2016年环境污染防治资金（农村环境保护）绩效评价报告（山东）.pdf

1 2016 年环境污染防治资金（农村环境保护） 绩效评价报告 一、项目概述 为确保完成 “ 十三五 ” 期间国家下达山东省 1.22 万个建 制村环境综合整治的目标任务，财政资金重点保障完成农村环 境整治任务和保障贫困村饮用水水源安全。 为 贯彻落实环境保护部 关于 进一步加强农村环境 保护 工 作 的 意见 （环 发 2011 29 号 ） 文件 要求 ， 山东省 环境保护 厅 组织实施了农村环境保护项目， 包括农村 环境综合整治、生 态 示范创建 和 畜禽养殖废弃物处置与综合利用三级网络建设试 点 三部分内容。 2016 年安排全省 16 个市（青岛市除外），农村 环境保护项目财 政资金 15000 万元，主要用于：开展农村环境 综合整治工作， 生态 示范创建，畜禽养殖废弃物处置三级网络 示范及秸秆禁烧综合试点 三个方面， 其中农村环境综合整治资 金对省定贫困村予以重点倾斜。 2016 年开展农村环境综合整治工作，重点用于农村饮用水 水源地保护相关工作，涉及全省 16 个市（青岛市除外），安排 农村环境保护项目省级财政资金 15000 万元。主要项目占用资 金如下：农村环境综合整治资金 10000万元（其中各市资金 8370 2 万元，省财政直管县 1630 万元），生态示范建设资金 1000 万元 （其中各市资金 920 万元，省财政直管 县 80 万元），畜禽养殖 废弃物处置三级网络示范及秸秆禁烧综合试点资金 4000 万元 （其中包括淄博市金山食品项目及瓦力蚯蚓养殖项目、烟台市 牟平区畜禽养殖废弃物治理项目和潍坊市青州秸秆焚烧项目， 共 4 个项目）。 （ 1）农村环境综合整治部分：重点支持南水北调沿线 7 市 以外的 9 市（不含青岛市，下同）开展农村环境综合整治工作， 重点用于农村饮用水水源地保护相关工作。全省潍坊、淄博、 德州、烟台等 9 个地市 45 个县（市、区）安排省级财政资金 8370 万元，荣成市、安丘市、高青县等 8 个省财政直管县（市） 分配资金 1630 万元，农村环境综合 整治省级财政资金合计 10000 万元。 （ 2）生态示范建设部分：对通过省级生态县（市、区）考 核验收的 6 个县（市、区）和达到省级生态乡镇要求的 50 个乡 镇进行补助，资金主要用于农村生态示范成果巩固和提高所需 的环境污染防治设施或工程，以及环境污染防治设施运行维护 支出等，不得用于工作经费、人员工资、津贴补贴及奖金和公 务车辆、办公用房构建等支出。全省济南、烟台、泰安、临沂 等 13 个地市的 47 个县（市、区）及街道的 51 个项目，分配资 金 920 万元；高青县、金乡县、鄄城县等 8 省财政直管县（市） 3 的 10个乡镇分配资金 80万元，安排 生态示范建设资金合计 1000 万元。 （ 3）畜禽养殖和农业种植废弃物污染治理与综合利用试点 部分：淄博市临淄区畜禽养殖废弃物收集、转化、应用三级网 络建设试点 1000 万元，烟台市牟平区畜禽养殖废弃物处置三级 网络建设试点 1000 万元，潍坊市青州秸秆综合利用试点 2000 万元，合计 4000 万元。 二、项目绩效目标 通过项目资金的投入，达到以下 绩效目标 ： 1.经济 效益 。 主要包括推动当地经济发展和带动地方资金 投入 。 一是 项目建成后 能够完善农村环保基础设施建设 、 提升 农村环境质量 ， 从而改善当地经济社会发展环境 ，改善周边能 源结构， 促进农民就业； 二是带动地方资金投入 ，促进周边区 域发展。 2.社会效益。通过项目实施，一是能够改善人居环境，提 高村民饮用水的卫生合格率，预期目标实现后，能够保证农村 集中式饮用水水源地水质满足国家地表水环境质量标准 （ GB3838-2002）或地下水质量标准 （ GB/T14848-93） 的相 关要求 。二是改善了公共卫生环境。三是完善农村环境管理体 制。 3.生态效益。通过实施畜禽养殖污染治理项目，基本能够 4 解决畜禽粪污物处理工程产生沼气的利用问题，通过秸秆禁烧， 减少温室气体排放，有利于周边生态环境的改善，而且为 周边 居民提供清洁能源，缓解能源短缺，促进农业生态环境可持续 发展。 三、评价基本情况 （一）评价依据 1.财政部关于印发 的 通知 （财预 2011 285 号）； 2. 关于印发 的通知 （ 财预 2013 53 号 ）； 3.山东省财政厅关于印发 的通知（鲁财预 2011 67 号）； 4. 关于下达 2016 年度省级环境污染防治资金的通知 （ 鲁 财建指 2016 23 号） ； 5. 关于印发 的通知 （鲁财绩 2014 4 号 ） 6.项目申报书、任务书和实施方案； 7.项目资金申请文件和预算批复文件； 8.项目工作总结、工程施工合同、采购合同、验收报告等 相关资料； 9. 有关财务会计资料； 5 10.其他相关资料。 （ 二 ）评价指标体系 评价指标体系由评价机构 遵照山东省财政厅预算绩效管理 处印发的财政重点项目第三方绩效评价组织实施工作流程 规定 的 共性指标 体系框架和 设计 要求 ，结合有关农村环境保护 专项资金环境综合整治项目管理暂行办法的要求，从项目的 投 入、过程、产出和效果四 个方面进行 指标细化和分值设定， 从 定性和定量两个角度 对项目 的执行情况和专项资金使用情况进 行评价 。评价指标 体系 由 一级至四级指标及分值、指标解释、 评价标准 3 个 部分组成 。评价满分值 100 分，其中项目投入 20 分、过程 30 分、产出 20 分、效果 30 分。根据专项资金项目类 型不同的情况，按照项目特点在共性指标体系基础上设计了指 标体系，涵盖了全部专项资金扶持项目类型。 （三 ）评价思路 本次绩效评价属于完成结果评价，评价机构主要采用实地 考察、材料 核实、询问答辩、 专家评判和问卷调查等评价方法， 采取项目单位自评和评价机构终评相结合、 全面评价与重点评 价相结合的方式进行。汇总书面评价和现场评价得分情况，根 据现场评价得分与书面评价得分的差异及专家评分，对项目的 总体执行情况和经费使用情况进行总体评价，并出具综合评价 意见。 6 四、评价结论情况 （一）综合评价得分 1. 评价方法 评价专家采用集中评议和独立评分相结合的方法，对投入、 过程、产出和效果四个方面进行评价。综合绩效评价总分值为 100 分，其中项目投入分值 20 分，过程分值 30 分，产出分值 20 分，效果分值 30 分。根据专家评分，汇总计算出各项指标的 平均得分，汇总后得出项目综合评价得 分，同时形成综合评价结 论。 2. 绩效评价总体得分 2016 年该项目 绩效评价总体得分为 85.26 分，其中，项目投 入得分为 19.27 分，得分率 96.35%；项目过程得分为 24.97 分， 得分率 83.23%；项目产出得分为 15.44 分，得分率 77.20%；项 目效果得分为 25.58 分，得分率 85.27%。 综上，该项目绩效评价得分为 85.06 分，综合绩效级别为 “ 良 ” 。评价认为，该项目绩效目标明确，管理较规范，项目实 施过程管理较有效，产出达到预定目标，成效明显。 3按项目单位分析评价结果。项目单位主要包含农村环境 综合整治的 45 个县（市、区）、生态示范建设项目 11 个县（市、 区）以及畜禽养殖废弃物污染治理三级网络建设试点和秸秆综合 利用试点资金的项目所在 3 个市（区）。各模块 得分 情况 如下表 所示： 7 具体情况详见下表： 2017 年山东省农村环境保护项目 绩效评价结论一览表 一级指标 得分 得分 率 三级指标 得分 得分率 投入（ 20 分） 19.27 96.35% 项目立项规范性（ 4 分） 3.68 92.00% 项目目标合理性（ 4 分） 4.00 100.00% 绩效指标明确性（ 4 分） 3.59 89.75% 资金到位率（ 4 分） 4.00 100.00% 到位及时率（ 4 分） 4.00 100.00% 过程（ 30 分） 24.97 83.23% 监管制度健全性（ 4 分） 3.64 91.00% 项目执行规范性（ 1 分） 1.00 100.00% 管理工作开展（ 5 分） 4.14 82.80% 政务公开情况（ 3 分） 1.25 41.67% 项目调整及支出调整手续的 完备性（ 2 分） 1.72 86.00% 资金管理制度健全性（ 3 分） 3.00 100.00% 资金使用合规性（ 9 分） 7.44 82.67% 财务监控有效性（ 3 分） 2.78 92.67% 产出（ 20 分） 15.44 77.20% 实际完成情况（ 5 分） 3.24 64.80% 质量达标情况（ 5 分） 4.41 88.20% 完成及时情况（ 6 分） 3.79 63.17% 成本管理情况（ 4 分） 4.00 100.00% 效果（ 30 分） 25.58 85.27% 经济效益（ 3 分） 2.63 87.67% 8 社会效益（ 5 分） 3.94 78.80% 生 态效益（ 12 分） 10.06 83.83% 可持续影响（ 5 分） 3.95 79.00% 服务对象满意度（ 5 分） 5.00 100.00% （ 二 ） 主要效益 2016 年农村环境保护资金项目的实施 ， 有效解决了农村缺 乏生活污水收集处理设施 、 污水长期得不到有效治理 、 畜禽养 殖废弃物对周边环境造成恶劣影响的问题 ，并能有效改善农村 环保基础设施、提升农村环境质量，改善当地经济发展环境以 及带动地方资金投入； 农村环境保护资金项目 的实施促进了农 村环境管理制度建设、管理机构建立、污染治理设施运行管理 制度建设、资金筹 措模式建立；项目实施能够加强饮用水水源 地保护，并改善农村生活污水处理和畜禽养殖污染治理情况， 特别是农业固废的处理和利用，如 利用秸秆发展新的清洁能源 替代煤炭消费，利用畜禽养殖 废弃 物和秸秆，生产沼气和有机 肥，利用蚯蚓养殖消化粪便，生产有机肥， 形成“养殖 沼肥 种植”的良性循环，能够有效解决 畜禽养殖 废弃 物和 农业固 废对当地生态环境造成的影响，并促进农业资源化利用和农村 经济的可持续发展，具有显著的生态效益和经济效益。 （ 三 ） 存在的主要问题 农村环境综合整治项目以及生态示范建设项目和畜禽养殖 污染治理三级网络及秸秆禁烧项 目的实施，给各县（市、区） 9 农村环境治理带来了可喜的变化，取得不错的效果。但在实际 工作中，仍不同程度地存在着一些问题，主要表现在以下几个 方面： 1.项目建设管理方面 （ 1）个别项目选取政策把握不够严谨。 农村环境保护资金重点用于农村环境综合整治项目、生态 示范建设项目和畜禽养殖污染治理及秸秆禁烧等固废处理项 目，不支持支持规模化畜禽养殖场污染治理项目，而是用于支 持非规模化畜禽养殖场污染治理项目。但有的地方政府划出了 禁养区，鼓励养殖户成立养殖合作社集中养殖，便于管理，项 目资金用于了合作社规模化畜禽养殖场污染治理。另 外，有地 方用于对涉危企业规范化管理后评估工作项目 ，有的用于城市 环境监测平台建设改造和水质监测系统的改造与运营 。上述项 目的选取政策上有待商榷。 （ 2）项目组织实施情况有待进一步规范，项目调整不规范。 个别项目存在改变初步设计，建设前和建设中内容调整， 污水治理项目生活污水难以收集，治污项目离其他污染源较近， 治污工艺落后等，说明项目选址、内容选取上论证不够充分。 项目确定后，因村庄搬迁、棚户区改造、不符合建设条件、与 其它项目冲突、农村纠纷等原因变更地址，项目建设中因实际 需要变更建设内容，部分项目在建成项目的基础上， 对建设内 10 容进行改动。这些项目的更改调整有的履行了申报程序，有的 不履行申报审批程序，自行调整。 （ 3）项目建设进度缓慢，投入运营不够及时。 个别项目不按计划进度实施，部分工程进展速度较慢，项 目建设进度迟缓，未建成项目处于停滞状态，污水处理设施配 套管网、生产用电线路等配套设施建设落实不到位无法开工等 等。有的项目专项资金到位后，没有及时实施，有的因其他资 金未到位或资金有缺口而无法实施。有的项目完工后因未及时 验收而未投入使用。 已完工项目利用率不高 ， 建成 后运行费用 跟不上，导致设施 闲置 ，并且现场抽查的个别污水管网未接入 污水厂区，污水无法处理。上述原因造成建成项目投入运行不 及时，使设施、设备闲置浪费，没有达到项目建设的预期目的。 有的完工项目利用率不高，设备闲置，由于个别县乡财政比较 困难，配套资金相对欠缺，后续运营资金无法落实，落实运行 管理长效机制所需的项目设施及设备运营维护费用无法支付， 项目后续运营难以得到有效保障。 2.项目资金管理方面 （ 1）审批拨付资金程序不规范，报销手续不规范。 部分县（市、区）未制定专项资金管理办法，未制定县级 财政报账制度，未对项目资金设立专账或专户处理财务账目。 有的项目支出报销手续不规范，项目使 用部分非正规发票。有 11 些农村项目资金量较小，工程是由当地村民进行施工，资金支 付更不规范。 （ 2）资金使用率较低，资金支付进度参差不齐。 各县（市、区）资金支付进度不同，有的将资金全部拨付 至乡镇财政部门、有的拨付至项目施工单位，有的按工程进度 支付项目资金，但都未及时对资金使用情况进行政务公开。有 的项目完工后不及时进行工程决算和财务审计，造成资金无法 支付，项目资金应按照合同合理支付工程款项，有的项目完工 验收后才一次性拨付项目，不符合有关规定。个别项目资金拨 付后未及时开展项目施工，造成资金长时间闲置，不能发挥资 金效 益，达不到资金支持目标。 （ 3）招投标监理程序不够规范。大部分县区都能按招投标 程序进行公开招标，并实行工程监理制度，按招标结果签订合 同，但个别县（市、区）仍不同程度存在不招标建设、“未招先 建”现象。 3.项目绩效方面 （ 1） 项目绩效目标与绩效指标编制不够规范 。 现场评价发 现 大部分项目单位未能根据项目实际情况制定明确的绩效考核 目标，或者提出的绩效目标不够细化和量化，未能在数量、质 量、成本、效益等方面设置进一步细化指标，不利于项目执行， 也不利于项目的中期检查和事后绩效评价。 12 （ 2）治理污染项目管理不到位，污染治理 不彻底。 由于缺乏长远规划和认识不足，个别地方只建设不利用、 只建设不管理，有的水污染项目治理后因管理不到位，治理项 目重新产生污染，或者其他非本项目治理污染源产生的治理后 污染。为防止个别环保治理项目污染产生噪音、烟尘等二次污 染，要加强项目管理，彻底治理农村各类污染。 对秸秆禁烧项 目 建设的固化物处理治理，要加强环保和消防措施，如通风换 气，以减少粉尘污染，避免产生异味污染，确保烟粉尘、氮氧 化物的达标排放。实现治理乡村 “清洁能源、清洁水源、清洁 家园、清洁田园”的目标。 五、 有关 建议 （一） 建议进一步提高项目规划和实 施方案的科学性。 首 先，市、县（区、市）主管部门应结合 地区 实际 ，制定 区域 农 村 环境保护项目 规划方案， 在 方案中 针对 不同村镇 特点，采用 不同的 治理模式 ， 优先支持污染严重 、 治理迫切的项目 。其次 ， 应加强 实施方案的论证工作， 提高项目选址的 科学性， 避免未 经审批更改项目地点和建设内容 。第三 ， 严格立项审核工作， 杜绝将 不符合专项资金扶持重点的项目 纳入 扶持范围。 （二） 建议项目单位完善资金拨付方式及程序 ， 有条件的 地方全部实行县级报账制 ， 确保财政资金的安全使用 。 县（市、 区）财政部门应加强对项目实施单位资金使用情况的监督和指 13 导，市县环保 局要其实发挥指导和监督作用，组织所辖县（市、 区）按规定程序和要求实施项目，严格执行项目招标制、工程 监理制、财政报账制和竣工决算审计制度，确保项目依规实施， 确保资金合规使用。 （三） 建议各地增强对农村环保项目的重视程度。 地方政 府应提高重视程度， 为 项目执行提供行政支持 ；要加强工作日 常调度，进一步健全监管机制，动态掌握各地工作进展情况， 及时发现问题并予以解决。 （四） 建立 健全运行维护管理机制。 现场评价发现部分完 工项目利用率低， 建成 后运行维护 工作不到位 ，导致设施 闲置 。 市县主管部门能落实项目 管护责任，必要时提请将 运行 维护费 用纳入预算范围。 （五） 建议项目单位在编制项目绩效目标及绩效指标时 ， 能够从绩效评价的理念出发 ， 制定细化 、 可量化 、 便于后期核 查的目标及指标 。