2017年地方财政经济运行调研总报告.pdf

1 2017 年 地 方 财 政 经 济 运 行 调 研 总 报 告中国财政科学研究院课题组 二一七年十二月 2 目录一、地方财政经济运行情况描述.6（ 一 ） 地 方 经 济 运 行 情 况 .61.各 地 经 济 增 速 差 距 明 显 .62.各 地 经 济 发 展 动 能 不 同 .73.经 济 发 展 仍 面 临 多 种 制 约 因 素 .9（ 二 ） 地 方 财 政 运 行 情 况 分 析 .91.从 问 卷 数 据 来 分 析 .92.从 实 地 调 研 来 观 察 .10 （ 三 ） 财 政 事 权 与 支 出 责 任 划 分 情 况 .111.各 地 改 革 中 值 得 关 注 的 问 题 .112.地 方 改 革 诉 求 . 12（ 四 ） 地 方 财 政 金 融 风 险 ： 基 于 问 卷 数 据 的 分 析 . 121.地 方 政 府 性 债 务 管 理 情 况 分 析 .132.地 方 性 国 有 资 本 投 融 资 公 司 情 况 分 析 .133.地 方 金 融 机 构 风 险 情 况 分 析 .154.地 方 政 府 引 导 基 金 的 风 险 情 况 分 析 .155.政 府 和 社 会 资 本 合 作 （ PPP） 的 风 险 情 况 分 析 .15 6.政 府 购 买 服 务 情 况 分 析 .16二、我们的新发现：风险变形.17（ 一 ） 经 济 区 域 分 化 出 现 新 特 征 .17 3 1.一 二 三 产 业 比 例 趋 同 ， 但 实 际 质 量 差 距 明 显 .172.经 济 增 速 接 近 ， 但 背 后 发 展 原 因 各 异 .183.实 体 经 济 盈 利 水 平 改 善 ， 但 亏 损 面 扩 大 .19（ 二 ） 财 政 能 力 背 后 隐 藏 着 风 险 .201.地 方 财 政 自 给 率 呈 下 降 趋 势 ， 部 分 省 份 脱 离 发 展 实 际 搞 民 生.202.财 政 收 入 保 持 中 高 速 增 长 ， 但 税 收 收 入 占 比 下 降 .213.支 出 刚 性 越 来 越 大 ， 财 政 “ 托 底 ” 风 险 随 之 加 大 .22（ 三 ） 深 层 次 原 因 ： 体 制 变 迁 中 的 两 个 “ 没 变 ” . 22 1.“ 风 险 大 锅 饭 ” 没 变 .222.“ 小 马 拉 大 车 ” 没 变 .25三、要从整体来把握风险的复杂性.26（ 一 ） 充 分 认 识 财 政 风 险 变 形 .271.国 企 是 财 政 风 险 变 形 的 诱 发 因 素 .282.依 赖 政 府 投 资 ， 引 致 经 济 风 险 .29（ 二 ） 充 分 认 识 金 融 风 险 变 形 .30（ 三 ） 充 分 认 识 经 济 风 险 变 形 .321.财 政 增 收 困 难 ， 实 质 上 是 经 济 风 险 转 化 的 结 果 .32 2.财 政 支 出 压 力 大 ， 本 质 上 是 经 济 风 险 加 剧 的 表 现 .333.金 融 风 险 上 升 ， 是 企 业 风 险 转 化 的 结 果 .33（ 四 ） 权 衡 各 类 风 险 ， 严 守 公 共 风 险 底 线 .34四、建议：准确把握财政、金融和经济风险三者关系，提升化解风险 4 的综合能力. 37（ 一 ） 加 快 要 素 市 场 化 改 革 ， 促 进 金 融 “ 血 液 ” 有 效 循 环 .37（ 二 ） 推 动 政 府 治 理 改 革 ， 警 惕 政 府 自 身 制 造 风 险 或 产 生 “ 合 成谬 误 ” . 38（ 三 ） 优 化 宏 观 政 策 目 标 ， 打 造 供 给 侧 结 构 性 改 革 的 “ 升 级 版 ”.39（ 四 ） 将 宏 观 调 控 升 级 为 宏 观 管 理 ， 并 把 防 范 重 大 风 险 放 在 首 位.40（ 五 ） 发 挥 财 政 在 治 理 中 的 基 础 性 作 用 ， 强 化 财 政 、 金 融 和 经 济 风 险 统 筹 管 理 .41 5 2017 年 ， 中 国 经 济 运 行 平 稳 ， 韧 性 增 强 ， 各 项 财 税 工 作 在 供 给 侧结 构 性 改 革 主 线 引 导 下 稳 步 推 进 。 为 全 面 了 解 地 方 财 政 经 济 运 行 的 真实 状 态 ， 评 估 各 项 改 革 的 落 实 情 况 ， 观 察 和 发 现 在 新 时 代 背 景 下 地 方财 政 经 济 存 在 的 问 题 和 潜 在 风 险 ， 为 下 一 步 财 政 经 济 改 革 提 供 “ 鲜 活 ”的 决 策 支 撑 ， 中 国 财 政 科 学 研 究 院 继 续 开 展 了 “ 2017 年 地 方 财 政 经 济运 行 ” 大 型 调 研 活 动 。2017 年 初 ， 中 国 财 政 科 学 院 将 该 项 调 研 活 动 列 为 全 院 本 年 度 最 重要 工 作 之 一 ， 并 酝 酿 筹 划 启 动 。 2017 年 中 ， 着 手 调 研 策 划 ， 确 定 调 研主 题 和 调 研 内 容 ， 以 及 调 研 人 员 的 配 置 和 调 研 省 份 的 选 择 。 最 终 确 定 成 立 三 个 实 地 调 研 组 分 赴 东 部 、 西 部 和 东 北 部 7 省 区 深 度 调 研 ， 采 取实 地 调 研 和 线 上 调 查 并 举 、 以 调 查 数 据 支 撑 调 研 判 断 的 研 究 方 法 。2017 年 10 月 ， 正 值 十 九 大 召 开 之 际 ， 中 国 财 政 科 学 研 究 院 院 领带 队 ， 带 领 三 个 调 研 组 奔 赴 黑 龙 江 、 吉 林 、 江 苏 、 天 津 、 贵 州 和 陕 西6 省 区 进 行 调 研 。 参 与 调 研 人 员 累 计 30 余 人 ， 累 计 调 研 时 间 30 余 天 ，调 研 城 市 13 个 ， 调 研 区 县 15 个 ， 召 开 各 类 座 谈 会 50 余 场 ， 走 访 企业 20 余 家 。 同 时 ， 组 成 7 人 线 上 问 卷 设 计 小 组 ， 联 合 零 点 数 据 公 司进 行 问 卷 设 计 和 线 上 调 查 ， 共 有 17 个 省 （ 直 辖 市 ） 、 145 城 市 和 662个 区 县 参 与 了 调 查 ， 时 间 跨 度 为 2014-2017 年 前 三 季 度 。 调 研 和 调 查 结 束 后 ， 调 研 组 结 合 十 九 大 报 告 精 神 ， 围 绕 “ 全 面 关注 地 方 财 政 金 融 风 险 ” ， 从 时 间 、 地 区 间 和 政 府 间 三 个 维 度 ， 对 “ 经济 新 旧 动 能 转 换 ” 、 “ 地 方 财 政 能 力 评 估 ” 、 “ 财 政 事 权 与 支 出 责 任 ” 等 6 问 题 进 行 了 全 方 位 的 概 括 和 分 析 ， 形 成 了 1 个 总 报 告 、 9 个 分 报 告 和1 个 数 据 问 卷 报 告 ， 共 计 25 万 余 字 。总 报 告 基 于 调 研 （ 查 ） 的 数 据 和 事 实 以 及 依 之 形 成 的 判 断 ， 对 经济 、 财 政 和 金 融 风 险 的 变 形 ， 三 者 之 间 的 区 别 、 互 动 以 及 相 互 穿 透 关系 进 行 了 描 述 ， 并 对 背 后 深 层 次 的 体 制 机 制 原 因 以 及 可 能 带 来 的 影 响进 行 了 深 入 剖 析 ， 进 而 提 出 了 “ 准 确 把 握 财 政 、 金 融 和 经 济 风 险 三 者关 系 ， 提 升 化 解 风 险 的 综 合 能 力 ” 的 战 略 性 对 策 建 议 。一、地方财政经济运行情况描述 基 于 我 们 调 研 （ 查 ） 的 情 况 和 数 据 ， 结 合 官 方 发 布 信 息 ， 本 部 分拟 从 三 个 维 度 对 地 方 财 政 经 济 运 行 进 行 白 描 式 展 现 。（ 一 ） 地 方 经 济 运 行 情 况2017 年 前 三 季 度 全 国 GDP 增 速 为 6.9%， 经 济 增 长 的 韧 性 和 质 量都 在 提 升 。 从 我 们 的 调 研 和 调 查 发 现 ：1.各 地 经 济 增 速 差 距 明 显从 县 级 样 本 数 据 看 ， 2015 年 -2017 年 前 三 季 度 ， 全 国 GDP 增 速 分 别 为 8.81%、 8.44%和 7.86%， 三 年 平 均 增 速 为 8.33%， 呈 现 持 续 下降 趋 势 。 分 区 域 来 看 ， 西 部 地 区 增 速 最 高 ， 三 年 平 均 为 9.56%； 东 部和 中 部 地 区 次 之 ； 东 北 地 区 增 速 最 低 ， 三 年 平 均 仅 为 5.03%， 区 域 发展 差 距 明 显 。 7 2.各 地 经 济 发 展 动 能 不 同从 经 济 增 速 来 看 ， 西 部 地 区 增 速 最 高 ， 东 部 地 区 与 全 国 平 均 水 平持 平 ， 但 支 撑 各 地 区 经 济 发 展 的 动 能 不 同 ， 新 旧 动 能 转 换 速 度 不 一 。东部地区新旧动能转换速度加快。东 部 地 区 新 旧 动 能 转 换 加快 表 现 在 高 技 术 更 迭 快 、 业 态 多 元 、 产 业 融 合 发 展 、 产 品 发 展 个 性 、要 素 成 果 分 享 等 方 方 面 面 ， 创 新 在 技 术 、 产 品 、 市 场 、 商 业 模 式 等 各个 层 面 全 面 体 现 。新 旧 动 能 转 换 对 东 部 各 省 经 济 的 拉 动 都 已 显 现 。 例 如 ， 2017 年 前 三 季 度 ， 战 略 性 新 兴 产 业 中 工 业 机 器 人 、 服 务 器 、 3D 打 印 设 备 产 量同 比 分 别 增 长 74.8%、 69%、 67.9%。 2012-2016 年 江 苏 工 业 技 术 改 造投 资 年 均 增 长 18.3%， 增 速 快 于 同 期 工 业 投 资 8.2 个 百 分 点 ； 2013-2016年 高 新 技 术 产 业 投 资 年 均 增 长 20.0%， 比 全 部 投 资 年 均 增 速 高 8.3 个百 分 点 ； 高 新 技 术 产 业 投 资 占 全 部 投 资 的 比 重 由 2012 年 的 12.8%提 高到 2016 年 的 17.1%。 2016 年 ， 广 东 现 代 服 务 业 增 加 值 占 GDP 比 重 达到 32.3%， 现 代 服 务 业 增 加 值 贡 献 了 高 达 94.3%的 份 额 ， 先 进 制 造 业增 加 值 占 规 模 以 上 工 业 的 比 重 达 到 49.3%。浙 江 省 2017 年 前 三 季 度 ， 规 模 以 上 工 业 中 ， 高 技 术 、 信 息 经 济 、 健 康 、 节 能 环 保 、 高 端 装 备 等 产 业 增 加 值 的 增 速 均 高 于 规 模 以 上 工 业 。西部地区仍以投资（尤以政府投资）拉动，新旧动能转换呈点状突破。近 年 来 ， 西 部 地 区 经 济 增 速 位 居 全 国 之 首 ， 固 定 资 产 投 资增 速 也 位 居 全 国 之 首 。 如 2016 年 ， 西 部 地 区 GDP 增 速 平 均 为 8.2%，同 年 的 固 定 资 产 投 资 增 速 为 12.2%。 从 我 们 调 研 省 份 情 况 来 看 ， 陕 西 8 省 2006-2011 年 期 间 ， 投 资 对 经 济 的 贡 献 率 基 本 稳 定 在 70%以 上 ， 成为 拉 动 经 济 增 长 的 主 力 军 。 金 融 危 机 后 的 2009 年 ， 在 国 家 四 万 亿 投资 的 强 势 带 动 下 ， 陕 西 省 投 资 率 一 度 高 达 93.1%， 拉 动 经 济 增 长 12.7个 百 分 点 ， 几 成 独 木 支 撑 。 2016 年 贵 州 、 陕 西 的 全 社 会 固 定 资 产 投 资占 GDP 比 例 分 别 为 112.1%、 107.3%， 远 高 于 全 国 平 均 水 平 （ 89.6%） 。同 时 ， 西 部 投 资 中 ， 又 以 政 府 （ 或 国 有 企 业 ） 投 资 主 导 。 如 2016年 ， 贵 州 省 民 间 投 资 占 全 部 固 定 资 产 的 投 资 仅 为 42.7%， 远 低 于 全 国平 均 水 平 （ 62.1%） 。 2017 年 前 三 季 度 ， 贵 州 省 基 础 设 施 投 资 占 固 定 资产 投 资 的 比 重 为 43.9%， 同 期 增 长 25.9%， 增 速 高 于 全 省 固 定 资 产 投 资 增 速 5.4 个 百 分 点 。 陕 西 省 2017 年 前 三 季 度 基 础 设 施 投 资 占 固 定 资产 投 资 的 比 重 为 37.4%， 基 础 设 施 投 资 同 期 增 长 30.5%。 再 加 之 各 类政 府 主 导 的 PPP 项 目 ， 政 府 主 导 的 投 资 占 比 更 高 。相 比 较 而 言 ， 西 部 地 区 新 旧 动 能 转 换 呈 “ 点 ” 状 突 破 。 如 贵 州 的“ 大 数 据 ” 发 展 战 略 “ 异 军 突 起 ” 。 截 止 2016 年 9 月 ， 贵 州 省 产 值 (收入 )100 万 元 以 上 大 数 据 电 子 信 息 产 业 企 业 831 家 ， 其 中 产 值 超 亿 元 企业 159 家 ， 产 值 5-10 亿 元 企 业 25 家 ， 10 亿 元 以 上 企 业 21 家 。 2017年 前 三 季 度 ， 贵 州 全 省 规 模 以 上 互 联 网 和 相 关 服 务 ， 软 件 和 信 息 技 术服 务 业 营 业 收 入 分 别 比 上 年 同 期 增 长 40.7%和 20.7%。 东北地区消费稳步提高。2016 年 至 2017 年 前 三 季 度 ， 东 北经 济 稳 中 有 进 ， 总 体 已 呈 增 势 。 从 拉 动 经 济 因 素 来 看 ， 消 费 保 持 平 稳增 长 ， 除 辽 宁 省 增 速 放 缓 外 ， 其 他 两 省 消 费 始 终 保 持 稳 定 较 快 增 长 。黑 龙 江 省 前 三 季 度 网 络 零 售 额 增 长 53.3%， 电 子 商 务 交 易 总 额 增 长 9 21.7%。3.经 济 发 展 仍 面 临 多 种 制 约 因 素面 对 国 内 外 复 杂 的 发 展 环 境 ， 中 国 经 济 增 长 还 面 临 着 诸 多 不 确 定性 ， 受 种 种 因 素 制 约 。对 于 新 旧 动 能 转 换 的 较 快 的 东 部 地 区 而 言 ， 制 约 经 济 发 展 的 因 素主 要 表 现 在 制 度 创 新 总 体 缓 慢 ， 部 分 改 革 出 现 脱 节 以 及 要 素 市 场 改 革滞 后 等 问 题 ， 同 时 ， 环 保 等 政 策 对 东 部 地 区 短 期 的 经 济 增 长 带 来 一 定不 利 影 响 。 对 于 西 部 地 区 而 言 ， 对 投 资 驱 动 的 依 赖 ， 尤 其 是 对 政 府 主 导 的 投 资 驱 动 依 赖 ， 限 制 了 经 济 增 长 的 潜 力 和 可 持 续 能 力 ， 而 资 源 路径 依 赖 、 政 策 依 赖 带 来 了 经 济 转 型 升 级 困 难 ， 弱 化 创 新 激 励 ， 相 应 新旧 动 能 转 换 困 难 较 大 。 东 北 地 区 资 本 和 人 才 的 转 移 、 创 新 能 力 不 足 制约 了 其 经 济 发 展 的 后 劲 。（ 二 ） 地 方 财 政 运 行 情 况 分 析2017 年 1-11 月 份 ， 全 国 地 方 财 政 一 般 公 共 预 算 收 入 为 84358 亿元 ， 同 比 增 长 8.7%。 1.从 问 卷 数 据 来 分 析从 调 查 数 据 来 看 ： （ 1） 样 本 省 份 财 政 自 给 率 1呈 下 降 趋 势 ， 地 区间 差 异 巨 大 。 （ 2） 样 本 省 份 一 般 公 共 预 算 收 入 ， 税 收 占 比 在 75%左 右 ， 1财政自给率是本地区一般公共预算收入与本地区一般公共预算支出的比重，反映了该地区自给能力，或说是对中央转移支付的依赖程度，该指标越大，对中央转移支付的依赖越小。 10 财 政 收 入 质 量 较 高 。 （ 3） 从 样 本 省 份 的 支 出 结 构 看 ， 政 府 的 运 转 性 支出 占 比 较 为 稳 定 ， 债 务 利 息 支 出 呈 上 升 趋 势 ， 且 地 区 间 差 异 较 大 。 （ 4）样 本 省 份 的 一 般 公 共 预 算 收 支 中 ， 基 层 政 府 占 比 超 过 50%， 但 地 区 间分 配 结 构 差 异 较 大 。（ 5） 省 以 下 各 级 政 府 间 财 政 收 支 表 现 出 不 同 特 征 。从 地 方 各 级 政 府 一 般 公 共 预 算 收 入 中 税 收 占 比 情 况 看 ， 省 本 级 超 过75%， 市 本 级 平 均 为 55%左 右 ， 区 县 级 平 均 在 69%左 右 。 从 各 级 地 方政 府 的 财 政 支 出 结 构 看 ， 横 向 比 较 ， 省 本 级 、 市 本 级 差 异 较 大 ， 县 级差 异 小 。 政 府 运 转 性 支 出 占 比 最 高 的 为 市 本 级 ， 债 务 利 息 支 出 占 比 最高 的 为 省 本 级 ， 社 会 性 支 出 占 比 最 高 的 为 区 县 级 。 2.从 实 地 调 研 来 观 察我 国 地 区 间 差 异 巨 大 ， 各 地 区 地 方 财 政 运 行 的 基 本 面 和 突 出 问 题也 各 有 不 同 。对 于 东 部 地 区 而 言 ， 财 政 收 入 基 础 相 对 稳 固 、 可 持 续 性 较 强 ， 尽管 增 速 有 所 下 降 ， 但 质 量 提 升 ； 税 收 收 入 占 比 高 ， 其 内 部 结 构 不 断 优化 ； 地 方 财 政 能 力 综 合 潜 力 优 势 明 显 。 财 政 统 筹 （ 四 本 预 算 之 间 和 收入 的 跨 期 统 筹 ） 能 力 不 断 加 强 。 东 部 地 区 财 政 收 入 能 力 提 升 的 制 约 因素 主 要 包 括 ： 经 济 增 速 放 缓 、 减 税 降 费 改 革 、 新 旧 动 能 转 化 等 制 约 因 素 。 “ 支 出 挂 钩 ” 事 项 仍 未 彻 底 取 消 ， 制 约 支 出 能 力 、 社 会 保 险 支 出压 力 初 现 。对 于 西 部 地 区 而 言 ， 近 年 来 西 部 地 区 可 用 财 力 规 模 不 断 扩 大 ， 主要 有 三 个 因 素 ， 经 济 增 速 高 于 全 国 平 均 水 平 ， 基 建 投 资 带 来 税 收 的 增 11 长 ， 中 央 转 移 支 付 加 大 。 但 其 收 支 矛 盾 远 比 东 部 地 区 突 出 ， 财 政 的 可持 续 能 力 也 更 弱 。 这 主 要 源 于 ， 一 是 经 济 发 展 的 不 稳 定 性 ， 波 动 大 ，财 政 收 入 依 赖 于 上 项 目 ， 以 及 营 改 增 后 税 源 与 税 收 分 离 ； 二 是 社 会 性支 出 刚 化 性 化 ， 基 础 设 施 欠 账 多 、 扶 贫 任 务 艰 巨 、 债 务 包 袱 重 。对 于 东 北 地 区 而 言 ， 近 两 年 来 财 政 收 入 增 速 稳 步 提 升 ， 但 也 困 难很 多 。 一 是 财 政 收 入 质 量 不 佳 ， 非 税 收 入 占 比 较 高 ； 二 是 收 支 缺 口 持续 加 大 ； 三 是 地 方 政 府 债 务 问 题 突 出 ； 四 是 国 企 改 革 的 财 政 “ 包 袱 ”重 。 （ 三 ） 财 政 事 权 与 支 出 责 任 划 分 情 况财 政 事 权 和 支 出 责 任 划 分 改 革 是 本 年 度 地 方 财 政 重 要 改 革 内 容之 一 ， 也 是 我 们 本 次 调 研 （ 查 ） 的 重 要 内 容 之 一 。1.各 地 改 革 中 值 得 关 注 的 问 题从 调 研 情 况 看 ， 各 地 均 根 据 中 央 的 要 求 ， 积 极 推 进 财 政 事 权 与 支出 责 任 改 革 ， 制 定 了 改 革 实 施 方 案 ， 从 指 导 思 想 、 总 体 要 求 、 划 分 原则 、 改 革 的 主 要 内 容 、 保 障 和 配 套 措 施 、 职 责 分 工 和 时 间 安 排 等 方 面 对 省 以 下 财 政 事 权 和 支 出 责 任 划 分 改 革 进 行 了 部 署 。 如 东 部 地 区 推 动事 权 划 分 和 调 整 法 律 化 、 推 动 支 出 责 任 划 分 规 范 化 、 各 地 创 新 探 索 保障 和 配 套 措 施 等 。 西 部 的 陕 西 省 以 文 件 形 式 明 确 了 改 革 的 时 间 表 和 路线 图 ， 贵 州 省 完 善 省 以 下 转 移 支 付 制 度 ， 注 重 新 增 改 革 因 素 对 市 县 财力 的 影 响 。 东 北 地 区 适 度 加 强 了 省 的 财 政 事 权 ， 保 障 了 市 （ 县 ） 履 行 12 财 政 事 权 ， 减 少 并 规 范 了 省 与 市 共 同 财 政 事 权 ， 建 立 了 财 政 事 权 划 分动 态 调 整 机 制 。从 调 研 情 况 可 ， 以 下 问 题 值 得 高 度 关 注 和 深 入 研 究 ： 一 是 政 府 与市 场 边 界 尚 不 清 晰 ， 财 政 事 权 范 围 不 确 定 ； 二 是 中 央 与 地 方 事 权 和 支出 责 任 划 分 改 革 尚 未 到 位 ， 制 约 地 方 的 改 革 ； 三 是 公 共 服 务 外 溢 性 明显 的 领 域 ， 其 事 权 划 分 难 度 较 大 ； 四 是 临 时 性 政 策 文 件 多 ， 导 致 支 出责 任 承 担 主 体 不 清 ； 五 是 上 级 需 要 下 级 承 担 支 出 责 任 的 事 项 多 ， 标 准不 明 确 ， 理 由 不 充 分 的 ； 六 是 基 本 公 共 服 务 的 基 础 标 准 和 分 担 方 式 有待 完 善 。 2.地 方 改 革 诉 求调 查 问 卷 显 示 各 地 对 当 前 事 权 和 支 出 责 任 划 分 的 合 理 性 和 明 确度 整 体 上 认 可 度 较 高 ， 但 从 省 级 层 面 来 看 ， 认 为 中 央 应 该 承 担 更 多 的教 育 和 社 会 保 障 事 权 。 从 目 前 的 情 况 看 ， 基 层 财 政 支 出 比 重 最 高 的 项目 是 教 育 和 社 会 保 障 支 出 。（ 四 ） 地 方 财 政 金 融 风 险 ： 基 于 问 卷 数 据 的 分 析防 范 财 政 金 融 风 险 是 地 方 财 政 工 作 的 重 点 之 一 ， 也 是 近 年 来 社 会 各 界 关 注 的 热 点 。 问 卷 设 计 包 括 六 个 方 面 ， 从 地 方 政 府 性 债 务 管 理 、地 方 性 国 有 资 本 投 融 资 公 司 情 况 、 地 方 金 融 机 构 风 险 、 地 方 政 府 引 导基 金 的 风 险 、 PPP 项 目 以 及 政 府 购 买 服 务 ， 对 此 ， 我 们 做 了 初 步 分 析 。 13 1.地 方 政 府 性 债 务 管 理 情 况 分 析从 问 卷 数 据 看 ， 我 国 地 方 政 府 债 务 的 规 模 增 速 与 财 政 收 入 增 速 基本 相 当 ， 说 明 我 国 各 级 地 方 政 府 债 务 总 体 与 收 入 形 势 相 匹 配 ， 不 存 在明 显 的 债 务 压 力 失 衡 的 情 况 。在 债 务 偿 还 压 力 上 ， 省 级 政 府 的 债 务 偿 还 压 力 上 升 明 显 ， 而 地 市级 的 总 体 情 况 则 相 对 宽 松 ， 县 级 政 府 与 省 级 情 况 相 类 似 ， 也 面 临 着 快速 上 升 的 压 力 。在 新 增 债 务 规 模 上 ， 省 级 、 地 市 级 和 县 级 的 新 增 债 务 水 平 都 呈 现 出 明 显 下 降 的 局 面 。在 债 务 借 新 还 旧 上 ， 省 级 、 地 市 级 和 县 级 均 呈 现 出 高 位 回 落 的 特点 ， 借 新 还 旧 的 压 力 有 所 缓 解 ， 未 来 的 债 务 调 整 空 间 有 所 扩 大 。从 年 度 新 发 债 券 的 平 均 收 益 率 来 看 ， 省 级 、 地 市 级 和 县 级 都 有 所上 升 ， 自 2015、 2016 年 的 3%左 右 上 升 到 2017 年 的 4%左 右 ， 须 注 意债 务 展 期 和 滚 动 的 风 险 。从 债 务 风 险 和 债 务 逾 期 的 情 况 来 看 ， 省 级 、 地 市 级 和 县 级 的 逾 期债 务 本 金 规 模 均 有 所 下 降 ； 但 在 逾 期 债 务 利 息 上 表 现 分 化 ， 省 级 不 存在 明 显 的 利 息 逾 期 ， 但 地 市 级 和 县 级 均 有 明 显 逾 期 情 况 ， 且 上 升 压 力 明 显 。2.地 方 性 国 有 资 本 投 融 资 公 司 情 况 分 析从 新 债 债 务 规 模 的 情 况 来 看 ， 各 级 政 府 的 投 融 资 公 司 总 体 都 表 现 14 出 债 务 规 模 增 速 较 快 的 特 点 ， 但 省 级 和 地 市 级 的 投 融 资 公 司 债 务 总 体与 固 定 资 产 投 资 的 增 速 基 本 相 当 ， 而 县 级 投 融 资 公 司 则 远 超 固 定 资 产投 资 增 速 ， 须 关 注 累 加 风 险 。从 债 务 成 本 和 收 益 的 情 况 来 看 ， 各 级 政 府 的 投 融 资 公 司 均 呈 债 务成 本 上 升 ， 收 益 水 平 也 小 幅 上 升 的 局 面 ， 整 体 债 务 支 出 和 投 资 收 益 较为 平 衡 。从 债 务 偿 还 情 况 来 看 ， 省 级 投 融 资 公 司 债 务 本 金 偿 还 压 力 上 升 很快 ， 但 利 息 的 负 担 略 有 下 降 。 地 市 级 投 融 资 公 司 债 务 本 金 偿 还 压 力 上升 明 显 ， 利 息 也 呈 现 出 快 速 增 长 。 县 级 投 融 资 公 司 债 务 本 金 和 利 息 的 偿 还 压 力 均 呈 快 速 上 升 的 局 面 。从 债 务 偿 还 资 金 来 源 的 情 况 看 ， 省 级 投 融 资 公 司 项 目 收 益 来 源 增加 ， 其 他 财 政 资 金 的 占 比 较 大 ， 借 新 还 旧 的 规 模 较 大 。 地 市 级 投 融 资公 司 资 产 处 置 收 益 来 源 增 加 ， 其 他 财 政 资 金 占 比 较 大 ， 借 新 还 旧 规 模较 大 。 县 级 投 融 资 公 司 土 地 出 让 金 代 偿 部 分 是 最 主 要 的 来 源 ， 而 其 他类 型 的 资 金 总 体 上 保 持 稳 定 。从 投 融 资 公 司 的 经 营 情 况 来 看 ， 省 级 公 司 政 府 性 业 务 是 主 体 ， 自主 性 市 场 化 业 务 是 重 要 的 补 充 ， 且 不 断 上 升 ， 基 金 业 务 的 占 比 很 小 。地 市 级 公 司 政 府 性 业 务 是 主 体 ， 自 主 性 市 场 化 业 务 是 重 要 的 补 充 ， 运 行 较 为 稳 定 ， 基 金 业 务 的 规 模 很 小 ， 但 上 升 很 快 。 县 级 公 司 的 政 府 性业 务 上 升 很 快 ， 在 2017 年 已 经 成 为 最 大 的 业 务 类 别 ， 而 自 主 性 市 场化 业 务 很 小 ， 占 比 可 以 忽 略 ， 基 金 业 务 则 受 到 对 “ 名 股 实 债 ” 处 罚 的影 响 而 迅 速 萎 缩 ， 占 比 下 降 很 快 。 15 3.地 方 金 融 机 构 风 险 情 况 分 析地 方 金 融 机 构 风 险 主 要 表 现 在 以 下 方 面 ： 一 是 东 部 地 区 银 行 业 金融 机 构 总 资 产 规 模 远 大 于 西 部 地 区 ， 中 部 地 区 和 东 北 地 区 相 近 ， 但 与东 部 地 区 仍 然 存 在 较 大 差 距 ， 地 区 金 融 机 构 发 展 不 均 衡 ； 二 是 不 良 贷款 在 大 部 分 地 区 呈 现 上 升 趋 势 ； 三 是 商 业 银 行 当 年 累 计 实 现 净 利 润 、商 业 银 行 平 均 资 本 利 润 率 回 落 ， 商 业 银 行 盈 利 能 力 持 续 下 滑 ； 四 是 商业 银 行 拨 备 覆 盖 率 不 断 下 降 ， 风 险 防 范 能 力 有 所 减 弱 ； 五 是 商 业 银 行流 动 性 比 例 不 断 下 降 ， 流 动 性 风 险 逐 年 增 加 ； 六 是 总 体 金 融 风 险 不 容 乐 观 ； 七 是 政 府 投 融 资 贷 款 是 一 个 重 大 的 金 融 风 险 来 源 。4.地 方 政 府 引 导 基 金 的 风 险 情 况 分 析地 方 政 府 引 导 基 金 风 险 主 要 表 现 在 以 下 几 个 方 面 ： 一 是 政 府 引 导基 金 滞 留 财 政 资 金 和 结 存 未 用 资 金 具 有 一 定 规 模 ， 存 在 资 金 闲 置 浪 费 、缺 乏 使 用 效 率 的 现 象 ； 二 是 政 府 引 导 基 金 投 入 领 域 与 其 他 社 会 资 金 投入 领 域 差 异 较 小 ， 对 社 会 资 金 产 生 较 大 的 挤 出 效 应 ； 三 是 政 府 引 导 基金 的 投 资 项 目 平 均 回 报 率 偏 低 ， 项 目 盈 利 能 力 较 弱 ； 四 是 政 府 引 导 基金 的 最 大 风 险 主 要 体 现 在 ： 设 立 时 难 以 吸 引 社 会 资 金 ， 投 资 项 目 收 益 率 低 ， 退 出 渠 道 不 畅 造 成 亏 损 等 风 险 。5.政 府 和 社 会 资 本 合 作 （ PPP） 的 风 险 情 况 分 析一 是 PPP 项 目 入 库 数 量 逐 年 增 长 ， 其 中 ， 政 府 付 费 类 项 目 占 比最 高 ， 接 近 半 数 ； 可 行 性 缺 口 补 助 类 项 目 次 之 ， 接 近 40%， 两 者 合 计 16 占 到 近 九 成 。 当 前 ， PPP 项 目 多 为 政 府 主 导 型 ， 社 会 资 本 参 与 程 度 有待 提 升 。 二 是 PPP 项 目 落 地 率 呈 现 上 升 态 势 ， 落 地 周 期 拉 长 。 三 是PPP 项 目 中 ， 国 有 企 业 是 主 力 ， 占 到 60% 70%。 四 是 样 本 地 市 中 ，本 级 政 府 全 部 PPP 项 目 中 的 政 府 支 出 占 一 般 公 共 预 算 支 出 的 比 例 均未 超 过 10%的 红 线 ， 但 呈 现 逐 步 增 长 态 势 。 五 是 约 有 半 数 的 地 方 认 为 ，PPP 项 目 运 行 的 风 险 主 要 来 自 项 目 执 行 和 移 交 阶 段 。 超 过 七 成 的 地 方认 为 ， PPP 项 目 运 行 的 风 险 来 自 多 个 方 面 ， 是 综 合 因 素 共 同 作 用 的 结果 。 七 是 接 近 七 成 的 地 方 PPP 项 目 投 资 回 报 率 在 5%-8%。 超 过 七 成的 地 方 政 府 未 承 诺 项 目 收 益 率 ， 接 近 一 半 的 地 市 开 展 了 PPP 项 目 绩 效 评 价 工 作 。6.政 府 购 买 服 务 情 况 分 析一 是 地 方 政 府 购 买 服 务 数 量 和 规 模 均 呈 现 逐 年 增 长 态 势 ， 但 增 幅有 所 放 缓 。 二 是 地 方 政 府 购 买 服 务 总 额 占 一 般 公 共 预 算 支 出 的 比 例 ，呈 先 上 升 后 略 降 的 趋 势 。 三 是 政 府 购 买 服 务 运 行 的 风 险 主 要 来 自 于 缺乏 独 立 的 专 业 的 社 会 组 织 ， 法 律 法 规 不 健 全 。 四 是 绝 大 多 数 地 方 开 展的 政 府 购 买 服 务 项 目 符 合 财 预 2017 87 号 中 规 定 的 范 围 。 五 是 只 有少 数 地 方 全 部 开 展 政 府 购 买 服 务 绩 效 评 价 ， 约 有 半 数 地 方 只 是 部 分 开 展 。 总 之 ， 从 我 们 的 调 研 情 况 来 看 ， 地 方 财 政 经 济 运 行 平 稳 ， 总 体 上向 积 极 方 向 发 展 ， 但 随 着 内 外 环 境 的 变 化 以 及 各 项 改 革 的 推 进 ， 地 方财 政 金 融 风 险 出 现 了 一 系 列 的 新 情 况 和 新 变 化 。 17 二、我们的新发现：风险变形在 看 到 亮 点 的 同 时 ， 我 们 也 发 现 ， 地 方 财 政 经 济 运 行 中 的 风 险 在快 速 变 形 ， 且 日 趋 复 杂 化 。 从 横 向 区 域 维 度 来 看 ， 一 些 指 标 在 东 、 中 、西 和 东 北 地 区 之 间 表 面 上 趋 同 ， 但 实 际 发 展 质 量 差 距 很 大 ， 经 济 区 域分 化 出 现 新 特 征 。 从 纵 向 时 间 维 度 来 看 ， 一 些 财 政 经 济 发 展 指 标 看 似在 变 好 ， 实 质 是 风 险 隐 藏 或 者 变 形 ， 财 政 能 力 背 后 隐 藏 风 险 。（ 一 ） 经 济 区 域 分 化 出 现 新 特 征 1.一 二 三 产 业 比 例 趋 同 ， 但 实 际 质 量 差 距 明 显根 据 财 科 院 2017 年 地 方 财 政 经 济 调 查 问 卷 数 据 ， 2015 年 -2017 年前 三 季 度 ， 样 本 县 市 的 一 二 三 产 业 结 构 比 例 趋 同 。 东 、 中 、 西 和 东 北地 区 第 一 产 业 均 呈 下 降 趋 势 ， 且 接 近 于 全 国 平 均 水 平 13%； 第 二 产 业基 本 持 平 ， 且 接 近 于 全 国 平 均 水 平 43%； 第 三 产 业 均 呈 上 升 趋 势 ， 且接 近 于 全 国 平 均 水 平 44%。在 一 二 三 产 业 趋 同 的 背 后 ， 各 区 域 实 际 发 展 质 量 却 差 距 很 大 。 东部 地 区 因 较 早 进 行 产 业 升 级 、 科 技 创 新 ， 以 及 在 教 育 、 研 发 等 领 域 的 持 续 高 投 入 ， 其 第 三 产 业 保 持 高 增 长 ， 为 经 济 增 长 提 供 了 新 动 能 ， 也成 为 其 经 济 的 主 要 支 撑 。 中 部 和 西 部 地 区 二 产 和 三 产 基 本 保 持 稳 定 ，在 一 定 程 度 上 反 映 了 供 给 侧 结 构 性 改 革 的