2016年度水利发展资金（小型农田水利项目县建设资金）绩效评价报告（山东）.pdf

1 2016 年度 中央及省级 水利发展资金（小型农田 水利项目县建设资金）绩效评价报告 一、项目 概述 （一）政策背景 2009 年，水利部、财政部启动实施小型农田水利重点县建设， 在继续做好小型农田水利专项工程建设的同时，在全国范围内选 择一批县市区，实行重点扶持政策，通过集中资金投入，全面开 展小型农田水利重点县建设。按照“统一规划，分步实施”和“建 一片，成一片，发挥效益一片”的原则，以保障国家粮食安全和 农产品有效供给为目标，以县级农田水利建设规划为依据，以工 程配套改造和管护机制改革为手段，以各级财政小型农田水利工 程建设补助专项资金为引导，通过资金整合、集中投入、整体推 进战略，提升小型农田水利建设水平和管护水平，全方位推动小 型农 田水利基础设施建设实现跨越式发展，进而提高水肥生产率 和土地生产率，增加农民收入，改善农村生态环境，为全面建设 小康社会和建设社会主义新农村提供基础保障。 （二）项目内容 项目覆盖全省除青岛市、莱芜市的 15 个地市的 84 个县（市、 区）， 2016 年小型农田水利建设主要任务包括灌溉渠系工程、小 型水源工程、高效节水灌溉工程、排水工程及必要的机耕道路和 2 生产桥建设。 （三）项目资金投入情况 根据关于提前下达第六、七批农田水利项目县 2016 年项 目计划的通知（鲁水农字 2015 40 号）及关于下达新增农 田水利项目县 2016 年度项目计划的通知（鲁水农字 2016 2 号）文件， 2016 年省财政会同中央财政安排资金总规模为 196,400 万元，其中，中央财政 129,200 万元，省财政 67200 万元。 （四）绩效目标 (总体目标 ) 基本完成县域内主要小型农田水利设施建设任务，基本形成 较为完善的灌排工程体系，初步实现基本农田“旱能灌、涝能排”， 促进全县（市、区）农业生产条件明显改善，农业综合生产能力 明显提高，抗御自然灾害能力明显增强。 二、评价 基本 情况 （一）评价依据 按照科学、规范、客观、公正的原则， 依据 关于实施中央 财政小型农田水 利重点县建设的意见（财农 2009 92 号）、中 央财政小型农田水利重点县建设管理办法（财农 2009 336 号）、 财政支出绩效评价管理 暂行办法 （财预 2011 285 号） 、 山 东省省级财政支出绩效评价管理暂行办法 (鲁财预 2011 67 号 )、中央财政小型农田水利重点县建设验收暂行办法（水农 2011 692 号）、山东省小型农田水利重点县建设资金绩效考 评暂行办法（鲁财农 2011 40 号）、山东省小型农田水利重 3 点县项目验收办法（鲁水农 2014 27 号）等制度与政策规定， 评价机构 对项目 开展绩效评价。 （二）评价指标体系 根据 财政部关于印发 的 通知（财预 2013 53 号） ，结合山东省小型农田水利重点县 项目验收办法，确定了包括 4 个一级指标、 6 个二级指标、 18 个三级指标及 40 个四级指标的小型农田水利重点县建设项目 评价指标体系。评价指标体系涵盖项目的投入、过程、产出、 效果四个方面，采用百分制的计分方式，其中投入部分满分为 20 分，反映了项目立项的规范性、绩效目标的合理性、绩效指标的 明确性和资金落实情况；过程部分满分为 30 分，反映业务管理 和资金管理的规范性 和控制性；产出部分满分为 20 分，反映项 目实际完成率、质量达标率、管护机制建设、成本节约率；效果 部分满分为 30 分，反映项目绩效目标实现的完成情况，以及社 会公众或服务对象满意情况。 （三）评价方法 采取第三方评价模式，由第三方机构独立进行绩效评价。评 价机构主要采取书面文件审查及实地调研的方式，现场评价与非 现场评价相结合，使用对比法、专家评判和问卷调查等方法进行 评价。 三、 评价结论情况 评价小组通过对县级自评得分、非现场评价得分和现场评价 4 得分三者间的交叉对比分析，综合评价认定：资金使用单位的自 评得分明显高估，自评 得分有一定的偏差；通过现场评价对非现 场评价的验证，两者得分较接近，现场评价得分 89.3 分，非现 场评价得分 87.09 分，导致差异的主要原因是非现场评价未进行 受益群众满意度调查，此项平均相差 1.26 分。故现场评价和非 现场评价按照 1:1权重平均计算，最终确定综合评价得分为 87.77 分，绩效评价等级为良好，具体情况分析如下： （一）投入方面。 分值 20 分，得分 19.79 分。从项目立项 来看：项目立项二级指标包括 2 个三级指标 15 项四级指标，通 过非现场评价，得分率为 100%，说明各项目县（市、区）在立项 规范性、绩效目标的合 理性及绩效目标的明确性方面符合省水利 厅、省财政厅编制方案要求中关于立项及绩效目标的要求。从资 金落实情况来看，资金落实情况二级指标包括 2 个三级指标， 6 个四级指标，得分率为 97.37%。主要是个别县实施方案后期变更， 导致资金结余，未完成原投资计划。 （二）过程方面。 分值 30 分，得分 21.97 分。从 组织领导 来看，得分为 100%，各项目县（市、区）对小型农田水利建设项 目比较重视，成立了专门的领导小组，明确了责任分工，对项目 建设顺利进行起到了重要作用。从业务制度健全性来看，得分率 为 66%。通过非现场评价范围的项目县（市、区）提供的资料来 看，部分县未提供业务管理制度或提供的业务管理制度不齐全， 导致此项得分率较低。从业务管理制度的合法、合规及完整性来 5 看，得分率为 73%。各项目县（市、区）制定的各项规章制度符 合小型农田水利建设的相关规定，内容比较完整，但因部分县（市、 区）未提供相关规章、制度，导致此项得分率较低 。从项目执行 规范性来看，得分率为 76.5%。项目在实施过程中，法人责任制、 招投标制、合同管理制、监理制度均得到了执行，但也存在较多 问题：一是个别项目存在项目法人委托乡镇政府建设并签订施工 合同的情况。二是存在招标文件编制不规范、代理单位不认真负 责等现象。大部分项目的招标清单未按照水利工程工程量清单 计价规范（ GB50501-2007）的规定进行编制，未按规范设臵清 单项目、招标清单中未体现清单项目的特征等核心问题，给工程 造价控制造成了很大的风险。三是监理制度的执行中存在的问题， 主要反映在工程造价控制环节，如工 程量计量方式错误。四是合 同制执行中存在问题，有的项目在合同文本的选择上未选择示范 文本，而使用了简易文本，合同条款过于简单，与招标文件中规 定的合同文本不一致。有的施工合同选择了固定总价合同形式， 由于水利项目招标是按照暂估工程量进行招标，实际结算时按照 承包商实际完成的工程量进行结算，不适合于采用固定总价合同。 而采用固定总价合同，与工程量清单计价规范相违背，给财政资 金管理造成了非常大的风险。从调整手续完备性来看，得分率为 98.5%。主要是因为个别县把招标结余资金用于项目区内道路硬 化、新建生产路及道路两侧绿化。其做 法存在以下错误：一是未 报市级主管部门批复，二是建设内容不符合小型农田水利建设项 6 目规定范围。上述做法是造成此项得分率较低的原因。从档案管 理情况来看，得分率为 100%，各项目县（市、区）经过多年的小 型农田水利建设，档案管理及资料整理规范完整。从统计与宣传 来看，得分率为 77.5%。绝大部分项目县（市、区）均能够按照 省水利厅的要求按时上报水利项目县建设进度统计表，扣分的主 要原因是部分县（市、区）不重视小型农田水利建设项目的政策 宣传。从质量检查与验收来看，得分率为 59.33%，根据非现场评 价项目县（市、区）提供的资料 来看，项目县都进行了项目的质 量检查和竣工验收，主要存在的问题是：一是未提供市级验收报 告；二是财务竣工决算报告的编制不符合水利项目财务竣工决算 报告编制要求；三是有的县（市、区）工程结算报告格式不规范， 报告要件不全，甚至存在结算审核报告未定案，还存在争议问题 的情况。 （三）产出方面。 分值 20 分，得分 16.37 分。产出指标有 1 个二级指标，包括 4 个三级指标， 7 个四级指标，得分率为 81.85%。 从实际完成率来看，得分率为 99.95%，所有纳入本次绩效评价的 项目县（市、区）均按照项目方案完成建设内容，但个别县的批 复方案 建设内容前后不一致，是该项指标失分的主要原因。从质 量达标率来看，得分率为 100%，所有纳入本次绩效评价的项目县 （市、区）的建设项目均经过主管部门验收合格，质量全部达标， 工程质量状况较好。从落实管护主体来看，得分率为 100%，所有 纳入本次绩效评价的项目县（市、区）均完成了产权移交，落实 7 了管护主体，落实情况较好。从运行维护制度建设来看，得分率 为 77.67%，由于部分县（市、区）未建立运行维护制度，或用水 协会没有制定协会章程、灌溉制度、工程管理制度等，造成此项 得分率较低。从运行维护资料来看，得分率为 39.75%。 本次绩效 评价的项目县（市、区）提供的运行资料缺失较多，是导致此项 得分率较低的主要原因。从产出成本与工作内容的匹配程度来看， 得分率为 97%，扣分的主要原因是项目完工后实际亩均投资额超 过计划数，同时，部分地区利用结余资金进行道路硬化、新建生 产路及道路两侧绿化，其建设内容不符合小型农田水利建设项目 要求，是导致得分率较低的主要原因。从成本控制措施有效性来 看，得分率为 49%，扣分的主要原因是部分县（市、区）签订的 合同为总价合同及招标控制价未经过财政评审，节约成本的措施 不够完善，是导致此项得分率较低的原因。 （四）效果 方面。 分值 30 分，得分 28.96 分，效果指标包 括 4 个二级指标，得分率为 96.53%。从改善农业生产条件来看， 得分率为 98.83%，本次绩效评价的绝大部分项目县（市、区）的 农业生产条件均得到了改善，全省共新增、恢复和改善灌溉面积 209.54 万亩，农业生产条件改善效果明显。从增加生产能力来看， 得分率为 100%，本次绩效评价的项目县（市、区）农业生产条件， 通过项目的实施均得到了改善。根据统计，新增粮食生产能力 30.15 万吨，新增经济作物产值 38,614.42 万元，农民人均增收 341 元，这对项目区的农业经济发展及农 民生活水平的提高起到 8 了重要的促进作用。从可持续影响来看，得分率为 87.13%，项目 建成后可持续影响为良好，通过验收，项目可以达到合理的使用 寿命；用水协会章程、制度完善，产权制度落实到位，水价改革 制度也基本落实到位，有利于小型农田水利设施持续发挥作用。 扣分的主要原因为各项目县（市、区）未提供项目运营记录、台 账，泵站等设施的管理、维护人员不明确。从服务对象满意度来 看，得分率为 100%，根据项目县（市、区）提供的资料及专家意 见，非现场评价范围的项目县（市、区）对本项指标赋值满分。 2016 年小型农田水利重点县建设 项目的实施产生了巨大的 经济效益、社会效益和生态效益，不仅增加了粮食作物及经济作 物的产量，增加了农民的收入，而且提高了农民的节水灌溉的意 识，节约了水资源。但项目实施存在一定的问题，例如项目方案 的制定、项目的施工管理和后期运行管护等方面。 四、 意见建议 （ 一 ） 强化项目资金管理。 进一步加大对项目的招标投标、 合同、监理等业务的管理力度， 推行项目“四制”，规范项目建 设与管理，积极推行项目法人负责制、 招标投标 制、建设监理制 和合同管理制， 确定示范文本，并强制性执行，同时加强业务指 导和培训，及时纠正违 规问题。进一步加强资金管理，提高资金 效率，确保资金使用规范、安全、有效。 （ 二 ） 加强项目后期运营维护。 由于小型农田水利重点县建 设项目的设备以及工程建设较多，对后期维护要求高。建议各级 9 高度重视项目后期维修管护。可成立专门的管护小组， 探索建立 小型农田水利设施建后管护长效机制， 对项目直接实行管理与维 护，同时， 建立跟踪问效制度，重视运行管理考核，小型农田水 利设施交付使用运行后，主管部门要适时组织设施运行管理情况 “回头看”检查，建 立跟踪问效机制，确保工程长期发挥效益。