2014—2016年度环境污染治理与自然生态保护项目支出绩效评价的报告（四川）.docx

20142016年度环境污染治理与自然生态保护项目支出绩效评价的报告根据中华人民共和国预算法和省第十二届人大常委会第二十七次会议提出的“大力开展专项资金绩效考评工作。要将绩效评价结果与预算安排、预算调整挂钩，构建资金使用绩效的奖惩机制。在2017年向省人大常委会报告2016年财政决算草案时，应一并提交重点专项资金和重大投资项目的绩效情况”的要求，2017年3月至7月，财政厅组织省财政投资评审中心对2014-2016年度“环境污染防治与自然生态保护专项资金”项目开展了绩效评价。现将有关情况报告如下。一、 基本情况（一）政策背景和目标。2014-2016年度环境污染治理和自然生态保护项目专项资金主要用于：（1）解决省内重点区域(流域)的突出环境问题，改善环境质量，保障饮用水水质安全，推动水质改善和主要污染物总量削减工作，为全省污染减排奠定良好基础；（2）实施饮用水源地保护项目，通过项目的实施预计削减化学需氧量52.88吨/年，氨氮5.13吨/年，总磷0.48吨/年；（3）实施总量减排项目，147个项目建成投运后，可增加污水处理能力134,534吨/天，预计可削减化学需氧量11,000吨/年、氨氮968.7吨/年、二氧化硫29,912吨/年、氮氧化物86,622.3吨/年，生化需氧量37.6吨/年，烟尘1,507吨/年；（4）实施省级自然生态保护项目，预计实现水环境总体达到类水质以上或水质类别提升一到两级，开展生态旅游的乡村水体实现清澈透明，河塘沟渠整治率达到90%以上；（5）实施淘汰燃煤小锅炉资金项目，通过项目实施，淘汰地级以上城市建成区每小时10蒸吨以下的燃煤小锅炉，减少燃煤使用量，削减二氧化硫，氮氧化物等污染物排放量；（6）实施环境空气质量激励项目，促进各市（州）完成省政府下达的环境空气质量目标任务，改善环境空气质量；（7）实施乡镇集中式饮用水水源地环境整治项目，30个水源地全部实现消除劣类水质的目标；（8）实施农村饮用水安全项目，10个市州的40个项目水源地治理后确保水质达到地表水环境质量标准（GB3838-2002）规定的类地表水水质要求；（9）实施水污染防治激励约束项目，各市（州）完成省人民政府下达的水环境质量年度目标任务和水环境总量减排年度目标任务。（二）资金安排使用情况。2014-2016年度，财政厅共下达省本级和市（州）县（市区）环境污染治理与生态保护专项资金165,746万元，主要用于解决重点区域（流域）、重点行业（领域）和重大项目的环境污染治理，改善环境质量。资金涉及21个市州本级、覆盖大部分扩权县，该项目有四川省环境保护厅组织实施。二、评价结果（一）工作开展情况。1.评价目的按照项目决策、管理、绩效三类指标，对资金支出过程及其效果进行综合评价和判断。评价资金使用的科学性、合理性和有效性，分析存在的问题，提出完善资金管理的制度机制、提升资金使用效益的相关建议，为以后年度相关决策提供参考依据。2.决策依据。（1）四川省财政厅 四川省环境保护厅四川省环境污染防治与自然生态保护专项资金管理办法（川财建201485号）。（2）四川省环境空气质量考核激励暂行办法（川环发201525号）。（3）四川省环境空气质量激励约束考核办法（川环函20162248号）。（4）四川省重点区域（流域）污染防治专项资金项目申报指南（川环发2014149号）。3.步骤方法。根据财政厅关于开展2017年财政绩效评价工作的通知（川财绩效20173号），省财政投资评审中心、财政厅绩效管理处组成联合工作组，按照前期准备、自评、现场评价、报告撰写四个阶段，以现场评价为主、非现场评价为辅，组织实施项目绩效评价工作。在收集项目文件资料、细化评价指标及评价标准的基础上，深入到部分项目点，实地查看项目实施情况，收集相关数据资料，通过汇总整理，结合项目主管部门绩效自评报告，定量和定性分析形成评价结论，经过复核和交换意见后，形成绩效评价报告。4.现场评价抽样选点情况。按照相关要求，联合工作组选取了达州市本级、广元市本级、旺苍县、苍溪县、泸州市本级、泸县、叙永县、宜宾市本级、长宁县和筠连县等10个现场点（其中各市本级全部涵盖了所辖区，部分项目涉及了现场点以外的扩权县）进行评价。涉及省级环保专项资金28,756.09万元，占2014-2016年省级专项资金总额的17.35%，其中重点区域流域污染治理补助资金15,426万元、总量减排项目资金3,706万元、省级自然生态保护资金700万元、农村安全饮水（含乡镇集中式饮水）项目补助资金1,850万元、淘汰燃煤小锅炉项目资金373.66万元、环境空气质量激励资金4,832.43万元、水污染防治激励约束资金1,428万元。（二）绩效评价情况。总体看，该项目绩效目标明确，决策依据充分，大部分项目制定了实施方案和进度计划，大部分项目严格审核把关；省级专项资金到位率高而且及时；满意度较高。项目实施后，一定程度上促进了区域环境质量改善，并且拉动了地方财政、企业对环境污染治理的投入，进而推动了全省环境污染防治和生态保护工作。但项目在资金使用效率、实施进度、预期效益实现及可持续发展等方面还存在不足。该项目绩效评价结果等级为良好。具体情况详见下表：2017年环境污染防治与自然生态保护专项资金绩效评价评分表一级指标二级指标三级指标四级指标分值得分项目决策 （25分） 绩效目标（6分） 目标内容22.00 进度计划22.00 目标匹配22.00 决策依据（10分） 政策依据22.00 实施规划22.00 22.00 管理制度22.00 22.00 资金分配（4分）分配方法22.00 分配过程22.00 分配结果（5分）审核把关33.00 资金集中22.00 （均衡）项目管理（15分）资金到位（4分）分配时效11.00 11.00 资金拨付22.00 资金管理（5分）专款专用32.70 支付依据10.90 开支标准10.90 财务管理（2分）财务制度10.95 会计核算10.95 组织实施 （4分） 项目调整11.00 投资变更11.00 制度执行22.00 项目绩效 （特性指标60分） 项目完成（15分）完成数量52.55 完成质量54.03 完成时效43.00 完成成本10.65 资金效益（7分）投资控制75.12 财政资金投入乘数0.00 功能实现（8分）功能实现时效性32.36 预期功能实现效果53.60 环境效益（15）主要污染物减排总量完成率（4分）SO211.00 NOX10.90 氨氮10.90 COD11.00 区域环境空气质量改善效果（3分）特征污染物年均浓度（PM10）10.90 特征污染物年均浓度（PM2.5）10.40 优良天数率11.20 流域环境质量改善效果（5分）出境断面水体质量10.75 流域范围内乡镇污水处理站建成率10.65 流域范围内工业污染治理率11.00 垃圾收运系统建成率（以乡镇为单位）10.80 禁养区、限养区划分及搬迁、治理工程完成进度11.00 行政区所有出境河流水质达标率11.60 饮用水源地保护情况饮用水源水体质量（县、乡）21.86 可持续效益（10分）项目运维管理机制的可持续性21.30 运行状况21.50 维修频率11.00 项目环保效益的可持续性52.90 满意度（5分）多方满意度54.66 合计10086.03 1.项目决策依据充分、绩效目标明确。2014-2016年环境污染治理和自然生态保护专项资金按照“公开透明、突出重点、引导带动、注重绩效”的原则进行分配，并综合考虑环保工作重点、专项资金规模、专家审查情况等因素，环境保护厅与财政厅上报省政府同意后下达专项资金分配方案。2014-2016年我省安排环境污染治理和生态保护专项资金共计165,746万元，主要用于水污染和大气环境治理等。2014-2016年将省级环境污染治理和自然生态保护专项资金与中央环保专项资金统筹安排，鉴于中央环保专项资金已安排了土壤（含重金属污染治理）污染防治专项77552万元，省级专项资金60%以上安排用于水污染治理和饮用水源的安全保护，其余资金用于大气环境治理，形成水和空气治理相互兼顾、齐头并进的趋势，符合我省当前环境保护与污染治理需求，项目决策依据充分，绩效目标明确。大部分项目现场点依据环境保护厅财政厅关于专项资金和项目管理的相关要求，制定了专项资金项目实施规划和年度计划，明确了各项目的实施规模、投资和预期效果等。2.项目资金到位及时，项目及资金管理较规范。截止2016年12月底，四市六县到位资金100917.37万元，省级专项资金下达28756.09万元，省级专项资金全部到位。项目累计发生支出82953.97万元，占到位资金总额100917.37万元的82.2 %。地方人民政府能按照省级有关管理办法，进行合理分工，在项目组织申报、项目审查、审核批复、项目管理方面严格按有关程序和要求组织实施。3.项目取得了一定的社会和生态效益,满意度较高,但与预期效益实现相比存在差距. （1）项目实施进度滞后，部分完工项目未正常运行。截至2016年底，20142016年环境污染治理和自然生态保护专项资金项目计划实施252个，实际已开工项目206个，剔除计划2017年完工项目13个，任务量完成90%以上的143个，占2014-2016年计划实施239个项目的59.83%；计划实施的252个项目中有14个未按计划开工（不包括按计划完工的延期开工项目），尚未开工的34个（已剔除2017年计划开工项目）；任务完成量低于90%的项目77个，占计划完工项目（剔除计划2017年完工项目33个）的32.08%。现场评价点项目计划投资总额共计116865.8万元，截至2016年12月底，累计完成投资90915.58万元，完成投资77.18%。（2）项目实施取得了一定的社会效益。一是通过水污染和空气污染治理项目的运行，一定程度上缓解了区域水和大气污染的突出问题，对我省生态环境起到了较大的保护作用。二是推动环境污染治理和自然生态保护工作，取得了一定的环境效益。三是在环境质量的控制上均取得了一定的成效，2016年的环境质量相较于之前，有一定程度的提升，污染物的排放总量呈现下降趋势，标志着上述地区在推动区域经济转型升级中，通过产业结构调整逐步向环境友好型经济模式进行发展。四是饮用水水源地保护措施初见成效。通过饮用水水源地保护措施的实施，县级及以上行政区的饮用水水源地基本得到保护，部分饮用水水质还得到不同程度提升，但由于项目总体实施进度缓慢，故项目总体的社会效益预期与效益实现有较大差距。（3）项目满意度较高。10个现场点共计完成240份调查问卷，满意度达到93.2%，总体满意度较高。三、主要问题（一）专项资金使用效益有待提升。1.部分市县专项资金使用率低。截止2016年12月底，现场评价点省级专项资金支出占到位省级资金的比例仅为49.2%，有近一半资金未使用。其中重点区域流域污染治理占资金的总量较大，部分项目要跨年度，为此资金结余率56.52%，20152016年省下达10个现场点15426万元，到2016年底结余8718.54万元。2.个别单位超范围使用专项资金。按照四川省环境空气质量考核激励暂行办法规定：环境空气质量激励资金用于各市（州）及所属县（市、区）的大气污染防治和环保能力建设等，不得用于楼堂馆所建设及人员、日常公用经费等支出。评价中发现个别地方将该专项资金用于道路路面硬化。（二）部分项目进度缓慢，项目效益难达预期。地方政府在项目建设推进上力度不够，部分项目建设较缓慢，影响项目效益。由于252个项目中尚有77个项目未按期完工，21个项目未开工，导致部分项目预期效益不能按计划实现。（三）部分市（州）大气污染防治和农村饮用水源地保护工作还需要加强。一是部分市（州）大气污染防治投入不足。从现场评价情况发现，燃煤锅炉治理改造，工业脱硫脱硝处理等污染防治设施建设投入大，需要长期稳定运行维护，但我省属西部欠发达地区，财力投入有限，环保融资机制尚未建立，大气污染防治资金缺口大。根据抽查的4个市2015年PM10考核结果（2015年未考核PM2.5），除1个达标外，其余三市均同比改善。2016年开始考核PM2.5指标，部分市未完成省上下达的目标任务。二是饮用水源地保护亟待加强。现场评价发现，地方政府在乡镇饮用水源地的保护工作上相对滞后，4个市的乡镇饮用水源地保护尚处于起步阶段，只有省级资金到达的乡镇已经启动保护工作，覆盖率尚不足20%，村一级饮用水源地保护基本没有开展起来，不利于整体提高城乡居民的生活质量和健康品质。（四）部分项目可持续效益的实现面临一定问题。1.乡镇污水处理站管理机制滞后，设施运行不正常，项目效益不能持续发挥。从现场评价情况看，乡镇污染水处理站普遍存在运行不正常问题，问题产生的主要原因如下：一是当地政府未建立完善的长效运维机制。“重建设，轻管理”现象依然存在，致使乡镇污水处理的运维没有政策保障。二是管网建设与污水处理设施不匹配。由于乡镇财力有限，造成管网建设不完善，导致污水收集率较低。三是运维成本较高。配套设施不完善或污水处理设计能力超前，导致项目难以满负荷运行，以及乡镇污水处理站聘请的管护人员大多没有经过专业培训，起不到管理作用，造成运维成本较高。2.流域环境治理中乡镇生活污水处理问题仍然比较突出。近年来，虽然省级环保专项资金在乡镇生活污水处理设施和生活垃圾处理设施建设方面给予了大力支持，但由于重点流域内乡镇数量多，人口数量大，据统计，目前全省乡镇污水处理率还不到20%。同时，当地政府对个别养殖企业污染物排放监管力度不够，致使流域内水环境质量无法得到有效改善。3.大气污染防治中涉及挥发性有机物废气治理企业，其废气收集、治理效果不佳。由于挥发性有机物种类繁多，治理难度大，资金需求多，加之我省刚启动此项工作，其治理效果尚待提高。四、相关建议（一）加大资金投入，加强资金监管，提高专项资金使用效益。一是根据“事权与支出责任对等”的原则，地方政府应加大地方资金投入，确保项目实施，提高专项资金使用效益。二是各级政府应加强对环保专项资金的监管，严格资金申请、使用，严格专项资金使用管理，提高资金的整体使用绩效。（二）加强项目管理，科学编制实施方案，推进项目实施进度。一是地方政府应督促基层相关部门加强项目库建设，缩短项目前期准备时间。省级环保部门应加强对基层项目库建设审核，提升项目质量。二是地方人民政府应加强组织管理，科学编制项目实施方案，建立“政府统一领导，环保部门牵头，项目业主实施，相关政府职能部门协同，审计、监察等部门监督”的工作机制，推动项目落地后各项工作有序开展，推动项目加快实施。（三）强化环保意识，落实监督措施，提高项目的环境效益。一是省级主管部门要把环保法规制度与环保宣传引导有机结合起来，进一步引导全社会强化环保意识，努力将强制环保变为自觉环保。二是环保及相关部门在进一步完善环保制度建设的同时，应努力督促把相关政策措施落到实处。（四）建立和完善污水处理运维机制，强化运行管理，促进项目可持续发展。一是地方政府要尽快建立和完善适合本地区实际情况的乡镇污水处理站运行机制，降低运行成本，确保项目运行质量和效率。二是针对经济较落后的市县乡镇污水处理运行费用问题，建议各级相关部门采取有效措施，尽快解决遗留问题，使项目有效投入运行。三是乡镇政府加强对乡村养殖业污染治理的监管，将专项资金补助政策与企业排放达标情况挂钩，严格奖惩。四是地方政府应进一步推进乡镇和村级环保项目实施，综合治理乡村环境。- 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