2013-2015年度新农村成片推进示范县建设专项资金项目绩效评价报告（四川）.docx

2013-2015年度新农村成片推进示范县建设专项资金项目绩效评价报告根据中华人民共和国预算法和省第十二届人大常委会第二十七次会议提出的“大力开展专项资金绩效考评工作。要将绩效评价结果与预算安排、预算调整挂钩，构建资金使用绩效的奖惩机制。在2017年向省人大常委会报告2016年财政决算草案时，应一并提交重点专项资金和重大投资项目的绩效情况”的要求，2017年3月至7月，财政厅组织省财政投资评审中心对2013-2015年度“新农村成片推进示范县建设专项资金”项目开展了绩效评价。现将有关情况报告如下：一、 基本情况（一）政策背景和目标。我省自2009年开展新农村建设示范片工作以来，各地认真贯彻落实省委、省政府决策部署，积极探索，强化措施，密切配合，新村建设取得明显成效，形成了百村引领、千片示范、万村推进的发展格局。为进一步加强新村示范片引领作用，加快农村全面小康进程，省委、省政府决定以更大力度加强产村相融、成片推进新农村建设，实现新村带产业、产业促新村的新格局，并确定金堂县等60个县（市、区）为2013-2015年新农村建设成片推进示范县，要求其在新村、产业、基础设施、公共服务体系和生态文明等建设上取得新的突破。第二轮示范县项目规划区域494个乡镇2696个村，涉及农户135.4万户449.5万人，规划建设新村聚居点2860个，连片发展种植业484万亩，规模化标准养殖小区2133个，建成“1+6”村级公共服务活动中心2614个。（二）资金安排使用情况。2013-2015年，省级财政预算共安排新农村成片推进示范县专项资金178500万元，其中：2013年60000万元、2014年60000万元，2015年58500万元，专项用于示范县道路、水、电、气及村民活动中心等基础设施建设和产业发展。省幸福美丽新村建设推进办公室（以下简称“推进办”）为本项目主管部门。二、评价结果（一）工作开展情况。1.评价目的。按照项目决策、管理、绩效三类指标，对资金支出行为过程及其效果进行综合评价和判断。评价资金使用的科学性、合理性和有效性，分析存在的问题，提出完善资金管理的制度机制、提升资金使用效益的相关建议，为以后年度相关决策提供参考依据。2.步骤方法。根据财政厅关于开展2017年财政绩效评价工作的通知（川财绩20173号），省财政投资评审中心、厅绩效管理处组成联合工作组，按照前期准备、自评、现场评价、报告撰写四个阶段，以现场评价为主、非现场评价为辅，组织实施项目绩效评价工作。在收集项目文件资料、细化评价指标及评价标准的基础上，深入到部分项目点，实地查看项目实施情况，收集相关数据资料，通过汇总整理，结合项目主管部门绩效自评报告，定量和定性分析形成评价结论，经过复核和交换意见后，形成绩效评价报告。3.抽样选点。本次评价共选取10个项目县（市、区）开展现场评价，涉及成都市蒲江县，自贡市沿滩区、荣县，眉山市彭山区、仁寿县，绵阳市游仙区、三台县，内江市威远县、隆昌县，遂宁市蓬溪县，占项目点总数的16.67%；涉及省级专项资金29550万元，占该项目省级专项资金总额的16.55 %。4.决策依据。（1）中共四川省委四川省人民政府关于进一步加强产村相融成片推进新农村建设的意见（川委发20132号）；（2）中共四川省委办公厅四川省人民政府办公厅关于建设幸福美丽新村的意见（川委办201316号）;（3）中共四川省委办公厅四川省人民政府办公厅关于印发的通知（川委厅201466号）。（二）绩效评价情况。 总体上看，该项目绩效目标明确，决策依据充分，财政资金引导作用较为明显，有力加强了我省新村基础设施建设和产业发展，较好地实现了成片推进、产村相融的政策目标，促进了示范片农户持续较快增收，取得了良好的社会效益。但也反映出项目在资金整合、农户筹资等方面存在一些问题。该项目绩效评价结果等级为优。2013-2015年新农村成片推进示范县建设专项资金项目绩效评价得分表一级指标二级指标三级指标分值得分项目决策 （25分）绩效目标目标内容22.00进度计划21.92目标匹配22.00决策依据政策依据22.00实施规划44.00管理制度44.00资金分配分配方法22.00分配过程22.00分配结果审核把关33.00资金集中（均衡）22.00项目管理 （15分）资金到位分配时效21.96资金拨付21.62资金管理使用范围11.00支付依据11.00开支标准11.00财务管理财务制度21.88会计核算21.78组织实施项目调整10.60制度执行32.76项目绩效（特性指标60分）项目完成完成数量32.88完成质量43.84完成时效43.84完成成本44.00经济效益项目实施后农户人均纯收入增加值/项目实施前农户人均纯收入100%65.64项目区农户人均纯收入/项目所在县区农户人均纯收入100%65.10社会效益住房保障情况65.52每万元财政投入覆盖受益群体数量85.76生态效益生活污水、垃圾无害化处情况64.74可持续效益项目管护责任落实情况85.76满意度服务对象满意度54.64合计-10090.241.项目决策依据充分，绩效目标明确，资金分配程序合规，分配结果较合理。为切实加强组织领导,顺利推进新农村示范片建设工作,我省陆续出台了推进新农村建设相关政策文件，要求各地要“紧紧围绕全面建成小康社会目标，以规划为龙头、新村为载体、产业为支撑、改革为动力，坚持产村相融、成片推进，实施山水田林路综合整治、新村与产业协同推进，基础设施建设和公共服务体系建设同步推进，加快农村全面小康进程”，“以省、市、县三级新农村建设示范片为主要平台，以县为主体，以建制村为单位，实行基础设施、新型村庄、产业发展、公共服务和社会管理综合配套，新建聚居点、改造提升旧村庄与保护传统院落民居相结合，建设一批业兴、家富、人和、村美的幸福美丽新村，带动县域新农村建设提档升级，推动加快形成城乡一体化发展新格局”。本项目资金采取规划分配、据实据效等绩效分配方式，按照“基准额度”和“绩效额度”分批下达。2.项目基本能够按规定使用专项资金，资金支付审批程序较完善，财务制度执行情况较好。根据推进办自评报告，2013-2015年全省共下达省级财政专项资金178500万元，截至评价日，已到位省级财政资金178500万元，专项资金到位率100%。根据现场评价情况，抽查的10个县区共下达省级财政专项资金计划29550万元。截至评价日，已到位省级财政资金29550万元，资金到位率100%；已使用省级财政资金25791万元(不含工程项目扣留质保金），占已到位专项资金总额的87.28%。根据抽查项目县区实施方案资金投资计划，2013-2015年实施项目市县财政投入资金10399万元，整合其他渠道专项资金和带动社会投入75145万元。项目实施方面，本次抽查示范县区对新农村建设成片推进工作高度重视，成立了县级领导任组长，县农工办、财政、审计、纪检监察以及各业务部门等相关单位负责人为成员的领导小组，并明确了各部门的职责分工。各区县按照省委、省政府的决策部署，坚持“规划引领、成片推进”、“整合资金、综合打造”、“县级主体、以奖代补”的原则，围绕新村建设工作目标，结合县域自然条件、经济发展水平、产业基础、地方财力、农户意愿等因素编制本地2013-2015年省级新农村建设成片推进示范县总体规划，根据规划和当年资金下达文件要求编制年度实施方案，并报市（州）批复后组织实施。项目实施过程中，各地按照关于以民办公助方式推进财政支农项目建设的意见（川办发201053号）的要求，积极推行民办公助方式，履行以村民大会、村民代表大会为主要形式的民主议事决策机制，采用村民自建或委托建设方式调动农民群众参与涉农项目建设的积极性，加大群众监督力度。3.项目绩效整体较好，基层政府和群众满意度较高，取得预期经济和社会效益。（1）项目基本按计划完工，整体进度较好。 本次现场评价涉及10个县区，截止评价日，9 个县区已完成计划建设内容，进入竣工验收、报账程序，1个县由于涉及水利工程移民搬迁等原因方案调整较大，部分项目还处于在建阶段。抽查区县基本完成了计划建设目标，组织相关部门对已完工项目进行了竣工验收，项目整体投资控制情况较好。根据推进办自评报告，全省各地以新农村示范片总体规划为引导，带动整合各类涉农资金投入到示范片区，三年来，省级示范县累计连片发展种植业589万亩、发展适度规模养殖户5.43万户，建设标准化养殖小区2365个，累计建设新村聚居点1708个，旧村落民居改造4565个，涉及农户34.1万户，传统村落保护修缮234个，涉及农户2.24万户，建设农村道路2.44万公里，新建维修渠系2.07万公里，建成“1+6”村级公共服务活动中心3128个，集中供水、集中供气、广播电视、宽带网接入等基础设施和卫生、文化、体育、商业等服务设施条件得到改善，示范县规划区域内建成幸福美丽新村1511个。 根据抽查县区统计情况，2013-2015年专项资金实施项目计划总投资111959万元，已完成投资105845万元，投资完成率94.54%；共新建民居466户，风貌改造7620户；新建村民活动中心48个，广场8个；修建村道476.67公里，生产便道183.83公里，沟渠235.567公里，田型调整7513.6亩，耕地平整289256立方米，修建蓄水池93口，整治山坪塘116口，山粪池38口，提灌站6座，新建垃圾池28座；发展柑橘、猕猴桃、水产、蔬菜等产业数万亩等。（2）项目实施取得了较好经济效益和社会效益，群众满意度较高，成为了基层政府普遍欢迎、项目区群众衷心拥护的一项惠民工程。一是推动了主导产业规模发展，助推农户增收致富。示范县依托现代农业、畜牧、林业重点县建设，突出发展特色效益农业，主导产业连片发展，规模进一步扩大。根据推进办自评报告，省级示范县累计连片发展种植业500余万亩、发展适度规模养殖户5万余户，培育国家级龙头企业18家、省级174家，发展壮大新型农业经营主体、农民专合组织501个，注册家庭农场4875个，形成以特色产业示范片为支撑的现代农业体系，特色产业聚合效应增强，推动了农业生产向“生态绿色农业”、 “高效循环农业”、 “观光旅游农业”的模式发展，促进了一、二、三产业的联动融合与整体提升。在新农村示范县总体规划的引领下，各地加速了涉农资金在项目区的集中投放，项目区农业生产条件得到整体改善，现代农业新技术得到广泛推广，种养殖水平全面提升。在产业鲜明规模发展的基础上，政府与农户合力打造特色村落，实现了一、三产联动发展，有效发展壮大了乡村服务业和旅游业，农民收入增长明显。根据本次抽查县区提供统计数据，2013-2016年，项目区人均纯收入分别为10176元、11713元、14315元、15570元，年均增长率达15.36%；截至2016年底，抽查项目区平均人均纯收入15570万元，较项目县平均水平 13537万元高出15.02%。二是促进了村落民居建设，提升了基础设施和公共服务。示范县的村落民居建设按照宜聚则聚、宜散则散和“小、组、微、生”建设理念，以新村聚居点建设、旧村落改造提升、传统村落民居保护修缮作为基本形式，以行政村为单位，围绕“业兴、家富、人和、村美”的要求，实施扶贫解困、产业提升、旧村改造、环境整治、文化传承“五大行动”，整村推进幸福美丽新村建设，农村危房得到及时修缮维护，村容村貌得到明显转变。根据统计情况，抽查县区三年来共为1万余户居民解决了住房安全问题，新建及改造新村聚居点310个，涉及农户2.8万余户。各示范县围绕产业发展和新村建设，加快推进项目区生产、生活基础设施建设，同步跟进以“1+6”村级公共服务中心为重点的公共服务设施，路、水、电、通讯等配套完善，改善了群众的生产生活条件。根据抽查统计情况，截至2015年底，项目区有线电视覆盖率达100%，宽带网络覆盖率为94%，垃圾集中处理率为88%。人居环境的改善和新村建设档次的提升，为促进城乡服务均等化发展，加快实现城乡一体化奠定了更加坚实的基础。三是项目受益群体满意度高。三年来，示范县新村建设资金的投入实现了项目区的“整村推进”、“连片开发”，较大提升了农业综合生产能力，改善了人居环境和村容村貌，促进了项目区产业发展和基础设施建设协调统一。示范县坚持以农村改革为动力，逐步建立和完善以民主管理为核心的基层治理结构，民主决策、监督和评议程序进一步规范，农民的主体作用得到充分发挥。各地积极推进法制进村，完善乡规民约，农村传统文化得到弘扬，社会风气明显好转。据统计，本次抽查县区实施项目覆盖了62个乡镇279个行政村的54.78万人口，其中贫困户1.97万户。根据对受益农户的调查，在产业发展、收入增加、公共服务等方面均显示较高的满意度，项目综合满意度达92%。四是搭建了统筹整合资金投入平台。各县区以专项资金为龙头，将不同层面、不同渠道的新村建设和农业发展资金重点投放到示范片，同时吸引和带动大量社会资金投入到项目中，使财政资金“四两拨千斤”的作用得到了充分发挥。根据推进办自评报告，三年来，省级财政安排专项资金近17.85亿元支持示范县建设，市、县两级整合相关财政资金累计达93.7亿元，引导工商社会资本投入示范县建设达385亿元，专项资金撬动效应明显。五是形成了幸福美丽新村建设工作新机制。根据省委、省政府相关决策部署，幸福美丽新村建设已经成为推动扶贫攻坚的主要平台，担负着推进城乡一体化，带动农村全面小康进程的重要任务。通过三年的建设，各示范县牢固树立了“规划引领、总体安排、连片推进”的建设理念。各级领导小组成员单位建立了紧密配合的统筹协调机制，制定时间表、绘出路线图，明确责任，集中攻坚。通过完善推进机制，强化督查考核，有效汇集各方力量，形成上下联动建设新村的强大合力。三、主要问题 （一）新村建设资金整合的力度和深度受限。新农村建设资金的主要投向为基础设施建设和产业发展。本项目以新农村建设成片推进示范县总体规划为依托，有效带动了其他行业部门在项目区的投入，但是由于体制、政策等方面的原因，资金整合政策仅适用于贫困地区，整合的力度和深度仍然受限。一是我省大部分地区属于丘陵或山区，县级财力薄弱，农村建设发展主要依赖于上级转移支付。按照“县级主体”的要求高比例配套建设资金难以实现；二是涉农资金的主要分配权集中于中央及省级部门，而资金使用权分散于地方农业、水利、交通、国土等多个部门，整合资金仅仅是“区域”整合，部分编入方案的整合资金具体实施情况难以掌握；三是涉农专项资金类别多，且有单独的资金管理和考核办法，实施中存在资金统筹与专款专用的矛盾，地方真正能够自主安排的资金占比较小。按照当前政策，资金整合的力度和深度依然存在一定限制。 （二）新村建设规划与行业部门规划衔接不畅。由于涉及农村基础设施建设、产业发展和综合改革的资金分散在行业部门，存在多头管理、职能交叉的情况。尽管县级制定了新农村建设成片推进总体规划，行业部门仍有各自的规划、项目库及建设任务，且同类项目建设标准不尽统一，很容易造成项目实施衔接不畅的情况。本次评价中就发现方案拟实施项目与其他专项资金安排项目重复，影响资金执行进度的情况。（三）农户投劳筹资困难影响项目高效推进。一段时期以来，涉农项目采用“民办公助”方式推进了农村民主议事进程，提升了农村基础设施项目建设的效率，但由于农村大部分主要劳动力在外务工，留守老人和妇女儿童占多数，普遍缺乏参与建设的主动性和积极性。根据现场评价情况，除道路等受益对象直接且明确的项目农户筹资积极性稍高以外，饮水和房屋建、改、保部分项目农民投劳筹资困难。项目实施难以完全按照“民办公助”的要求推进，出现了投劳筹资数据较虚或者政府实际补助资金占比超过标准的情况，给方案编制和核定投资带来较大困难。如果按照财政资金占主导的项目推进则需经历方案评审、招投标、政府采购等繁琐的前期程序，较小的投资变更也需履行严格的审批手续，从而影响涉农项目顺利高效推进。（四）地区间新村建设推进工作不均衡。根据现场评价情况和推进办自评情况，示范县区在新村建设工作上取得显著成效，但横向来看，还存在工作推进力度不统一，地区发展不均衡等问题。如个别县区方案编制阶段对群众意愿调查或部门规划衔接不够，项目安排不尽合理，方案中分步实施计划不够明确；个别县区方案中未安排市县财政资金及整合其他项目资金投入，资金统筹力度较弱；个别县区项目“点”与“面”发展存在一定差距，产业发展和村落建设融合度不够，产业升级和转型对农户收入的贡献不明显；个别县区农户调查反映在污水处理、医疗卫生等生活基础设施和公共服务建设上还需加强；个别县区因项目调整、报账资料整理、竣工审计等原因，资金执行进度偏慢；个别县区项目调整未按原批复程序报批；受人员、经费、体制等因素限制，部分地区新村公共基础设施管护体制不健全，重建轻管的现象依然存在。四、相关建议（一）继续加大新村建设资金整合力度，提高资金使用效益。一是源头试点，拓宽资金整合的范围，从行业入手整合归并各项目标相似、投向相近、来源不同的新村建设专项资金，实现“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”；二是逐步加大定向财力转移支付力度，对资金使用范围及方向仅做原则性规定，统一同类项目建设标准，赋予地方更多的资金分配与使用权；三是弱化行业部门对单个项目的考核机制，加大对新农村建设工作的整体绩效考评，消除地方部门顾虑，倒逼资金深度整合。四是以新村建设为平台，充分发挥财政资金杠杆作用，运用农业担保、财政贴息、以奖代补等方式，引导金融资本、工商资本和民间资本对项目区的投入。通过资金“大整合”，产生新村建设“强效应”。（二）做好行业间的规划衔接工作，实行统一的项目库管理。围绕绩效目标做好新农村建设成片推进总体规划与部门规划的衔接工作，尽可能满足项目安排与行业政策要求的对接。进一步强化县级政府的主体责任，围绕地方规划建立统一的项目库，根据年度重点项目任务安排编制实施方案，避免实施过程中因不符合规划要求和重复安排导致的项目调整。（三）完善民办公助机制，激发农户参与项目建设积极性，一是加快推进农村民主管理进程，把项目的选择权、决策权、实施权交给群众，调动农户民主议事、定事、办事、管事的积极性，让农民成为直接受益主体、自愿出资出劳主体和建设管理监督主体。二是积极培育专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体，搭建财政支农资金运行平台，深入构建新型经营主体与农户的利益联结机制，强化农民的主体地位，让农户真正体会到项目建设的实惠，主动参与到项目的“投、建、管”中。三是以农民需求最迫切、反映最强烈、利益最直接的项目为切入点，以统一规划为依托，做好项目技术指导以及监督检查等工作，分类适度提高财政支持力度，引导农户、社会多元化投入，共同推进支农项目建设。（四）加强县级主体意识，推动新村建设工作全面协调发展。建议进一步加强各示范县在美丽幸福新村建设工作中的主体意识，根据自然条件和经济社会发展水平，将当前任务和长远目标相结合，合理布局，科学规划。以新村建设整体绩效目标为导向，在充分尊重农户意愿的前提下，把新村建设、产业发展、基础设施和公共服务统一起来，相互促进。将美丽幸福新村建设与脱贫攻坚任务相结合，加大贫困地区农业生产和基本公共服务设施建设，以片带面，不断缩小边远地区与示范片的差距，实现县域新村建设工作整体提升、均衡发展。建立完善村级公益性基础设施管护机制，明确“谁使用，谁受益，谁养护”，在机构、人员、经费方面做好相关制度安排，确保项目建设成果长期持续发挥效益。- 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