14 8 西安 60.76 9 杭州 57.36 10 成都 56.95 11 武汉 56.62 12 宁波 54.59 13 天津 54.51 14 青岛 50.28 15 贵阳 48.25 16 南宁 46.64 17 海口 46.20 18 沈阳 45.85 19 长沙 44.96 20 昆明 43.96 和重点城市相对应，我们也列举了普通城市前 20 名（表 6）。其中，东莞、中山、佛山、 珠海和无锡名列前 5。整体而言，华南地区在前 10 名中占比最高，排名普遍靠前，一共占 了五席（东莞、中山、佛山、珠海和江门）。整体而言，华南和华东地区的普通城市具有较 好的营商环境。 对比重点城市榜单，普通城市的政商关系指数分值较低。其中，前 20 名城市的政商关 系指数的均值，重点城市为 59.02，而普通城市为 52.44，重点城市明显高于普通城市。换言 之，由于城市的规模或者城市的级别，中小城市在营商环境方面存在相对弱势。 表 6 普通城市政商关系健康指数排名 排名 城市 政商关系指数 1 东莞 100.00 2 中山 68.92 3 佛山 62.17 4 珠海 61.51 5 无锡 58.04 6 金华 57.96 7 苏州 55.75 8 常州 55.64 9 黄石 53.40 10 嘉兴 49.13 11 东营 47.95 12 潍坊 45.37 13 舟山 43.44 14 绍兴 43.00 15 烟台 42.74 16 江门 41.69 17 镇江 40.93 18 泉州 40.49 19 徐州 40.34 20 威海 40.28 人 大 国 发 院 系 列 报 告 年度研究 报告 15 （4 ）进步明显的城市排名 同时我们比较了 2017版和 2018版政商关系健康指数，找出了排名上升较快的城市。 表 7 显示了名次进步最快的 20 个城市名单，其中襄阳、淄博、乌鲁木齐、拉萨、巴中名列前 5。 从进步城市的分布来看，虽然排名上升的城市处于全国各个地区，但是以在中西部地区 居多，例如襄阳、乌鲁木齐、拉萨、常德、巴中等城市。中西部地区营商环境基础相对比较 薄弱，因此改善的空间较大。 从进步城市的等级或规模来看，进步快的城市主要为普通城市，特别是中小城市。除了 乌鲁木齐和拉萨为省会城市，重庆为直辖市外，其他的城市均为一般城市。这说明中小城市 只要努力改善营商环境，就能真正提升城市竞争力。 表 7 名次进步最快的 20 个城市 进步最快的城市名单 襄阳、淄博、乌鲁木齐、拉萨、巴中、晋城、常德、东营、泸州、宿州、茂名、重庆、 柳州、黄石、雅安、鄂尔多斯、湘潭、自贡、衡阳、阳江 四、中国城市政商关系亲近指数和清白指数排名及分析 前面从总指数的角度分析了全国城市政商关系健康指数的特点和规律，下面将健康总指 数分解为亲近指数和清白指数两个方面，以便进一步了解政商关系的具体内容和规律，并且 帮助各个城市有针对性地改善政商关系。 （一）亲近指数分析 1、亲近指数全国地图 为了更直观地判断全国各城市亲近指数的分布，我们绘制了亲近指数地图（图 5） 。图 5 反映的亲近指数分布情况与 2017 版基本一致。“胡焕庸线”依旧是“东南”与“西北”两部 分的分界线。亲近指数高的城市大多分布在东