“新一轮百万亩造林行动计划--平原造林建设”政策绩效评价报告.pdf

1 “新一轮百万亩造林行动计划-平原造林建设” 政策绩效评价报告 为提高财政资金使用效益，合理配置公共财政资源，根 据预算法、北京市预算审查监督条例、北京市财 政支出绩效评价管理暂行办法，北京市财政局成立了工作 组，对 2018 年度新一轮百万亩造林行动计划-平原造林建 设（以下简称“平原造林建设”）进行了绩效评价，有关情 况如下： 一、政策基本情况 （一）立项背景 党的十九大对新时代生态文明建设进行了全面部署。 北京城市总体规划（2016 年-2035 年）明确提出“重点 实施平原地区植树造林，在生态廊道和重要生态节点集中布 局，增加平原地区大型绿色斑块，让森林进入城市”的发展 布局。北京市第十二次党代会明确要求“持续加大植树造林 力度、扩大绿色生态空间”。市委、市政府领导也明确提出 了绿化造林工作的具体指示 1 。 按照市委市政府要求，为解决当前北京市绿色空间布局 存在的问题，市园林绿化局编制了北京市新一轮百万亩造 1 蔡奇书记要求进一步聚焦百万亩造林行动计划，尽早研究部署；陈吉宁代市长就扩大绿色生态 空间、推进浅山区绿化建设等多次作出重要批示并明确要求。 152 林绿化建设工程总体规划，将平原造林建设纳入到新一轮 百万亩造林绿化行动计划 2 中，申请设立“新一轮百万亩造林 绿化行动计划平原造林建设”政策，旨在通过平原地区造 林建设，进一步开拓城市绿色空间、优化城市生态格局、促 进平原区生活空间与生态空间的融合分布。 （二）预算安排与执行 2018 年，平原造林建设原计划投资 106.6 亿元，其中市 级财政资金 32.6 亿元，市固定资产投资 57 亿元，区级配套 资金 17亿元。 2018 年7 月，对平原造林工程进行了调整， 将留白增绿、美丽乡村、废弃矿山生态修复专项和小微绿地 项目统一纳入新一轮造林资金统计范围，计划投资调整为 135.91 亿元，其中市级财政资金 57.6 亿元，市固定资产投 资 38.5 亿元，区级配套资金 39.81 亿元。 截止 2019 年 6 月,根据各区上报数据，目前市级资金实 际支出 57.47 亿元，占已下达资金 96.18 亿元的 59.7%；占 已下达专项建设任务资金 73.65 亿元（不含美丽乡村、留白 增绿、废弃矿山生态修复等一般转移支付项目）的 78%。 （三）任务完成情况 2018 年，平原造林建设实际完成各类乔木 734 万株，新 增造林 23.5 万亩，改造提升约 6 万亩，全市森林覆盖率达 到 43.5%，增加了 0.5 个百分点，吸收农民就业 2.2 万人、 2 还包括绿隔、公园、浅山区造林、美丽乡村建设等内容。 163 其中本地农民约6600余人， 造林季人均月收入达5000余元， 绿色生态空间进一步增加，生态环境质量持续改善。 二、绩效评价情况 （一）评价目的 通过对平原造林建设2018年的实施情况进行全面评价， 反映该政策的相关性、效率性、效益性、公平性及效果可持 续性等方面情况，并针对评价过程发现问题，提出合理化建 议，进一步提升财政资金的使用效益。 （二）评价内容 主要包含三个层次： 一是政策决策层面， 从目标明确性、 需求充分性对政策决策进行评价；二是政策任务分解对接层 面，从政策分解任务系统性、政策及政策分解任务规划落实 的科学性进行分析，关注是否建立科学的预算分配机制；三 是政策任务落实层面，评价具体任务的过程控制及目标达 成，反映政策落实有效程度，重点关注目标实现程度与预算 执行进度的“双监控”是否吻合。在以上三个层面评价的基 础上，最后回归政策评价，以政策分解任务产出归纳政策的 总体产出，并总体评价政策的效益性、公平性以及效果可持 续性。 （三）评价方法 评价工作本着科学规范、公开公正、绩效相关的原则， 采用定性评价与定量评价相结合的方式，运用案卷研究法、 174 公众评判法等方法对政策目标进行定性评价，运用数据统计 分析等方法，对政策分解任务与执行效果进行定量评价。 （四）评价结果 2018 年度平原造林建设综合绩效评分为 86.87 分， 绩效 总体结论为“良好”。各项指标得分情况如下： 政策目标相关性方面。政策目标设置较为明确、合理， 与国家发展战略、北京市级相关政策规划及主管部门职责高 度相关，政策目标现实可行性较好；政策实施能够满足新一 轮平原造林工程建设“提质增效”的现实需求，但政策内容 在促进质量管控能力、政策协调效力等功能导向体现不够突 出。该指标分值 20 分，评价得分 18.15 分。 政策执行效率性方面。政策及政策分解任务落实的保障 性较高；过程控制比较有效，政策分解任务按阶段实施，但 各阶段进度任务落实程度及效果存在差异，出现多个区县调 整政策任务落实地块调整范围偏大现象；市级财政资金下达 的及时性、到位率较高，但相对差异化的补贴标准测算的科 学性未给予充分说明；政策分解任务产出及时性较好，达标 程度较高，但资金执行进度缓慢，存在资金统计数据分析口 径不够一致现象。该指标分值 20 分，评价得分 16.75 分。 政策实施有效性方面。政策执行效果明显，通过造林增 绿提高城市及平原地区森林覆盖率程度、吸纳农林就业人数 及收入改善程度均达到预期目标；政策实施得到受益对象包 185 括北京市城市居民、北京周边区域（京津冀地区）及农地流 转三大群体普遍认可，但周边区域居民政策感知程度分析不 够突出。该指标分值 35 分，评价得分 30.43 分。 政策公平性方面。政策效益具有普惠性；政策资金分配 考虑因素较全面，但在不同作业区域、不同作业内容之间补 助标准差异程度的合理性说明不够充分，尚未形成科学的预 算资金分配机制，专项资金管理不够成熟，成本质量控制措 施待进一步说明。该指标分值 15 分，评价得分 13.21 分。 政策效果可持续性方面。政策实施在人员、资金、技术 保障方面具有较强的可持续性；但现行政策实施内容、任务 分解与其他相关政策（如永定河补助政策、疏解整治促提升 政策）的协调性待进一步明确，政策目标对北京城市功能定 位及产业发展贡献程度，以及如何提升该项政策与其他政策 间（如京津冀协调发展、人口管控政策）的政策协同效力需 进一步加强调研论证。 该指标分值 10分， 评价得分 8.33 分。 三、存在的主要问题 1政策决策层面 （1）政策目标和年度目标定位时效性不足。作为专项转 移支付资金政策，政策目标在突出“新政”时效性、针对性 以及专项转移资金的属性等方面体现的不够充分。政策目标 定位层次性、效果的相关性、差异性方面描述不够突出；作 为延续性增资项目，新增规划任务的功能导向性对政策性资 196 金在呈现增绿、改造和种植空间布局创新性的论证不够充 分；城市副中心、平原新区、城区留白增绿、造林模式创新 等 “新” 举措对政策总体目标实现的贡献程度描述不够明确。 年度政策目标仅以工作任务为基本内容稍显狭隘，未体现新 旧政策任务转换关系。 （2）产出与效果指标设置不够精准。产出与效果指标的 定量与定性分析不够深入全面。过于偏重单项产出数量或效 果的描述，对城市空间发展、生态建设和多方受益群体获得 感的效果呈现分析不到位；产出质量与效果的可持续性、稳 定性的动态统计分析较欠缺；提升后的测评标准及效果验收 标准不明确，如增绿、增收和就业影响力等质量判断标准不 够明确。特别是满意度指标采用“周边区域居民的满意度” 太过于笼统，没有考虑政策参与各方（如政策涉及的土地流 转农民、村集体组织等）对政策实施的反映。 2政策实施层面 （1）政策实施过程中管理及跟踪质量有待提高。过程跟 踪反馈信息对目标、指标的实现程度贡献度、过程产出质量 控制标准及措施呈现不够完整；跟踪审计留痕不完整，监管 与风险控制机制（如对已发现问题的解决程度和作弊纠错程 度）呈现不充分。相关参与机构责任界定及监管机制不够严 谨。专项资金管理办法与要求等制度建设有待加强。 （2）资金执行进度缓慢，存在资金统计数据分析口径不 207 够一致现象。预算归集、口径变动合理性欠说明、资金拨付 与使用进度相对缓慢。如年度政策任务口径与预算资金口径 归集匹配度不够清晰，市级资金分配机制待进一步明确。转 移支付项目的资金的使用的安全性、可控性和规范性要求体 现不够到位；对区级配套资金的落实情况未见明确说明。 3政策绩效层面 年度绩效目标定位在项目内容设计、布局和树种遴选要 求等体现的不够充分；效果评定缺少专项资金政策张力分 析，如示范、拓展、引领 、培育等效应、带动多方力量参 与等可持续性判断； 16 个区及首农集团等 3家政策实施单位 对专项资金绩效目标贡献呈现不显著，社会效果指标对资金 的政策属性体现不到位。 四、相关建议 1决策层面：根据扩充后的政策内容，完善政策目标及 相关指标的研究和设置，特别是质量指标、满意度指标的设 置；在政策目标设计及功能定位方面待进一步突出层次性、 协同性和区域性特征，进一步理顺和提升新一轮政策目标定 位与专项内容的对接关系， 提高政策目标的前瞻性、 时效性。 2管理层面：明确政策主体责任定位及管理主责，建立 科学的市区两级预算资金分配机制，强调政策执行合规控制 与绩效控制的有机结合，实现从机制、制度上达到提升有限 资源使用效益和减少绩效管理中不必要的协商成本，以成本 218 质量控制带动提高部门政策绩效管理水平。如通过建立明确 的责任分工机制、资金分配与管理机制、过程控制与跟踪机 制，提升政策管理制度落实程度和制度效力。 3绩效层面：突出政策目标功能定位的层次性、协同性 和时效性特征，进一步理顺和提升新一轮政策目标定位与年 度专项建设任务的对应关系，提高年度政策“投入产出 效果”对总体规划贡献的可评价性。 229 北京市“新一轮百万亩造林行动计划平原造林建设”政策 绩效评价评分表 一级指标 二级指标 三级指标 分值 得分 政策目标 相关性（20 分） 目标与需 求相符性 （6 分） 政策目标与建设总体方案的一致性（2 分） 2 1.96 政策目标与京津冀生态格局建设需求的一致 性（2 分） 2 1.84 政策目标满足需求 的程度（2 分） 2 1.96 政策任务 分解的合 理性（4 分） 任务分解合理性 （2 分） 2 1.7 预期分解结果与实际结果一致性（1分） 1 0.83 分解结果的量化程度 （1 分） 1 0.96 政策目 标与效果 相关性 （10 分） 目标规划效果与实际效果的一致性（5 分） 5 4.5 目标规划效果与实际效果实现程度（5 分） 5 4.4 政策执行 效率性（20 分） 政策规划 科学性（6 分） 政策规划的覆盖程度 （3 分） 3 2.9 政策规划覆盖占比 （3 分） 3 2.9 政策过程 控制有效 性（7 分） 预算控制程度（3 分） 3 2.94 政策实施规范性 （3 分） 3 2.34 政策调整合规性 （1 分） 1 0.81 政策执行 的及时性 （7 分） 预算执行及时性（3 分） 3 1.69 政策落实及时性（3 分） 3 2.42 业务进度及时性（1 分） 1 0.75 2310 政策实施 有效性（35 分） 政策实施 效果（25 分） 政策产出情况（10） 10 8.5 社会效益情况（10 分） 10 8.92 其他影响情况（5 分） 5 4.2 政策执行 满意度 （10 分） 部门对政策效果满意度（5 分） 5 4.36 受益对象对效果满意度（5 分） 5 4.45 政策公平 性（15 分） 政策资金 分配公平 性（7 分） 资金分配在不同辖区之间的公平性（3 分） 3 2.74 资金分配与任务分解间的公平性（4分） 4 3.3 政策效果 普惠性（8 分） 政策受益群体的普惠性（2 分） 2 1.72 政策实施过程的普惠性（2 分） 2 1.92 政策实施普惠性程度 （2 分） 2 1.75 政策受益群体效益的 差异性（1 分） 1 0.82 政策的实施的非排他性（1 分） 1 0.96 政策效果 可持续性 （10 分） 政策效果 的积极因 素（5 分） 政策积极因素（2 分） 2 1.84 政策积极因素效果 （3 分） 3 2.29 政策示范 性及可持 续性（ 5 分） 政策示范效应（2 分） 2 1.72 政策可持续影响（3 分） 3 2.48 合计 100 86.87 24