2010年度广东省城乡义务教育补助资金绩效第三方评价报告.pdf

广东省财政厅政府采购项目 招标书编号 GDCZT11FG002 2010年度 广东省 城乡义务教育补助 资金 绩效 第三方评价报告 政府绩效评价中心 2012年 2月广州 随着财政支出规模的日益扩大，社会公众预算监督意识不 断增强，财政资金使用效益越来越成为社会公众关注的焦点， 探索创新财政资金使用绩效评价管理机制有着迫切的要求。 通 过引入独立的第三方即外部评价主体， 建立社会评价体系， 克服政府绩效内部评价的局限，有利于 提高财政资金使用绩 效评价的公信力， 满 足公众关注政府提供公共服务的质量与 成本需求，推动服务型政府建设，提高政府管理绩效。 在此背景下，省财政厅党组以时代的创新精神和高效的 执行力， 根据中共中央政治局委员、省委书记汪洋同志的重 要指示精神 ，提出了引入第三方评价工作的具体思路和实施 意见，并报经 省政府批准 ，确定从 2011 年起开展整体委托 第三方独立评价财政支出绩效的试点工作。 目前，试点工作 进展顺利，成效初显 。 曾志权 厅长在 2011年全省财政绩效管理工作会议上的讲话 项目组织 中标单位 ： 华南理工大学 （ 政府绩效评价中心 ） 华南理工大学政府绩效 评价中心为广东省普通高校人文社会科学重点研究 基地。主要从事 政府整体、部门、项目、政策绩效评价的理论方法及实证研究， 旨在构建 政府绩效评价的 标准体系，形成连续性的评价指数报告。 中心立足于华 南理工大学的理工学科的整合优势，依托管理学、法学等一级学科博士点以及公 共管理一级学科等硕士点，形成自身特色。 地方政府整体绩效评价与政府公共项目绩效评价中心目前的特色方向（ 包括 中国政府整体绩效评价、 财政专项资金绩效评价、出口商品质量安全评价等三个 系列） ，在全国处于领先地位，有着广泛的影响。其中，自 2007年开始每年公布 的“地方 政府整体绩效评价报告”，被中央主流媒体称之为“破冰之举”，被学界 誉为“广东试验”，成果获教育部及广东省人民政府科研奖励，并成为地方政府 绩效改善的“第三方标准”。 项目主持： 郑方辉 管理学博士，华南理工大学公共管理学院教授，博士生导师，政府绩效评 价中心主任，国家社会科学基金重大项目首席专家，教育部新世纪优秀人才， 广东省人民政府 珠三角规划纲要专家库成员 ， 广东省财政咨询委员会专家 委员， 广东省 (纪委监察厅 )绩效管理顾问，广东省社科界决策咨询专家委员， 广东经济学会副会长，全国政府绩效管理研究会副会长等。 在经济 研究、中国行政管理、公共管理学报、学术研究等重要刊 物发表学术论文 80 余篇，出版著作 10 部，如中国地方政府整体绩效评价、 民意市场研究、国际市场学、宏观经济学。主持有国家社会科学基金重 大项目以及一系列重大的横向课题。获有第二届及第三届广东省哲学社会科学优 秀成果一等奖及二等奖，第五届（全国）高校科学研究优秀成果三等奖等。 目前主要从事政府整体、部门、项目、政策绩效评价的理论方法及实证研究， 旨在构建政府绩效评价的标准体系，形成连续性的评价指数报告（中国政府整体 绩效评价报告、财政专项资金 绩效评价报告、出口商品质量安全评价报告）。 研究方向： 政府绩效评价与管理、民意与市场调查、政府经济学。 前 言 本报告为广东省财政厅（政府采购）组织招标的“ 2010 年度广东省义务教 育补助资金绩效第三方评价”项目的中标成果。 本项 评价 对象为 2010 年 全省 义 务教育补助资金 （中央及省财政 补助 ），合计 45.38 亿元， 涉及全省除深圳之外 的 20个地市 115个县（市 /区）两万多所学校，为社会普遍关注的 “ 民生工程 ” 。 所谓政府公共项目绩效评价，是指采用科学规范的方法，基于预期目标，对 项目过程及结果的经济性、效率性、有效性 和公平性进行综合 测量与比较分析 。 政府公共项目具有宏观性、外部性、福利性等特征，评价涉及价值、理论、方法、 实证等复杂问题。 广东 在全国率先委托独立第三方评价义务教育补助资金绩效， 体现了构建阳光财政、绩效财政的决心， 具有重大的现实和理论意义。 按照现行体制，财政专项资金 管理 与使用并非同一主体。义务教育专项 补助 资金使用为基层中小学校，对应于资金使用绩效；各级教育行政部门对资金负责 管理责任，对应于管理绩效。遵循“评价绩效，方 便操作，探索经验，驱动进步” 的原则，我们采用了单位自评、 书面审核 （定向 抽样 ） 与现场核查 （配额 抽样 ） 方式，最终形成量化的评价结果。与资金审计、稽查等不同，绩效评价体现 财政 资金的“结果导向”和“公众满意导向”，为此，我们在全省进行了以师生为对 象， 主要 针对补助资金 的 “公平性”与“效率性”的抽样 问卷 调查。 智能化是政府绩效评价的技术趋势。本项评价采用了网上自评及网上审核方 式 ， 形成绩效信息数据库，但由于涉及 面十分广泛，系统开发处于探索阶段，评 价对象情况各不相同，部分单位网上申报及佐证材料并 不 规范，数据失真现象并 非个案， 我们在不影响结果公正的 前提 下 对部分数据 进行了修正。 作为全国率先开展的第三方评价民生工程项 目 的资金 绩效，此项工作具有探 索性。在项目进行的大半年时间内，省财政厅、教育厅及地方财政 、 教育部门、 基层中小学给予极大 地 支持与配合，在此深表感谢。对于评价结果 及排序 ，期望 社会理性对待。 本报告由华南理工大学政府绩效评价中心独立完成。 原点市场研究有限公司 及两家会计事务所的专业人 员 参与了 评价实施过程的部分工作。 目 录 项目组织 前 言 报 告摘要 第一章 评价说明 1 一、评价背景与目的 二、评价范围与对象 三、评价标准与主要依据 四、评价思路与 程 序 五、指 标体系 六、 实施过程 七、 其它说明 第二章 总体评价结果 16 一、绩效评分与结构变量 二、全省总体评价结果 三、地级以上市评价结果 四、县（区 /市）评价结果 五、影响绩效的主要因素 第三章 “公用经费”评价结果 36 一 、评价说明 二、自评与审核结果 三、现场核查结果 四、主要成效与问题 五、各项指标评分结果分析 第四章 “免收课本费”评价结果 61 一 、评价说明 二、自评与审核结果 三 、现场核查结果 四、主要成效与问题 五、各项指标评分结果分析 第五章 “校舍维修”评价结果 83 一 、评价说明 二、自评与审核结果 三、现场核查结果 四、主要成效与问题 五、各项指标评分结果分析 第六章 “困难学生补助”评价结果 107 一 、评价说明 二、自评与审核结果 三、现场核查结果 四、主要成效与问题 五、各项指标评分结果分析 第七章 师生满意度评价结果 129 一、调查说明 二、评价结果 三 、影响因素分析 四、结论与建议 第八章 绩效表现 与建议 146 一、义务教育发展与财政补助资金 （一） 2010 年全省义务教育补助资金基本情况 （二）义务教育补助资金绩效评价的背景与矛盾 二、主要成绩 三、存在问题及原因 四、政策建议 附录 1： 2010年城乡义务教育补助资金绩效评价方案 161 关于开展 2010年城乡义务教育补助资金绩效第三方评价工作的通知 2010年城乡义务教育补助资金绩效评价工作方案 指标说明与评分标准 192 （ 一）“公用经费”补助资金 （二）“公用经费”补助资金 （三）“校舍维修”补助资金 （四）“困难学生”补助资金 附录 2： 评价人员分工表 177 附录 3：师 生 满意度调查问卷 179 附录 4： 基于满意度导向的政府公共项目绩效评价 183 1 201年 度 广 东 省 年 度 广 东 省 年 度 广 东 省 年 度 广 东 省 城 乡 义 务 教 育 补 助 资 金 绩 效 城 乡 义 务 教 育 补 助 资 金 绩 效 城 乡 义 务 教 育 补 助 资 金 绩 效 城 乡 义 务 教 育 补 助 资 金 绩 效 第 三 方 评 价 第 三 方 评 价 第 三 方 评 价 第 三 方 评 价报告摘要 政府绩效评价中心按照中央政治局委员、省委书记汪洋同志的指示精神 ，经省政府批准 ， 201年 ， 省财政厅通过政府采购方式 ， 整体 委托 华南理工大学 （ 政府绩效评价中心 ） 实施完成 “ 201年度广东省城乡义务教育补助资金（中央 及省财政专项 补助 ，简称义务教育补助资金 ） 绩效第三方评价 ” 项目 ， 形成专业报告 。 广东 在全国率先委托独立第三方评价财政专项资金绩 效 ， 体现了构建阳光财政 、 绩效财政的强大决心 ， 具有重大的现实和理论意义。以下 为专业评价报告的内容摘要。一 、 评 价 说 明 一 、 评 价 说 明 一 、 评 价 说 明 一 、 评 价 说 明 本 项 评 价 对 象 为 201年 中 央 及 省 财 政 补 助 全 省 义 务 教 育资金，合计 45.38亿元，包括 公用经费、免收课本费 、 校舍维修 、 困难学生补助等四种类别 ， 涉及全省除深圳之外 的20个 地 市 15个 县 （ 市 /区 ） 约 两 万 所 学 校 ， 针 对 中 小 学 校（资金使用 ） 和三级教育行政部门 （ 资金管理 ） 两类 责任主 体。 评价基准日为 201年 12月 31日。本项 评价的目的是 ： 引入第三方主体 ， 采用科学 、 规范的方法 ， 依据既定的评价技术体系 ， 基于预期目标 实现程度 ， 2 对 201年 度 义 务 教 育 资 金 使 用 过 程 及 整 体 绩 效 （ 经 济 性 、效率性 、 有效性和公平性 ） 进行 综合 评判 ， 评估水平 、 总结经验 、 发现问题 、 提出措施 ， 为进一步改进和提高义务教育专项资金管理水平和使用效益提供决策参考。 结果导向与过程控制是财政资金绩效评价的内在要求 。本 项 评价的目标导向是资金的年度预期绩效目标 （ 不断提高义务教育中小学校经费保障水平，确保中小学校正常运转 ，持 续 改 善 办 学 条 件 ） 。 作 为 资 金 的 过 程 控 制 ， 评 价 的 主 要 依 据是中央及省有关部门制定的资金管理办法。 本 项 评价采用单位自评 、 书面审核 、 现场核查的方式与流程进行 。 针 对学校和教育部门 分别设计了 主客观指标匹配的相同结构 的指标体系 ， 包括共同的四项一级指标 （ 资金投 入 、 过程控制 、 目标实现和社会满意 ） 。 评价 突出 绩效导向 ，统一技术体系，优化工作 流程， 强化报告的专业性 。本 项 评价的基础信息源 自 1595所网上提交自评报告的中小学校和 136个省 、 市 、 县三级教育部门 ， 其中 ， 对 2638 所提交了佐证材料的学校及全部教育部门的自评报告进行 了书面审核 。 遵循代表性 、 独立性和方便性原则 ， 以区域位置、补助资金规模、学校特点及自评绩效结果为配额条件 ，现场抽样核查了 8个地市 2个县域的 72所学校 ， 并对 853 位 师生进行了满意度调查 。本 项 评价过程历时半年。 3 二、评价结果全省 20市 （ 深圳除外 ） 自评结果是 ： 管理绩效为 96.49，使 用 绩 效 为 91.07， 总 绩 效 为 93.24； ； ； ； 审 核 结 果 是 ： 管 理 绩效为 81.52， 使用绩效为 73.15， 总 绩效为 76.50； ； ； ； 核查结果 是 ： 管 理 绩 效 为 82.51， 使 用 绩 效 为 84.64， 师 生 满 意 度 为83.27， 总绩效为 83.79。如表 1。表 1：全省总体评价结果（绩效得分：百分制）评 价方 式 评 价范 围与 对象 使 用绩 效 管 理绩 效 总 绩效 自 评结 果 全 省 20地 市 三 级 教 育 部 门 及 义 务教育中小学校（ 1595所） 91.07 96.4993.24审 核结 果 全省 20地市三级教育部门及 2638所中小学校 73.15 81.52 76.50核 查结 果 全 省 8地 市 三 级 教 育 部 门 及 72所 中小学校 84.64 82.5183.79核查基于自评与审核，其结果更具代表性与真实性 ， 可视为 最终评价绩效 。 。 。 。 但考虑到抽样核查只覆盖 8个地市 ， 我们 以 综 合 绩 效 综 合 绩 效 综 合 绩 效 综 合 绩 效 作 为 最 终 衡 量 指 标 ， 并 由 审 核 绩 效 （ 30%） 与 核查绩效 （ 70%） 合成结果 ， 从而得到 201年度广东省义务教育补助资金的综合绩效为 81.60，属于 “ 良 好 良 好 良 好 良 好 ” 等级。 图 1：补助资金自评、审核、核查与综合绩效比较 4 三、绩效表现总体上看 ， 201年度广东 义务教育补助资金的成效较为明显，主要体现在以下几个方面： 一 是 年 度 绩 一 是 年 度 绩 一 是 年 度 绩 一 是 年 度 绩 效 目 标 基 本 实 现 效 目 标 基 本 实 现 效 目 标 基 本 实 现 效 目 标 基 本 实 现 。 补助 资金年度综合绩效 为 81.60，其中 “ 目标实现 ” 绩效为 81.20，达到良好水平 。 具体而言 ， 201年 ， 全省预算内 公用经费到位总额达 102亿元 ，同比增长 7.56%，与实行免费义务教育前的 205年相比 ， 小学 生 均 公 用 经 费 增 长 了 4.7%， 初 中 生 均 增 长 了 20.9%； 全 省学龄儿童入学率为 9.95%， 比上年提高了 0.105%； 初中毕 业 生 升 学 率 为 94.3%， 比 上 年 提 高 了 5.7%； 小 学 五 年 巩固 率 为 98.2%， 初 中 三 年 巩 固 率 为 90.4%， 均 值 比 上 年 增 长1.62%； 全省实际完成校舍维修面积 237.41万平方米 ， 完成 率为 87.83%（ 验收合格率及投入使用率均达到 10%） ， 符合国 家 安 全 标 准 的 校 舍 面 积 比 上 年 增 长 8.74%； 全 省 困 难 学 生补 助 资 金 2.725亿 元 ， 比 上 年 增 长 1.45%， 补 助 困 难 学 生14635人，困难学生辍学人数同比下降 10.8%。 二 是 二 是 二 是 二 是 义 务 教 育 均 等 化 程 度 有 所 提 高 义 务 教 育 均 等 化 程 度 有 所 提 高 义 务 教 育 均 等 化 程 度 有 所 提 高 义 务 教 育 均 等 化 程 度 有 所 提 高 。 。 。 。 201年 ， 生均公用经费水平的区域和城乡差距有所缩小 ， 欠发达地区校舍安全水平得到提高 ， 学生家庭的经济负担得以减轻 。 如 ： 201年 ，珠 三 角 地 区 的 初 中 升 学 率 比 上 年 提 高 0.2%， 而 欠 发 达 地 区 为 7.35%，乡村小规模学校为 2.14%，为均值的 10倍多。三 是 三 是 三 是 三 是 补 助 资 金 管 理 过 程 大 体 规 范 补 助 资 金 管 理 过 程 大 体 规 范 补 助 资 金 管 理 过 程 大 体 规 范 补 助 资 金 管 理 过 程 大 体 规 范 。 。 。 。 “ 资金管理 ” 和 “ 制 5 度 执 行 ” 两 项 指 标 绩 效 得 分 率 分 别 为 84.94%和 75.40%， 达到较好水平 。 核查发现 ， 公用经费补助基本做到 了 “ 三个规定 ” ： 按规定科目支出 、 按规定标准支出 、 按规定要求公示 ，免收课本均能实现 “ 课前到书 ” ， 校舍维修项目实施较为规 范 、 资金支付合规 ； 困难学生生活补助 基本做 到 “ 三个一定 ” ：一定要公事公办 、 确保公平公正 ， 一定要做足程序 、 做好补助 对象公示 ， 一定要资金发放到补助对象 、 由学生本人或家长签收。 四 是 师 生 满 意 度 整 体 较 高 四 是 师 生 满 意 度 整 体 较 高 四 是 师 生 满 意 度 整 体 较 高 四 是 师 生 满 意 度 整 体 较 高 。 。 。 。 201年度全省义务教育师生满 意 度 为 83.27， 其 中 公 用 经 费 满 意 度 83.25， 免 收 课 本 费为 90.31， 校舍维修为 83.12， 困难学生补助为 81.81。 四项补助的满意度均达到良好水平。 同 时 同 时 同 时 同 时 ， ， ， ， 综合评价也发现义务教育资金管理与使用存在不少问题，主要表现： 一 是 资 金 投 入 的 低 水 平 和 不 均 衡 问 题 突 出 一 是 资 金 投 入 的 低 水 平 和 不 均 衡 问 题 突 出 一 是 资 金 投 入 的 低 水 平 和 不 均 衡 问 题 突 出 一 是 资 金 投 入 的 低 水 平 和 不 均 衡 问 题 突 出 。 。 。 。 公用经费水平 较 低 ， 小 学 生 均 预 算 公 用 经 费 水 平 在 全 国 排 名 倒 数 第 5； 地区差异大 ， 欠发达地区的生均公用经费水平远低于珠三角地区 ， 农村中小学的办学条件仍较落后 ； 部分县市的预算内公用经费占公用经费总额的比例偏低 。 满意度调查中 ， 师生认 为 学 校 办 学 条 件 “ 未 有 改 善 或 下 降 ” 的 占 比 超 过 30%； 校 舍维修 补助的地方配套资金到位率不高 （ 4.1%） ； 困难学生补助标准低，覆盖面窄，分配结构不尽合理。 6 二 是 二 是 二 是 二 是 资 金 使 用 的 合 规 性 和 公 开 性 有 待 加 强 资 金 使 用 的 合 规 性 和 公 开 性 有 待 加 强 资 金 使 用 的 合 规 性 和 公 开 性 有 待 加 强 资 金 使 用 的 合 规 性 和 公 开 性 有 待 加 强 。 。 。 。 部分学校 公用经费中 教师培训支出和仪器设备图书资料支出不达标 ， 结构不合理 ， 且存在违规使用资金的现象 ， 财务公开透明度不高 ； 免费课本单价偏高 ， 循环使用率偏低 ； 校舍维修补助资 金用途规定较泛 ， 实际 使用范围较广 ； 困难学生补助对象界定模湖，资格认定方式不统一 。三 是 资 金 管 理 制 度 不 健 全 三 是 资 金 管 理 制 度 不 健 全 三 是 资 金 管 理 制 度 不 健 全 三 是 资 金 管 理 制 度 不 健 全 ， ， ， ， 管 理 办 法 落 实 不 到 位 管 理 办 法 落 实 不 到 位 管 理 办 法 落 实 不 到 位 管 理 办 法 落 实 不 到 位 。 。 。 。 部分学 校 未 按 要 求 明 细 会 计 核 算 科 目 和 制 定 公 用 经 费 支 出 管 理 办法 ， 未按规定提交校舍维修资金申报材料 ， 免费课本存在少 量 闲 置 的 情 况 ， 对 困 难 学 生 生 活 补 助 的 监 督 检 查 环 节 薄弱。 四 是 师 生 满 意 度 结 果 不 均 衡 四 是 师 生 满 意 度 结 果 不 均 衡 四 是 师 生 满 意 度 结 果 不 均 衡 四 是 师 生 满 意 度 结 果 不 均 衡 。 。 。 。 虽然师生满意度总体评价 为良好 ， 但呈现明显的结构性差异 ， 离散度较大 ， 落后地区和农村学校的师生满意度与发达地区 、 城市学校存在较大差距 （ 如学生 家庭收入高的满意度达 92.5， 低者仅为 71.59） 。同时 ， 个别重要指标的满意度偏低 ， 如 教师对 待遇的满意度 仅为 65.6%，职业荣誉感满意度为 79.21%，等等。四 、 对 策 建 议 四 、 对 策 建 议 四 、 对 策 建 议 四 、 对 策 建 议 一 是 一 是 一 是 一 是 加 大 投 入 加 大 投 入 加 大 投 入 加 大 投 入 ， ， ， ， 提 高 生 均 公 用 经 费 补 助 水 平 提 高 生 均 公 用 经 费 补 助 水 平 提 高 生 均 公 用 经 费 补 助 水 平 提 高 生 均 公 用 经 费 补 助 水 平 。 。 。 。 强化财政对义务教育的支持力度 ， 逐步提高生均经费补助标准 ； 加强 财政监督 ， 尤其是加大对教育投入预算的监督 ， 依法及时公开处理教育资金不落实 、 配套不到位的行为 ； 设立信息化专 7 项资金 ， 切实改变落后地区学校信息落伍的现状 ， 提高学校利用信息化设备的能力 ； 细化义务教育预算管理 ， 以学校为二级预算单位编制部门预算 ， 县级财政部门要保障学校预算安排，将学校各项支出全部纳入财政预算管理。 二 是 优 化 结 构 二 是 优 化 结 构 二 是 优 化 结 构 二 是 优 化 结 构 ， ， ， ， 促 进 促 进 促 进 促 进 义 务 教 育 义 务 教 育 义 务 教 育 义 务 教 育 均 衡 发 展 均 衡 发 展 均 衡 发 展 均 衡 发 展 。 。 。 。 着力 解决 城乡公用经费标准倒挂的问题 ， 实现城乡统一补助标准 、 统一分担比例 、 统一拨款方式 、 统一管理办法 ； 提高对欠发达地区学 校 的 校 舍 维 修 长 效 机 制 补 助 比 例 ， 建 议 由 目 前 的 省 与 地 市 、 县 各 承 担 50%的 基 础 上 ， 逐 步 提 高 中 央 、 省 财 政 承 担 的比例 ； 创造条件逐步消除本省户籍与外省户籍 、 农村与城镇学生享受免费义务教育政策的差别 ， 逐步提高困难学生生活补助标准 ， 切实解决小规模学校公用经费总额小难以维持运 转、寄宿制学校取消住宿费后资金缺口问题。 三 是 完 善 制 度 三 是 完 善 制 度 三 是 完 善 制 度 三 是 完 善 制 度 ， ， ， ， 加 强 义 务 教 育 补 助 资 金 管 理 加 强 义 务 教 育 补 助 资 金 管 理 加 强 义 务 教 育 补 助 资 金 管 理 加 强 义 务 教 育 补 助 资 金 管 理 。 。 。 。 规范补助资金的管理和使用 ， 强化公用经费使用信息公开 ， 保证困难学生补助对象合理 ， 提高师生满意度 ； 完善现有资金管理办 法 ， 优化分配机制 ； 进一步理顺中小学财务由乡镇财政所或结算中心代管的机制 ， 厘清各方的责权关系 ； 建立和健全学校内部控制制度 ， 强化预算编制和财务收支计划管理 ， 加强财务监督力度，切实执行财务公开制度。 四 是 转 变 思 路 四 是 转 变 思 路 四 是 转 变 思 路 四 是 转 变 思 路 ， ， ， ， 破 解 义 务 教 育 发 展 的 现 实 难 题 破 解 义 务 教 育 发 展 的 现 实 难 题 破 解 义 务 教 育 发 展 的 现 实 难 题 破 解 义 务 教 育 发 展 的 现 实 难 题 。 。 。 。 统筹兼顾 ， 以方便学生就读为原则 ， 充分尊重村民意见 ， 妥善调整 8 农村中小学校布局 ； 积极稳妥推进小班化教学 ， 对 “ 大班额 ”学校 ， 应积极扩容改造 ； 对接收义务教育阶段学生的民办学校下拨一定的公用经费补助 ， 改善办学条件 ； 制定义务教育学校教职工工资标准 ， 保证县域内义务教育公办学校教职工 工资水平大体相当 ； 促进农村闲置校舍再利用 ， 优先考虑将闲置校舍作为学前教育机构或其他教育机构用房。 五 是 强 化 绩 效 五 是 强 化 绩 效 五 是 强 化 绩 效 五 是 强 化 绩 效 ， ， ， ， 构 构 构 构 建 建 建 建 义 务 教 育 义 务 教 育 义 务 教 育 义 务 教 育 绩 效 评 价 常 态 机 制 绩 效 评 价 常 态 机 制 绩 效 评 价 常 态 机 制 绩 效 评 价 常 态 机 制 。 。 。 。 建立全省教育绩效评价信息库和绩效报告公开制度 ， 研究将绩效 评价结果与中小学拨款挂钩的实施办法；依据评价结果 ， 对“ 短项 ” 指标重点加以改进 ； 强化绩效意识 ， 切实提高自评组织能力。 六 是 积 极 应 对 ， 研 究 解 决 六 是 积 极 应 对 ， 研 究 解 决 六 是 积 极 应 对 ， 研 究 解 决 六 是 积 极 应 对 ， 研 究 解 决 绩 效 评 价 绩 效 评 价 绩 效 评 价 绩 效 评 价 发 现 的 具 体 问 题 发 现 的 具 体 问 题 发 现 的 具 体 问 题 发 现 的 具 体 问 题 。 。 。 。 义 务教育是国家长期的战略方针与任务 ， 需要全社会付出长期努力 ， 一些重大的问题并非地方政府可作为 ， 亦难能在短期内收到成效，但对于绩效评价过程中发现的一些技术性 、 操作性的问题可优先逐项加以研究解决 。 主要包括 ： 适当延迟 每 学 年 学 籍 管 理 系 统 的 关 闭 时 间 ； 统 一 免 费 课 本 的 采 购 方式 ， 打破供应商垄断 ； 困难学生补助发放改目前按月发放为按季发放 ； 通过教师支教 、 校长教师交流 、 开展巡回教学等形式，引导、鼓励优秀校长教师在校际间合理流动，等等 。 2010年度广东省 城乡义务教育补助资金绩效 第三方评价报告 第一章评价说明 按照中央政治局委员 、 省委书记汪洋同志关于财政部门要研究财政资金使用 绩效引入第三方评价办法 ， 在强化预算监督管理 、 提高资金使用绩效上闯出一条 新路的指示精神，经省政府批准，省财政厅将从 2011年开始，组织开展引入第 三方评价 财政资金使用绩 效的试点工作。 2010年城乡义 务教育补助资金 （含中 央补助 ， 以下简称义务教育资金 ） 列入第一批试点范围 ， 通过政府采购 ， 省财政 厅决定整体委托 华南理工大学（政府绩效评价中心） 实施完成。 绩效评价是现代政府管理的前沿课题 。 从系统组织整合理论角度看 ， 评价不 仅具有计划辅助 、 预测判断 、 监控支持 、 激励约束和资源优化等多项功能 ， 而且 作为一种运行机制 ， 可在一定程度上弥补管理体制方面的缺陷 。 义务教育财政支 出绩效评价是西方 国家上 世纪 80 年代开始 实行 的一项教育改革措施，目的是通 过绩效评价 ， 形成 预算 拨款与教育业绩相 匹配 的机制 ， 以促进学校 及 教育 行政部 门 提高管理水平和教育质量，办 社会放心 的义务教育。 本项 评价 工作自 2011年 7 月启动，基于统一的技术体系与操作流程，经中 小学校与主管部门自评、第三方书面审核及现场核查（含师生满意度调查 ） ，形 成专业报告，历时半年。本报告为综合的专业报告。 一、评价背景与目的 2005年，国务 院颁布了关于 深化农村义务教育 经费保障机制改 革工作的 通知 ( 国发 2005 43 号 ) ，提出 “ 明确各级 责任、中央地方 共担、加大财政 投入 、 提高保障水平 、 分步组织实施 ” 的基本原则 ， 逐步将农村义务教育全面纳 入公共财政保障范围 ， 建立中央和地方分项目 、 按比例分担的农村义务教育经费 保障机制。为推进全省农村全面实行免费义务教育，巩固九年义务教育成果 ， 强 化各级政 府对农村义务教 育的保障责任，促 进社会主义新农 村建设， 2006年， 省人民政府印发了 关于贯彻落实国务院深化农村义务教育经费保障机制改革的 意见 （ 粤府 2006 130号 ) ， 就我省深化农村义务教育经费保障机制改革提出 指导意见 ， 并设立农村义务教育专项资金 。 中央及省级财政补助为义务教育专项 资金的重要组成部分 。 2007年 ， 我省全面实施农村义务教育经费保障机制改革 ， 2010年度广东省 城乡义务教育补助资金绩效 第三方评价报告 政府绩效评价中心 2 农村义务教育经费由以农民 、 家庭承担为主向以政府承担为主转变 ， 建立起 “ 经 费省级统筹 ， 管理以县为主 ” 体制 。 各级财政尤其是省级财政逐步加大对农村义 务教育投入，弥补免收学生书杂费所形成的资金缺口，维持学校基本运转。 （一）义务教育与财政资金属性。 义务教育 指 根据法律规定 ， 适龄儿童和青少年必须 强制 接受一定年限的教育 制度。义务教育开端 于 1619年， 德意志 魏玛邦公布的学校法令规定，父母应送 其 6 12 岁子女入学 ， 否则政府强迫其履行义务 。 此 后 ， 英 、 法 、 美等 国家 大多 在 19 世纪 70 年代后实行 了 义务教育 。 到 20 世纪 70 年代末 80 年代初 ， 已有 近 60 个国家实施义务教育法。 1904年 ， 中国教育史上 首先将 小学教育规定为义务 教育。 1986年六届 人大 四次会议 通过的 中华人民 共和国义务教育 法 规定， 国家实行 九年制义务教育 ， 2005年 ， 国务院下 发了关于深化 农村义务教育经 费保障机制改革的通知 ，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政 保障范围 ，建 立中央和地方分项目、按比例分担的 农村义务教育经费保障新机制 。 中国义务教育 具有 强制性、公益性、统一性 等 三 项 基本性质。所谓公益性 ， 简言之 ， “ 不收 学费 、 杂费 ” 。 公益性和免费联系一起 ， 而要 免除义务教育阶段 的杂费 必然 涉及到 巨 大的财政 支出 。 统一性强调在全国范围内实行统一的义务教 育 ， 包括制定统一的义务教育阶段教科书设置 、 教学 、 经费 、 建设等标准 。 强制 性 即 义务性 。 让适龄儿童 、 少年接受义务教育是学校 、 家长和社会的义务 ， 新 修 订的 义务教育 法 第七条规定 ， 义务教育实行 国务院 领导 ， 省 、 自治区 、 直辖 市人民政府统筹规划实施 ， 县级人民政府为主管理的体制 。 即 ： 省级政府负有义 务教育 的 首要责任 ， 县级政府负有主要责任 。 但是，从现实出发， 义务教育 涉及庞大的财政支出。我国为发展中大国 ， 各 地发展严重不平衡 ， 如何筹措 教育 资金 ， 保障并提高 教育 资金绩效不仅是理论问 题，更是重大的现实难题。 （二）评价目的。 本项评价的目的是 ： 引入第三方主体 ， 采用科学 、 规范的方法 ， 依据既定的 评价技术体系，基于预期目标 实现程度 ，对 2010年度 义务教育资金使用过程及 整体绩效 （ 经济性 、 效率性 、 有效性和公平性 ） 进行 综合 评判 ， 评估水平 、 总结 经验 、 发现问题 、 提出措施 ， 作为进一步改进和加强义务教育专项资金管理水平 2010年度广东省 城乡义务教育补助资金绩效 第三方评价报告 政府绩效评价中心 3 和使用效益的决策依据 。 同时 ， 旨在构建广东省省级财政专项资金绩效评价 （ 指 数 ） 体系 ， 作为重点评价的义务教育补助资金绩效评价具有典型的代表性 ， 我们 更加关注评价的宏观性、整体性、专业性与前瞻性。 二、评价范围与对象 2010年度义务 教育资金共分为 五类 , 评价范围 为省及中央财政 补助范围， 五类补助范围如下 : 第一类 : 农村免费义务教育公用经费补助 。 从 2005年秋季起 ， 省出台了 广 东省 16 个扶贫开发重点县农村免费义务教育试点实施办法 （ 粤教财 2005 107 号 ） ，在 16 个扶贫开发重点县农村开展免费义务教育试点。从 2006年秋季起， 根据广 东省农村免费义 务教育实施办法 （粤教财 2006 85 号 ） ，全省农 村 全面实施免费义务教育。 第二类 : 免收课本费补助。根据省府办公厅印发广东省免收农村义务教育 阶段学生 课本费实施方案 的通知 （粤府办 2007 2 号 ） ，从 2007年秋季起 ， 在全省农村义务教育阶段免收杂费的基础上，进一步免收课本费。 第三类 : 城镇免费义务教育公用经费补助 。 根据 关于印发 的通知 （粤教发电 2008 9 号 ） ，从 2008年春季学期起 ， 对本省户籍非农户口在普通中小学（包括民办学校）就读的义务教育阶段学生 ， 免收学杂费和课本费。 第四类 : 农村中小学校舍维修改造长效机制补助 。 2007年 ， 实施全省农村中 小学校舍 C 、 D 级危房改造工程。在此基础上建立农村义务教育中小学校舍维修 长效机制。 第五类 : 农村义务教育阶段困难学生生活费补助。从 2005年秋季学期起 ， 对 农村人均年纯收入 1500元以下困难家庭义务教育阶段 100多万名学生给予生活 费补助，补助所需资金由省财政全额负担。 本次评价将第一类与第三类合并 , 合并后四类补助资金（简称公用经费 、 免 收课本费 、 校舍维修 、 困难学生补助 ， 下同 ） 涉及 20 个地市 21828所 学校 ( 基层 项目单位 , 由于近几年来学校 合并 , 实际报送材料的学 校数量有出入 ， 同时 ， 同一 地区 或学校未 必涉及全 部 四类 补助资金 ） ， 共计 45.7亿元 （资金下 达情况如 表 2010年度广东省 城乡义务教育补助资金绩效 第三方评价报告 政府绩效评价中心 4 1-1） ，构成本次绩效评价范围。评价对象为 2010年度安排的义务教育资金的使 用单位（中小学校）和资金监管部门（省、市、县三级教育行政部门 ） 。 评价基准日为 2010年 12 月 31 日。 表 1-1： 2010年城乡义务教育补助资金 下达情况表 单位： 万元 序 资金下达文件名称 下达编号及时间 金额 涉及地区 合计 4 53,717.58 1 全省 农村免 费义务 教育专 项 2 41,574.39 关于下达 2010年春季学期农村义务教育 中小学公用经费补助资金的通知 粤财教 2010 21 号 2010/2/4 115,165.70 20 个地市 关于下达 2010年秋季学期农村义务教育 中小学公用经费第一批补助资金的通知 粤财教 2010 229号 2010/7/27 70,000.00 20 个地市 关于下达 2010年秋季学期农村义务教育 中小学公用经费第二批补助资金的通知 粤财教 2010 342号 2010/10/29 45,165.70 20 个地市 关于追加 2010年农村中小学公用经费转 移支付资金的通知 粤财教 2010 455号 2010/12/29 11,243.00 20 个地市 2 全省 义务教 育免费 提供课 本费专 项 1 10,224.28 关于下达珠三角地区 2010年春季学期义 务教育免费教科书中央补助资金的通知 粤财教 2010 101号 2010/4/13 8,737.14 20 个地市 关于下达珠三角地区 2010年秋季学期农 村义务教育免费教科书中央补助资金的 通知 粤财教 2010 237号 2010/8/10 8,737.14 20 个地市 关于预安排 2010年春季学期义务教育免 费教科书政府采购资金的通知 粤财教 2010 124号 2010/5/26 46,000.00 欠发达 1 4 市及江门 恩平市 关于预安排 2010年秋季学期义务教育免 费教科书政府采购资金的的通知 粤财教 2010 383号 2010/11/5 46,750.00 欠发达 1 4 市及江门 恩平市 3 全省 城镇免 费义务 教育 5 0,485.60 关于下达 2010年秋季学期城镇义务教育 中小学公用经费补助资金的通知 粤财教 2010 295号 2010/9/17 25,242.80 20 个地市 关于下达 2010年春季学期城镇义务教育 中小学公用经费补助资金的通知 粤财教 2010 30 号 2010/2/4 25,242.80 20 个地市 4 全省 农村中 小学校 舍维修 改造长 效机制 2 4,178.00 关于下达 2010年农村中小学校舍维修改 造长效机制第一批补助资金的通知 粤财教 2010 240号 2010/9/3 7,367.00 20 个地市 关于下达 2010年农村中小学校舍维修改 造长效机制第二批补助资金的通知 粤财教（ 2010） 447号 2010/12/10 16,811.00 20 个地市 5 义务 教育阶 段农村 困难家 庭子女 生活费 补助专 项（一 补） 2 7,255.31 关于下达 2010年春季学期农村困难家庭 子女义务教育阶段生活费补