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1 国际碳价政策进展及对我国的启示 引言 为实现巴黎协定提出的长期应对气候变化目标，世界各国提 出了近期和中长期温室气体减排目标和行动。在实现这些雄心勃勃的 目标的政策措施中，以经济手段推动低碳发展、减少温室气体排放已 经成为国际社会应对全球气候变化、转变经济增长方式的趋势。经济 手段中又以碳排放交易制度和碳税为代表的碳定价政策为区域化组 织、国家和地区减排温室气体的重要措施。本文通过回顾和总结2018 至2019年上半年以来，国际上区域一体化组织、国家、地区和地方 层面碳交易和碳税政策的实施进展情况，研究分析其特征特点，提出 对我国碳市场建设的启示。 一、 国际碳价政策概况 在减排温室气体的各类政策措施和手段中，经济手段得到越来越 多的重视和广泛应用，其中，以碳交易机制和碳税制度为主的碳定价 政策成为世界上众多国家实现温室气体排放控制目标的主要经济手 段。截至2019年上半年，全球已推出57个已经或计划实施的碳价政 策（表1），其中包括28个正在或计划实行的区域、国家和地方层面 的碳交易体系，29 个正在或计划实施的国家层面为主的碳税政策。 这些政策措施覆盖了46个国家和28个地区的110亿吨二氧化碳当量 温室气体，约占当前全球排放总量的20%。 2 据统计，2018年至2019年7月，全球新增包括碳交易和碳税在内的 碳价政策11项。其中2018年新增2个，即美国马萨诸塞州建立的独立 于RGGI（地区性温室气体交易计划）之外的电力部门碳交易制度和 阿根廷实施的碳税。2019年新增9个，主要是加拿大各省为履行联邦 温室气体污染定价法案而实施的碳税或碳交易制度，以及新加坡 和南非的碳税机制。新增碳价措施中，以发达国家地方性碳价政策为 主，但大部分规模较小，而发展中国家以碳税作为其主要政策工具。 已实施碳价政策地区的碳价区间为 1-127 美元 1 /tCO 2 e（吨二氧化 碳当量），其中大约51%的碳排放碳价低于10美元/tCO 2 e。2018年 全年，世界各国/地方政府的碳价收入约 440 亿美元，其中一半以上 来自碳税，其余来自配额拍卖。2018年碳价政策收入比2017年增长 近 110 亿美元，原因主要是由于欧盟碳价提升、加州-魁北克配额拍 卖的增加和加拿大地方性碳税和法国碳税税率的提高。 表1 已/拟实施碳交易和碳税的一体化组织、国家和地区* 已/拟实施碳交易政策的 已/拟实施碳税政 策的 同时已/拟实施碳交易和碳税 的 欧盟 28 个成员国+3、中国 国家及地方试点、加拿大魁 北克省等、美国部分地区 （RGGI、加州、华盛顿州 等）、新西兰、韩国、哈萨 克斯坦、澳大利亚等 南非、阿根廷、新 加坡、乌克兰、智 利、日本 英国、爱尔兰、西班牙、葡萄 牙、法国、丹麦、挪威、瑞典、 芬兰、荷兰、冰岛、爱沙尼亚、 拉特为亚、波兰、加拿大各省、 瑞士、墨西哥、哥伦比亚等 *来源: 根据世界银行报告State and Trendsof Carbon Pricing2019整理。 二、 碳交易实施进展 面对各国2020-2030年甚至2050年雄心勃勃的中长期低碳目标， 1 本文所有价格已根据 2019 年 4 月汇率将当地货币换算为美元。 3 以碳交易制度为重要减排手段的国家需要不断推进、完善和加强碳交 易机制，才能满足实现这些目标的要求。2018 年以来世界各地的碳 交易制度得到修订和强化，包括不断扩大覆盖行业和气体、收紧排放 配额或设置排放上限，提高配额拍卖比例、上调配额调整价格等。截 至目前，这些碳交易制度覆盖了3-6种温室气体，纳入了工业、电力、 航空、交通、建筑、废弃物和林业等部门，年度配额上限从500万到 18.6亿tCO 2 e不等，纳入碳交易体系的温室气体排放占温室气体排放 总量的18%85%，碳价区间为1-25美元/tCO 2 e（表2）。 表2 2018-2019年部分碳交易体系情况* 区域/国家等 2019年排放上限 覆盖范围 碳价格(美元)* 欧盟 18.55亿tCO 2 e 3种气体，电力、工业和航空等 超过11000个设施 25 美 国 RGGI 5830 万短 tCO 2 （1 短吨0.907 吨） CO 2 ，电力部门 4.8-5.6 加州 3.46亿tCO 2 e 6 种气体，所有经济部门约 500 家实体 16 新西兰 无 6种气体、所有经济部门、约221 个实体 17 哈萨克斯坦 1.62 亿tCO 2 e 电力、油气、冶金、采矿和建材 等，129家企业（225个设施） - 韩国 5.48亿tCO 2 e 6种气体，电力和热力、工业、 交通、建筑业等行业610家实体 22 瑞士 501万tCO 2 e 水泥、化工、制药、造纸、石油 炼制和钢铁等行业约54个实体 7.5 中国碳交易试 点 约13.6亿tCO 2 e 电力、钢铁、建材、化工、有色 等20多个部门近3000个实体 1-11 注：*根据EUETS、RGGI等官网、Emissions Trading Worldwide: Status Report 2019. ICAP、State and Trendsof Carbon Pricing2019, World Bank Group等数据整理； *价格时间截止到2019年4月。 欧盟。 2018 年 2 月，欧盟批准了排放贸易体系第四阶段 （2021-2030年）的改革方案。改革措施包括：2020年后将年度配额 4 总量下降率从 1.74%提升至 2.2%、市场稳定储备库可以收回更多的 富余配额甚至可以注销配额、免费分配的配额基准线根据技术进步每 五年更新一次等。这些适应新形势和完善强化碳交易体系的措施为碳 市场带来了积极的信号，因此2018年开始，欧盟市场碳价持续攀升， 从11美元左右上涨至22-28美元/tCO 2 e，2019年上半年依然维持在 这一水平。改革后的碳交易体系将成为欧盟实现其自主贡献目标（到 2030年温室气体排放相对于1990年削减40%）的重要措施，并且理 论上将为其2050年的减排目标贡献69%。 美国。美国联邦层面消极应对气候变化，但地方行动比较活跃。 以覆盖东北部十个州的地区性温室气体交易计划（RGGI）和加州碳 排放上限与交易制度最具规模和影响力。2018年以来，RGGI的排放 目标不断强化，到 2020 年，计划将电力部门 CO 2 排放相对于 2005 年削减50%，2030年相对于2020年削减30%。RGGI的改革措施还 包括建立成本控制储备库，以应对配额供需失衡情况，即当二级市场 配额价格达到10美元/短吨CO 2 时，触发储备库释放配额以平抑碳价， 触发价格还将逐年提高。 2018年底，加州批准了其碳交易体系2020年后的改革措施。为了 助力实现加州2030年温室气体减排目标，碳交易体系在价格上限、价 格控制措施、减少免费配额分配和减排量抵消的使用等方面进行了修 改，并于2019年4月起生效实施。 新西兰。新西兰早在 2008 年就启动了国家碳交易制度，2018 年 底，新西兰政府决定加强碳交易体系运行，以此实现其国家自主贡献 5 制定的目标。强化措施包括设定排放贸易体系上限、引入配额拍卖、 建立成本控制储备机制取代目前的价格上限机制、加强市场监管、限 制使用国际减排信用以及考虑设置价格底限等。2019 年，政府还将 细化具体改革措施。得益于2020年政策更加明晰，2018年新西兰碳 价出现上涨，二级市场均价达到16-17美元。 哈萨克斯坦。哈萨克斯坦碳交易制度于2013年开始实施，但由于 经济下行、工业界反对和体系运行等问题，碳交易体系曾于2016-2017 年停摆两年。2018年1月1日，修订后的碳交易体系重新启动，修改内 容包括将排放目标调整为到2020年相比1990年降低5%，覆盖行业调 整为电力、油气、冶金、采矿和建材等，企业可从历史法或基准线法 中自由选择配额分配方法等。 韩国。2018-2020年是韩国碳交易体系运行的第二阶段，这一阶段 增加了3%的强制配额拍卖（特定部门除外）、新的储存规则以及企业 可以使用国际减排信用抵消其5%的履约配额。第二阶段还扩大了基 准法配额分配的范围，继石油炼制、水泥和航空之后，电力、废弃物 和工业部门也采用基准线法分配免费配额。 瑞士。瑞士于2008年开始了为期五年的自愿碳交易体系，并于2013 年转化为强制性碳交易制度。2019年3月，瑞士议会批准了其碳交易 体系与欧盟碳交易体系的链接。待欧盟批准后，两个体系有望于2020 年1月起正式连接。瑞士同时实施碳税制度，但在2013-2020年期间， 对碳交易体系下的企业免征碳税。 6 三、 碳税政策现状 碳税是以应对气候变化、减少CO 2 排放为目的，向化石燃料生产或 使用者征收的环境税。它通过增加税赋来提高含碳化石能源价格，以 促进能效提高和资源节约利用，相对减少温室气体排放，是国际社会 应对气候变化的主要政策措施之一。 北欧国家（芬兰、荷兰、挪威、瑞典、丹麦等）早在20世纪90 年代就开始征收碳税。后来陆续有爱尔兰、冰岛、西班牙、葡萄牙、 爱沙尼亚、加拿大部分省、法国、瑞士、日本、智利和英国等也征收 碳税。2018-2019 年，阿根廷、南非、新加坡等国家开始实施碳税， 加拿大也提出了以碳税为主的国家政策体系，使实行碳税的国家和地 区数量达到29个。 在碳税形式上，各国情况不尽相同，有的作为独立税种，有的作 为早已存在的能源税或消费税的税目形式出现，有的是取代了之前的 燃料税。碳税通常对终端用化石燃料征收，有些地区是对所有化石燃 料征税，如南非、日本、加拿大、哥伦比亚、乌克兰、智利和欧盟一 些成员国。有些地区只对固体和液体等高碳燃料征税，如墨西哥和阿 根廷等。还有新加坡等只对工业和电力部门征收碳税。这些国家纳入 碳税管理的温室气体排放占其温室气体排放总量的3%70%不等。 关于税率水平，碳税是比较稳定的，通常与通货膨胀率挂钩，有 个别国家与碳市场配额价格联动。2018-2019年上半年，各国税率水 平从低于1美元/tCO 2 e到127美元/tCO 2 e不等（表3），差异明显较 大。总体来说，欧洲等发达国家税率水平高，发展中国家税率低。例 7 如，瑞典为127美元/tCO 2 e，瑞士和列支敦士登为96美元/tCO 2 e。芬 兰、挪威、法国和丹麦等国家和地区的碳税在26-70美元/tCO 2 e之间。 发展中国家虽然也以碳税作为其主要工具之一，但税率水平在4-8美 元/tCO 2 e，低于大多数发达国家。但是日本由于其能源利用效率高、 可替代能源潜力有限，因此税率水平也比较低。在碳税收入的使用方 面，有的国家纳入预算管理，有的国家用于应对气候变化行动的经济 激励。 2018年以来，一些国家和地区强化了碳税政策，包括提高税率和 减少税收减免等。如葡萄牙规定碳税税率与欧盟碳交易体系碳价挂钩， 因此其碳税在2019年年初从8.5美元提高至目前的14.3美元/tCO 2 e； 冰岛2019年将税率提高了10%，达到36美元/tCO 2 e，2020年还将提 高10%；瑞士的碳税从2018年1月起从85美元/tCO 2 e提高至97美 元/tCO 2 e；乌克兰从2019年1月起，将碳税从0.02美元/tCO 2 e提高 至0.4美元/tCO 2 e。 表3 一些国家2018-2019年碳税税率* 国别 税率 国别 税率 瑞典 127美元/ tCO 2 e 西班牙 17美元/ tCO 2 e 瑞士、列支敦 士登 96-97美元/ tCO 2 e 葡萄牙 14美元/ tCO 2 e 芬兰 供暖燃料和机械用燃料： 60美元 / tCO 2 e； 交通燃料：70美元/ tCO 2 e 南非 8美元/ tCO 2 e 挪威 3-59美元/ tCO 2 e 阿根廷 1-6美元/ tCO 2 e 法国 50美元/ tCO 2 e 哥伦比亚、拉脱 维亚、智利 5美元/ tCO 2 e 冰岛 36美元/ tCO 2 e 新加坡 4美元/ tCO 2 e 丹麦 23-26美元/ tCO 2 e 日本 3美元/ tCO 2 e 加拿大联邦、 BC、阿尔伯塔 15-26美元/ tCO 2 e 墨西哥 1-3美元/ tCO 2 e 8 等各省 爱尔兰 22美元/ tCO 2 e 爱沙尼亚 2美元/ tCO 2 e 斯洛文尼亚 19美元/ tCO 2 e 乌克兰、波兰 1美元/ tCO 2 e *来源: 根据世界银行报告State and Trends of Carbon Pricing2019的数据整理。 四、 总结与启示 1、 各国不断推进、完善和强化碳价政策 为实现巴黎协定明确的应对气候变化长期目标，各国提出了 到2030年中期温室气体减排目标（表4），欧盟、新西兰、日本、美国、 澳大利亚等还提出2050年大幅削减温室气体排放的量化目标，有的国 家甚至提出到2050年实现碳中性、近零碳或零碳排放。实现大尺度的 量化减排目标需要有效的政策支撑，在传统行政手段外，越来越多的 国家综合运用经济手段，特别是以碳交易和碳税为代表的碳定价政策， 对控制温室气体排放发挥着越来越重要的作用。碳定价政策在过去一 年半的时间里得到不断拓宽和加强，2018年以来，全球新增了11个实 施碳价政策的国家和地区；同时，已经实施碳价政策的区域化组织和 国家等也都进行了大力改革，包括扩大行业覆盖范围、削减配额上限、 严格配额分配、提高碳税税率、取消减免等。碳价政策得到进一步完 善并加强，从而为实现不断强化的气候目标做出贡献。 表4 一些国家NDC中期目标 国家 2030年目标 国家/组织 2030年目标 阿根廷 净排放不超过 485 Mt CO2e,即相对 BAU 降低 18% 欧盟 相对1990年降低40% 澳大利亚 相对2005年降低26% 28% 墨西哥 相对于BAU减少25% 巴 西 2025年相对2005年降低 37%，2030年43% 新西兰 相对2005年降低30% 加拿大 相对2005年降低30% 新加坡 碳强度降低36% 9 智利 排放强度下降30% 南非 2020-2025年达峰，稳 定10年之后绝对量下 降 哥伦比亚 相对BAU降低20% 瑞士 相对1990年降低50% 韩国 相对于BAU减少37% 土耳其 相对BAU降低21% 日本 相对2005年降低25.4% 美国 相对2005年降低26% 28% 哥伦比亚 相对于BAU减少20% 哈萨克斯坦 相对1990年减少15% 来源：根据世界银行报告State and Trends of Carbon Pricing2019整理。 2、碳税与碳交易协同作用，提高减排力度 碳交易和碳税是基于不同理论的两类经济手段，同时实施可以全 面覆盖各类经济部门，提升政策效果，增强减排力度。目前有不少国 家同时采用这两类政策手段（表 1），但通常覆盖不同部门。如欧洲 一些国家（冰岛、瑞典、丹麦等）对交通燃料征收碳税，不与欧盟碳 交易体系覆盖的工业部门重合，以避免增加企业负担。但随着各国气 候目标的不断强化和应对全球变暖紧迫性的增强，一些国家逐渐加大 政策力度，提升减排效果，使越来越多的企业受到碳交易和碳税制度 的双重管制。例如葡萄牙规定碳交易体系下的燃煤电厂同样需要交纳 碳税，虽然当前税率仅为全税率的10%，但到2022年将面临同等税 率。瑞典从2018年起取消了碳交易体系下的热电联产等企业享受的 碳税豁免或减免，以加快淘汰煤炭的步伐。墨西哥和哥伦比亚等国家 也计划同时实行碳税和碳交易机制。 3、国际总体碳价水平较低，难以实现气候目标 目前全球碳定价政策下，占51%排放量的碳价低于10美元/tCO 2 e， 碳交易体系下的碳价均低于 25 美元/tCO 2 e，只有少数欧洲国家碳税 水平较高，但所占排放份额很低。这种碳价水平距离实现巴黎协定目 10 标所需的碳价还相差很远。根据碳价政策高级别委员会的测算，若达 到巴黎协定的温升目标，2020年的碳价至少应达到40-80美元/tCO 2 ， 2030年的碳价须达到50-100美元/tCO 2 。而目前全球只有约5%的排 放量价格满足了2020年所需的碳价水平。即使将当前欧盟等碳价上 升趋势和更多地区将实施碳价政策等因素考虑后，绝大部分地区的碳 价趋势离温升2度所需要的碳价水平仍存在明显差距。因此，减排目 标需要进一步强化，碳价格需要明显提高、覆盖范围更广泛，才可能 达到实现全球温控目标。 4、实施碳价政策需要社会广泛支持 近年来，国际碳价政策的实施情况还表明，虽然应对气候变化刻不 容缓，需要积极的行动支持，但由于碳减排成本较高，政府需要综合 考虑技术、经济和社会等各方面因素，提高碳价政策在社会和公众领 域的接受程度，才能够达到减排效果和目的。2019 年，法国爆发了 黄马甲运动，其中重要起因之一就是政府征收的碳税导致的燃料价格 上涨；2018年，美国华盛顿州提出的15美元/tCO 2 e碳税计划被否决； 由于经济下行和工业界反对等原因，哈萨克斯坦碳交易体系曾停摆两 年；南非原计划2015年开始实行碳税，由于工业界的反对等原因， 经历了三次推迟。这些事件说明,虽然碳定价政策能够减少温室气体 排放、推动低碳转型和发展，但其直接影响是提高了生产和消费的成 本、价格，产生社会成本增加以及竞争力削弱等方面的问题，遭到企 业和个人的抵触。因此政府需要在经济激励、社会成本增加以及竞争 力削弱等方面进行平衡，权衡经济增长与减排目标之间的矛盾，从易 11 到难,循序渐进,逐步改进和加强碳价政策。同时做好与各相关利益方 进行广泛深入的交流和沟通，在得到广泛的社会支持基础上，使碳价 政策得到顺利有效的实施。 5、中国在国际碳价政策中做出重要贡献 在日新月异的国际气候政策环境中，中国作为应对全球气候行动 的引领者，在碳定价政策领域也做出了积极重要的贡献。例如我国地 方性碳交易试点合计规模是世界上第二大碳交易体系，截至2019年 7月底，我国地方碳交易试点年度配额合计约13.6亿tCO 2 e,覆盖20 多个行业近3000个实体，累计交易量和交易额分别达到3.32亿tCO 2 e 和 72.4 亿人民币。试点运行近六年来，产生了确定的减排效果，促 进了地方低碳转型，为全球控制温室气体排放做出了贡献。碳交易试 点形成了一定规模的碳市场和碳定价机制，部分地区碳价甚至高于某 些发达国家，成为全球碳市场和碳定价体系的组成部分。 我国全国性碳市场即将运行，首先将覆盖电力部门约33亿tCO 2 排 放量和1700家电厂，约占全球温室气体排放量的5%，是全球最大的碳 交易体系。建立全国碳交易体系, 是中国实现可持续发展、推进生态 文明建设的内在要求,也顺应了国际上以低碳发展为特征的经济社会 变革潮流。中国借助碳交易制度促进有力的减缓行动，有助于提升我 国低碳发展竞争能力，争取话语权,同时也是对国际社会承担负责任 大国应有的责任之一。 我国碳交易市场建设以实现全球减排目标为导向，通过国际合作 和交流参与全球碳市场事务，深度参与了全球气候治理，为全球低碳 12 发展和生态文明建设做出了重要贡献。 （郑爽供稿）