2021中国智慧城市长效运营研究报告.pdf

长效运营研究报告 中国智慧城市 Smart City 中国智慧城市长效运营研究报告 ( 2021 ) 匡 鹏 位 红 京钰人 黄文娟 庞永栋 史炀枭 总顾问 单志广 王兆进 张延强 吴洁倩 唐斯斯 马潮江 戴 彧 王丹丹 王 超 赵文景 高聚辉 于凤霞 刘绿茵 刘 殷 郝怡敏 张 岳 张月新 联合编写组 国家信息中心编写组 万达信息股份有限公司编写组 前 言 1 一、研究背景和概念内涵 （一）研究背景 1、智慧城市是新时代开展数字中国建设的重要抓手 4 2、多方协作运营成为智慧城市长效发展的重要途径 4 3、智慧城市长效运营已成为数字时代最具价值产业 5 （二）概念内涵 1、三大方向 6 2、五大特征 7 3、五大重点 8 二、现状问题和发展趋势 （一）智慧城市建设运营现状 1、政策体系日益完善，鼓励多元主体参与建设运营 12 2、地方建设加速落地，市场呈现供需两旺发展态势 18 3、长效运营引发关注，积极探索构建联合运营生态 24 （二）当前存在的主要问题 1、重概念、轻内涵，智慧应用成效有待进一步提升 25 2、重系统、轻数据，数据要素价值有待进一步释放 25 3、重局部、轻协同，统筹推进机制有待进一步完善 26 4、重共性、轻个性，因地制宜推进有待进一步强化 26 5、重平台、轻运营，平台公司作用有待进一步明确 27 6、重政府、轻社会，多元共建模式有待进一步探索 27 7、重建设、轻考核，运营效果评价有待进一步深化 27 （三）长效运营发展趋势 1、投建运一体化成为运营模式发展主流方向 28 2、价值生态构建成为长效运营发展主流趋势 28 3、运营机制创新成为长效运营成功关键因素 29 目 录 4、专业运营成为长效运营成效提升基本保障 29 5、数据运营成为智慧城市价值释放核心焦点 30 6、用户运营成为智慧城市价值实现关键内容 30 三、主要运营模式分析 （一）运营模式演变 34 （二）主要模式分类 36 1、按运营对象划分 36 2、按投资运营主体划分 38 3、按投资回报机制划分 41 （三）典型模式特征分析 43 （四）政府购买服务运营模式 1、主要特征 46 2、运作方式 47 3、适用范围 48 （五）政府和社会资本合作模式 1、主要特征 49 2、运作方式 50 3、适用范围 52 （六）EPC工程总承包管理模式 1、主要特征 52 2、运作方式 53 3、适用范围 54 （七）政府平台公司运营模式 1、主要特征 55 2、运作方式 56 3、适用范围 57 （八）联合公司运营模式 1、主要特征 57 2、运作方式 58 3、适用范围 59 四、典型模式案例 （一）政府购买服务模式实践案例 1、“我的永州”APP建设运营 62 2、中关村科技园政务云服务 63 3、海口市“椰城市民云”建设运营 64 （二）政府和社会资本合作模式实践案例 1、合肥高新区智慧城市项目 66 2、湘潭市智慧城市建设项目 67 3、淮南市智慧医疗项目 68 （三）EPC工程总承包管理模式实践案例 1、长沙县新型智慧城市建设项目 69 2、廉江市新型智慧城市一期项目 70 （四）政府平台公司模式实践案例 1、长沙数智科技集团有限公司 70 2、广东省数字广东网络建设有限公司 72 （五）联合公司模式实践案例 1、上海市“随申办市民云”运营服务 73 2、成都“天府市民云”运营服务 74 3、“我的长沙”APP运营服务 75 4、“咱的驻马店”市民云运营服务 77 五、长效运营发展建议 （一）规划先行，构建“五个一”长效运营生态 80 （二）因地制宜，选择适合自身长效运营模式 81 （三）管运分离，强化专业化运营和政府监督 81 （四）自我造血，加强数据要素增值模式探索 82 （五）注重场景，持续以用户为中心提供服务 82 （六）评价引导，开展运营评价指标体系建设 82 附件 编撰机构简介 （一）国家信息中心智慧城市发展研究中心 86 （二）万达信息股份有限公司 87 前 言 -1- 新型智慧城市是在现代信息社会条件下，针对城市经济社会发展现实需求， 以提升人民群众幸福感和满意度为核心，充分利用物联网、云计算、大数据、 人工智能、区块链等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理、服务和运 营智慧化的新模式，是由人类空间、物理空间、信息网络空间构成的线上线下 相融合、数字孪生的城市三元空间新形态，是为加快城市生产方式、生活方式 和治理方式智慧化而开展的系统化改革创新工程。中华人民共和国国民经济和 社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要提出“加快数字化发展，建 设数字中国”，将“分级分类推进新型智慧城市建设”作为加快数字社会建设步伐 的关键举措，赋予了新型智慧城市发展更多的新使命和新内涵。 从2008年智慧城市概念提出至今，我国智慧城市发展大体上经历了探索实 践、规范调整、战略攻坚和全面发展四个阶段。通过国家政策引导、各部门协 同推进和各地方持续创新，我国新型智慧城市建设取得了显著成效，但也暴露 出建设运营模式不清晰、社会资本参与不足，重概念、轻内涵，重系统、轻数 据，重局部、轻协同，重共性、轻个性，重平台、轻运营，重政府、轻社会， 重建设、轻考核等问题，已成为当前影响新型智慧城市成效发挥的重要因素。 推动智慧城市发展从以建为主转向长效运营、促进有效市场和有为政府更好结 合，构建政府引导、政企合作、多方参与、专业运营的价值生态，已成为各地 提升智慧城市建设成效、实现可持续发展的必然选择。各地积极探索长效运营 模式，通过政企合作建立本地化运营机制、机构和生态，开展专业运营增强用 户粘性、释放数据要素价值、强化自我造血循环等方面持续创新，涌现了上海 “随申办市民云”、广东“粤省事”等一批实践案例，为智慧城市长效运营提供了 有益参考。 本报告采用理论研究和实践案例分析相结合方法，提出了智慧城市长效运营 的概念和内涵，梳理总结了当前我国智慧城市长效运营的政策导向、实践现 状、主要问题和发展趋势，从运营对象、运营主体、回报机制三个维度分析了 当前主要的智慧城市运营模式，重点分析了五类典型智慧城市建设运营模式的 主要特征、运作方式、适用范围和实践案例，提出了促进智慧城市长效运营的 相关建议。 -2- 研究背景和概念内涵 1 -3- 中国智慧城市长效运营研究报告(2021) 一、研究背景和概念内涵 （一）研究背景 新型智慧城市是现代信息社会条件下适应我国国情实际的智慧城市概念中国化 表述，是城市为提升生产、生活、治理方式智慧化而开展的系统化改革创新工程， 也是落实国家新型城镇化发展战略，提升人民群众幸福感和满意度，促进城市发展 方式转型升级的系统工程。近年来，通过国家政策引导、各部门协同推进和各地方 持续创新实践，我国新型智慧城市建设取得了显著成效，城市服务质量、治理水平 和运行效率大幅提升，人民群众的获得感、幸福感、安全感不断增强。作为促进数 字技术深度融合应用，加快数字经济、数字社会、数字政府创新发展的重要载体， 越来越多的地方选择将新型智慧城市作为发展战略和工作重点。据不完全统计，所 有副省级以上城市、超过90%的地级及以上城市均已开展智慧城市建设。在开启全 面建设社会主义现代化国家新征程的 “十四五” 时期，面对当今世界百年未有之大 变局、新一轮科技革命和产业深入变革，以及我国经济社会高质量发展的新要求， 新型智慧城市已经成为激发内需潜力、构建国内国际双循环新发展格局的重要支 点，促进政府职能转变、推进城市治理体系与治理能力现代化的关键抓手，壮大数 据要素市场、赋能数字经济发展的前沿阵地，系统布局新型基础设施、支撑城市能 级跃升的重要载体。中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规 划和2035年远景目标纲要 ( 以下简称 纲要 ) 提出 “ 加快数字化发展 ，建设数 字中国 ” ，赋予了数字时代智慧城市发展更多新的内涵，以数字化转型整体驱动生 产方式、生活方式和治理方式变革，激活数据要素潜能，已成为智慧城市发展的重 要内容。 -4- 1、智慧城市是新时代开展数字中国建设的重要抓手 2、多方协作运营成为智慧城市长效发展的重要途径 近年来，各地新型智慧城市建设实践在取得显著成效的同时，也暴露出建设运 营模式不清晰、社会资本参与不足等问题，重建设轻运营、只运维不运营等问题突 出，缺乏以服务用户为中心、长效可持续发展为导向的运营规划，已成为影响新型 中国智慧城市长效运营研究报告(2021) -5- 智慧城市成效发挥的主要因素。从发展实践中暴露出的实际问题看，各地受限于专 业化人员短缺、信息技能不足等原因，难以支撑体量庞大的智慧城市建设和长效运 营，较少涉及电子政务、数字政府之外的智慧城市发展；如果仅靠企业提供的产品 和方案，跨部门数据共享等关键性问题又难以有效解决，亦无法形成一体化的智慧 城市体系；如果缺少市民、企业等的积极参与，智慧城市要解决的真问题、真需求 容易被忽视，项目验收、竣工之后往往难以发挥实效 。 新型智慧城市发展报告 2018-2019 对全国新型智慧城市评价数据的分析显示 ，我国至少三分之一的地级 及以上城市还未引进任何第三方机构开展智慧城市运营管理。发挥市场配置资源的 决定性作用、鼓励社会多元参与、建立多方参与的长效运营机制，已成为推动智慧 城市长效发展的重要途径。 3、智慧城市长效运营已成为数字时代最具价值产业 当前，数据资源成为最具时代特征的生产要素，以数据为核心要素的数字经济 已成为我国经济增长的主引擎 。2020年我国数字经济在疫情冲击和全球经济下行 叠加影响下，依然实现了9.7%的高位增长，核心产业增加值占GDP比重达到 7.8%， 为我国经济保持增长提供了关键动力。从近年来我国头部互联网企业通过对庞大规 模用户和海量数据的有效运营 ，建立起消费互联网生态的实践可以看出，通过挖掘 潜在的应用需求、培育有效的应用载体、构建合理可行的商业盈利模式、增强用户 的使用粘性，可以使巨大的数据要素价值得到有效释放。新型智慧城市是城市三元 空间数字化融合和智慧化提升的系统性工程，其内涵远大于数字政府和电子政务。 围绕激活数据要素潜能，新型智慧城市亟需从以建为主向长效运营转变，通过激发 各领域场景蕴含的数据潜能，提供持续的管理和服务，获取数据增值之后的价值， 形成自我造血循环。智慧城市长效运营已经成为最具成长性的新兴产业领域，将形 成比电商和平台经济更有深度、广度以及更有价值的产业生态。 第一篇 研究背景和概念内涵 -6- （二）概念内涵 本研究认为，智慧城市长效运营是指以可持续发展为目的，以用户服务为中 心，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过构建多元参与的运营生态，推 动技术、业务、管理同步，持续优化提升智慧城市基础设施、数据资源、信息系统、 应用门户、安全保障等的运行管理服务水平，实现资源配置最优化和效益最大化的 过程。 1、三大方向 智慧城市长效运营的意义不仅在于保障按合同要求完成项目建设并交付使用， 更在于从促进城市可持续发展的角度，推进服务供给的方向、方式和重点发生根本 性的改变。从发展方向看，要把握三个要点。 一是要注重技术与业务、管理的同步。智慧城市是利用新一代数字技术对城市 进行重塑和再造，推动城市创新发展的系统工程。同时，智慧城市不是单纯由技术 定义的，技术走在业务和管理前面、业务改革创新和重塑再造不足、管理能力提升 与技术进步不匹配等问题，是造成当前智慧城市发展不平衡、效果不理想的主要因 素，也是长效运营要解决的首要问题。 二是要注重数据要素价值潜能的激活。数据资源已经成为当前最具时代特征的 生产要素，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革，已经成为 数字时代智慧城市的新内涵。通过畅通流动、开放共享释放数据资源要素价值，倒 逼城市不合理的管理体制、治理结构、服务模式、产业布局变得更加合理优化、透 明高效，是智慧城市 “改革创新” 本质的集中体现，也是智慧城市长效运营的关键所 在。 三是要坚持以人民为中心的供给侧改革。智慧城市建设运营要突出问题导向， 回归城市发展本质，回归到以人为本、以人民为中心、以服务为核心的发展模式， 以解决智慧城市发展面临的主要问题为突破口，挖掘真需求、真问题、真痛点，促 进供给侧从分散孤立的 “卖方案” 向协同长效的 “建生态” 转变，提升与人民需求相 匹配的能力供给，建设能提升生产生活水平、让人民群众满意的智慧城市，是长效 运营的出发点和落脚点。 中国智慧城市长效运营研究报告(2021) -7- 2、五大特征 从特征看，相对于过往以建为主的智慧城市发展模式，智慧城市长效运营更强 调整体性、系统性、生态性、持续性和效益性。 一是整体性。相对于过往以建为主、分散建设的粗放式发展，智慧城市长效运 营更强调整体性，不仅注重单个智慧系统运行所需的基础设施、数据资源、信息系 统、应用门户、安全保障和应用需求、应用场景之间的合理匹配，更加关注不同应 用系统、平台之间的关联性，强调从顶层设计的角度明确不同智慧系统之间的衔 接、约束、配合关系，最大程度提升整体效用。 二是系统性。智慧城市本质上是改革创新的系统工程，涉及公众、企业、政府 等多元主体，需求综合、多样、复杂。为最大程度达到规划设计的建设成效，智慧 城市长效运营强调以终为始，在项目开建前首先形成清晰的建设运营规划，明确运 营主体、运营对象、运营架构、运营机制，形成合理的权责利分配机制，建立全流 程闭环的风险和效益评估机制、监督和问责机制，以最大程度避免潜在风险。 三是生态性。智慧城市的内涵远不止电子政务和数字政府，相对于政府主导的 智慧城市发展模式，智慧城市长效运营更强调多元主体的积极参与。充分发挥有效 市场、有为政府的作用，通过政府引导、全民参与、政企合作、多方共建，构建能 够持续提供全面专业业务、技术和管理能力的供给生态，建设百姓真正需要的智慧 城市，实现智慧城市的全面发展。 四是持续性。智慧城市的系统大都是需要长期服务的系统，需要不断地适配城 市发展的新需要，结合技术、政策等外部环境变化和用户需求、应用场景变化不断 升级完善。为避免因政策导向、用户需求、政府负责人和供应商服务团队等变化带 来的不确定性风险，保障智慧系统在整个生命期的持续有效运行，需要通过较为完 善的机制设计和模式创新，保障长期的运营维护投入和效果，通过成立联合公司、 组建本地化的运营团队等方式，保障智慧城市全生命周期的持续有效运行。 五是效益性。智慧城市长效运营在价值导向上，更加追求项目应用带来的经济 社会效益，强调以良好的经济社会效益保障持续的运营服务投入。通过场景运营挖 掘潜在需求、培育有效应用载体、激活数据增值服务价值。通过用户运营增强使用 第一篇 研究背景和概念内涵 -8- 3、五大重点 智慧城市长效运营包含的内容和领域众多，从支撑智慧城市系统运行的共性要 素看，可以大致包含五大重点。 一是支撑智慧城市运行的ICT基础设施。泛在智能的ICT基础设施是智慧城市系 统顺畅运行的重要基座，主要包括以5G、固定宽带等为代表的通信网络基础设 施，以物联网、人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中 心、智能计算中心为代表的算力基础设施。可用可靠、集约绿色是基础设施运营的 要点。 二是支撑智慧城市运行的数据资源。鲜活可用的数据资源是实现智慧城市价值 的核心关键要素。目前数据要素价值激活释放仍面临数据权属、数据安全等几大核 心挑战，通过有效的数据治理和运营机制设计，破除数据要素供给、流通、开发利 用的制度性障碍，明确数据资源的所有权、使用权、增值权和数据红利的分配权 等，是智慧城市长效运营必须解决的难题。 三是承载智慧城市应用的各类信息系统。当前智慧城市应用已经趋向场景化， 核心架构正在从垂直烟囱式走向横向协同化。信息系统建设运营要改变单纯技术驱 动、分散单独建设、只建设不运营的发展模式，从规划设计到建设应用的全生命周 期，注重业务应用场景驱动，持续关注不同智慧系统之间的衔接、约束、配合，构 建以横向协同为主的智慧城市系统。 四是提供统一服务的应用门户。随着场景化应用的爆发增长，为提升用户获取 服务的便捷性和服务体验，以 “ 互联网+政务服务 ” 等为代表，统一应用服务入口正 在成为趋势。通过汇聚各类高频场景服务，提供指尖可享的区域性、行业性统一服 务入口，持续以用户为中心优化使用体验，从而增强使用者粘性、构建具有规模效 应的用户流量生态，是统一应用门户长效运营的发展方向。 五是智慧城市运行的安全保障体系。安全运行是智慧城市发展的前提，安全运 营就是要严格落实国家网络安全相关法律法规和制度标准要求，提升应对网络安全 者粘性、构建合理可行的盈利模式，实现持续的服务收益。通过数据运营，形成产 业收费、效果收费，对经济持续拉动和自我造血，构成内循环。 中国智慧城市长效运营研究报告(2021) -9- 风险管理和运营保障能力，做好与基础设施、数据资源、信息系统等相关的网络安 全监测预警、应急处置以及灾难恢复保障，为智慧城市健康发展提供安全屏障，筑 牢智慧城市发展的底线。 第一篇 研究背景和概念内涵 -10- 2 现状问题和发展趋势 -11- 中国智慧城市长效运营研究报告(2021) -12- 二、现状问题和发展趋势 （一）智慧城市建设运营现状 1、政策体系日益完善，鼓励多元主体参与建设运营 （1）新型智慧城市发展政策体系不断完善 我国智慧城市发展大体上经历了四个阶段：第一阶段为探索实践期，从 2008年底智慧城市概念提出到2014年8月，这一阶段智慧城市建设主要由各部门、 各地方按照自己的理解来推动，规划和建设相对分散和无序。第二阶段为规范调整 期，从2014年8月至2015年12月，国家层面成立了“促进智慧城市健康发展部际协 调工作组 ”，各部门不再单打独斗，开始协同指导地方智慧城市建设。第三阶段为 战略攻坚期，从2015年12月到2017年9月，这一阶段提出了新型智慧城市理念并 上升为国家战略，新型智慧城市成为国家新型城镇化的重要抓手，重点是推动政务 信息系统整合共享打破信息孤岛和数据分割。第四阶段为全面发展期，从党的十九 大召开到现在，这一阶段各地新型智慧城市建设加速落地，建设成果逐步向区县和 农村延伸。 随着智慧城市建设应用的不断深化，我国对新型智慧城市发展理解和重视程度 也在日益提升，推动新型智慧城市方面政策体系不断完善，从国家到地方先后出台 了一系列战略部署和政策举措优化发展环境。 一是国家层面高度重视。习近平总书记多次就智慧城市发展发表重要讲话，做 出重要指示。国家层面陆续发布一系列政策文件指导智慧城市建设。2014年8月， 国家发改委等八部委联合发布国家层面第一个规范和推动智慧城市健康发展的权威 文件关于促进智慧城市健康发展的指导意见，对智慧城市发展做出全面重要部 署。2014年10月，经国务院同意，成立了由国家发改委牵头、25个部委组成的 “促 进智慧城市健康发展部际协调工作组 ”，2015年12月更名为“新型智慧城市建设部际 协调工作组 ”，由国家发展改革委和中央网信办共同担任组长单位 ，通过部际协调 工作机制，各部委加强新型智慧城市发展过程中跨部门、跨行业的重大问题共同研 究，推动出台了一系列智慧城市分领域建设发展政策，我国新型智慧城市建设政策 体系逐步健全。2017年，国家层面制定发布了 新型智慧城市评价指标(2016)， 中国智慧城市长效运营研究报告(2021) -13- 2019年修订形成新型智慧城市评价指标（2018），并结合评价指标先后两次 组织开展了全国范围的新型智慧城市评价工作。党的十九大提出建设智慧社会，作 为智慧城市概念的中国化和时代化，更加突出城乡统筹、城乡融合发展，为深入推 进新型智慧城市建设指明了发展方向。中华人民共和国国民经济和社会发展第十 四个五年规划和2035年远景目标纲要 提出 “ 分级分类推进新型智慧城市建设 ”， “ 加快数字化发展 ，建设数字中国 ”， 赋予了数字时代智慧城市发展更多新的内涵 。 据不完全统计，目前住建部、工信部、国家发改委、中央网信办等部委组织开展的 各类新型智慧城市相关试点已超过900个，如表1所示，内容涉及信息消费、信息 惠民、宽带中国、数字乡村、技术标准等各个方面。 资料来源：根据住建部、科技部、工信部、国家发改委等公开政策文件整理 二是地方层面积极推进。自国家 “ 十三五 ” 规划纲要明确提出 “ 建设一批新型 示范性智慧城市 ” 以来，各个地方争创样板标杆 ，创新实践不断涌现 。从国家组织 开展的两次全国范围新型智慧城市评价情况看，各地普遍重视新型智慧城市工 作，2016年共有220个地级及以上城市参加并完成了全国新型智慧城市，2019年完 成评价的地级以上城市增加到275个。其中，2016年完成评价的220个地级及以上 城市中，84.09%的城市设立领导组织机制并开展了实际工作，70%的城市建立了 项目管理制度；2019年完成评价的275个地级及以上城市中，88.36%的城市设立领 第二篇 现状问题和发展趋势 -14- 导组织机制并开展了实际工作，76.73%的城市建立了项目管理制度。北京、上 海、陕西、山东、河北、河南等省市出台了省级推进新型智慧城市建设的指导意 见，山东、河北、河南、辽宁等地衔接国家新型智慧城市评价，根据本省情况出台 了省级评价标准并组织开展了省级试点示范。 （2）鼓励社会资本参与新型智慧城市建设 当前，我国智慧城市建设进入快速发展期，传统政府主导、财政出资的智慧城 市建设模式面临着庞大资金需求带来的严峻考验。为充分发挥社会企业专业力量 强、资金存量多、人才储备足等优势，国家和地方先后出台多项政策鼓励社会资本 积极参与到智慧城市建设运营。相关政策及要点如表2所示。 国家层面，2014年出台的 关于促进智慧城市健康发展的指导意见 明确提 出，“通过特许经营、购买服务等多种形式，引导社会资金参与智慧城市建设 ”。 新型智慧城市评价指标（2016）新型智慧城市评价指标（2018）均鼓励新 型智慧城市建设逐步从政府单一主导向社会共同参与、联合建设运营的多元化模式 转变，设置了社会资本参与智慧城市建设和第三方运营相关的考核指标。国家政 务信息化项目建设管理办法提出，“对于人均投资规模过大、项目建设单位不具 备建设运行维护能力的项目，应当充分发挥职能部门作用或者外包，减少自建自管 自用自维”。针对智慧城市建设常用的EPC（Engineer-Purchase-Construct）工程 总承包、政府购买服务、政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称 PPP）等模式，国家层面通过陆续出台多项政策性文件规范引导，鼓励社会企业参 与公共服务领域投资。如2017年11月国家发展改革委出台关于鼓励民间资本参 与政府和社会资本合作 (PPP) 项目的指导意见，鼓励民间资本规范有序参与基础 设施项目建设，对投资规模大、合作期限长、工程技术复杂的项目，鼓励民营企业 相互合作，或与国有企业、外商投资企业等合作，通过组建投标联合体、成立混合 所有制公司等方式参与，充分发挥不同企业比较优势。2020年1月财政部出台政 府购买服务管理办法，鼓励各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化 方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承 担。 实践方面，截至 2021年6月底，纳入财政部政府和社会资本合作项目库的智慧 中国智慧城市长效运营研究报告(2021) -15- 城市类项目已超过80个，其中国家级示范项目1 个，如表3所示。根据对 2016 - 2019年公开发布的80个智慧城市相关招标、中标项目信息的相关分析，智慧城市 项目EPC模式占比最高，其次为PPP和政府采购模式，而DBB等传统施工模式占比 最小 。 李君兰等，新型智慧城市建设典型模式比较研究，人工智能，2019第六期。1 1 第二篇 现状问题和发展趋势 -16- 续前表 资料来源：根据国家和地方智慧城市发布政策文件整理 中国智慧城市长效运营研究报告(2021) -17- 续前表 地方层面，目前已有陕西、山东、上海、河南等多省市在新型智慧城市建设指 导意见中明确提出创新建设和运营模式，探索推行 “ 政府买服务、企业做运营”的市 场运营机制，陆续出台政策文件鼓励社会资本参与新型智慧城市建设并开展相关实 践。如广东省政府先后印发 广东 “ 数字政府 ” 改革建设方案 广东省 “ 数字政 府 ” 建设总体规划（2018-2020年） 广东省数字政府改革建设 “ 十四五 ” 规划 ， 以政府机构改革、体制机制再造为突破口，创新建立 “政企合作、管运分离” 建 设运营机制，提出充分发挥互联网企业、运营商的技术和服务优势，组建数字广东 网络建设有限公司，承担数字政府建设运营中心职责。上海市发布关于进一步加 快智慧城市建设的若干意见，提出通过政府引导、企业主导，大力吸引社会资本 和金融资源投入，和万达信息股份有限公司合资成立上海市民信箱信息服务有限公 司开展“ 随申办市民云” 运营。长沙市整合全市相关国有资源和行业资源，组建长沙 数智科技集团有限公司开展市级智慧城市专业建设运营。湘潭市通过PPP项目强化 政府和社会资本合作，推动全市智慧城市统筹建设和长效运营。 （3）强化项目监督评价推动持续健康发展 部分地方在智慧城市建设过程中，暴露出财政压力过大、隐性债务风险上升、 建设成效不足、PPP项目操作不规范等问题。针对这些问题，从2017年开始，财政 部连续发文加强PPP项目监管，规范地方政府举债融资行为，并开展了大规模的清 第二篇 现状问题和发展趋势 -18- 库工作，一批 “ 伪PPP” 项目清退出库。如2018年财政部发布关于进一步加强政 府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知，对核查存在问题的 173个PPP示范项目分类进行处置，其中涉及多个智慧城市类项目。2020年，财政 部印发 政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引 ，明确了 PPP项目 绩效目标与绩效指标管理内容，明晰绩效监控、绩效评价、部门间PPP工作绩效 管理，规范PPP项目绩效管理。对于政府参与投资的项目，国家层面也出台了相关 文件加强监督管理。 2020年 财政部发布 政府购买服务管理办法，提出了政府 购买服务内容的 “ 负面清单 ” ，明确6类事项不得作为政府购买服务内容，要求政 府购买服务应当实施绩效管理，明确了政府购买服务绩效管理的主体、对象和方式 等要求，政府购买服务应当开展事前绩效评估，定期开展绩效评价，探索运用第三 方评价评估，加强评价结果运用。在建设成效监督方面，国家政务信息化项目建 设管理办法要求 “ 项目建设单位应当对项目绩效目标执行情况进行评价 ，并征求 有关项目使用单位和监理单位的意见，形成项目绩效评价报告。” 新型智慧城市发展报告2017提出，根据评价总分将新型智慧城市发展程度划分为四个阶段：准备期0，55；起步期55，70； 成长期 70，85；成熟期85，100。 准备期 0，55：启动新型智慧城市规划建设之前，主要工作是智能设施建设和简单信息化应用，重点方向是加强体制机制和信息资 源整合利用的统筹规划和集约建设。 起步期 55，70：启动新型智慧城市规划建设初期，智能设施建设和信息化应用已有一定基础，个别领域应用已经初见成效，智慧应 用和信息资源整合利用成为提升建设实效的关键。 成长期 70，85：全面启动新型智慧城市建设服务时期，平台化、智能化应用服务等已经取得了初步成效，通过促进三融五跨，提升 惠民服务实效和市民体验成为这个阶段关键挑战。 成熟期 85，100：进入相对成熟的新型智慧城市运营服务阶段，城市治理和公共服务大幅提升，核心任务是促进社会参与、提升市 民体验，形成政府、企业、社会公众协同推进的可持续发展模式和良性生态。 2 2 党的十九大以来，我国新型智慧城市进入全面发展期，随着智慧城市试点工作 陆续开展和推广 ，各地新型智慧城市建设加速落地 。2019年国家新型智慧城市评 价结果显示，处于起步期和成长期的城市数量占比从2016年的57.73%增长到 80%，而处于准备期的城市数量占比则从42.27%下降到11.64%，大部分城市的工 作重心已经从整体规划向全面落地过渡，从准备期迈入起步期和成长期，部分城市 建设效果开始显现，达到成熟期标准 。 2、地方建设加速落地，市场呈现供需两旺发展态势 中国智慧城市长效运营研究报告(2021) -19- 数据来源于2020年7月发布的全球智慧城市支出指南。 数据来源于2020年7月发布的全球智慧城市支出指南。 2020年中国及各省市智慧城市投资规模汇总及未来空间测算（全）， -cacfcaa9.html 3 4 5 智慧城市相关的政策红利不断释放也吸引了大量社会资本和机构加速智慧城市 领域投入，市场呈现供需两旺的发展态势。根据 IDC发布的 全球智慧城市支出指 南 ，2020年中国智慧城市市场支出规模达到 259亿美元，同比增长 12.7%，高于 全球平均水平，为仅次于美国的支出第二大国家 。市场投资三大热点依次为可持 续基础设施、数据驱动治理以及数字化管理 。 根据前瞻产业研究院测算 ， 智慧城 市建设市场空间在保守、中性、乐观条件下分别可达到约 1万亿、3万亿和5万亿 。 根据对中国政府采购网等公开信息整理，2018年以来我国新型智慧城市建设运营需 求涉及省、地市和区县多个层级和系统 /场景、数据、基础设施、安全等多个方 面，平均单个项目建设运营费用超过1.3亿元，如表所示。 3 4 5 第二篇 现状问题和发展趋势 -20- 中国智慧城市长效运营研究报告(2021) -21- 第二篇 现状问题和发展趋势 -22- 中国智慧城市长效运营研究报告(2021) -23- 第二篇 现状问题和发展趋势 -24- 智慧城市建设涉及领域众多，对资金投入、人才队伍、专业素养等要求极高。 当前已有越来越多的地方开始着力推动智慧城市发展从政府主导建设向社会多元参 与、联合建设、长效运营转变 。根据国家新型智慧城市评价数据 ，2016、2019年 第三方运营参与地级及以上城市新型智慧城市建设的比例分别达到64.5%、 63.27 %。围绕智慧城市建设运营 ，华为 、腾讯、阿里、京东、万达信息等智慧城 市领域优势企业，国家信息中心、信通院等研究机构纷纷参与智慧城市建设运营生 态圈，在国内已经形成了一个庞大的以投资机构 、咨询机构 、ICT服务商及互联网 企业组成的产业链条，初步形成了“政产研学用”五位一体全面推动的局面。 从推进方式看，一是探索以项目换产业，引入行业龙头、聚集本地优势企业， 打造智慧城市产业发展生态。如腾讯与长沙市人民政府签署合作协议，携手打造长 沙城市超级大脑，并在智慧城市、人工智能产业生态等方面展开广泛合作；二是探 索联合建设运营，加强智慧城市专业运营能力。如万达信息股份有限公司在上海、 成都、驻马店等地联合当地国有公司成立联合公司，开展城市服务领域长效运营。 从运营重点看，以安全为前提、用户为基础、数据为关键、场景为抓手正在成 为智慧城市运营的共识。通过安全运营制定并执行严格的信息安全制度，建立高水 3、长效运营引发关注，积极探索构建联合运营生态 中国智慧城市长效运营研究报告(2021) -25- 平专业安全维护团队 ，构建甚至重构系统安全体系 ，不断优化 、加固日常安全检 查；通过门户运营持续以用户为中心优化业务逻辑，提供更多便民惠企服务，提升 用户的便利性和体验感；通过数据运营释放运营服务积累的鲜活数据，提供更加精 准、个性的服务，进而赋能社会治理及产业发展；通过系统运营打通应用场景和业 务数据，实现人找服务向服务找人转变，持续提升管理服务的精准性、主动性和应 用成效。 （二）当前存在的主要问题 当前智慧城市建设运营 “ 重概念、轻内涵 ”，“ 重系统、轻数据 ” ， “ 重局部、 轻协同 ”，“ 重共性、轻个性 ”，“ 重平台、轻运营 ”，“ 重政府、轻社会 ”，“ 重建 设、轻考核 ” 等问题仍然普遍存在，持续长效的专业运营不足已经影响了智慧城 市成效发挥和持续健康发展。 由于对智慧城市的内涵理解不够深入透彻，导致部分智慧应用浮于表面，甚至 出现了一些 “ 中看不中用 ” 的 ” 形象工程 ”。以 “ 城市大脑 ” 工程为例，作为智慧城 市复杂巨系统的典型代表，单个项目建设资金投入普遍达到几千万甚至1亿元以 上，但有些 “ 城市大脑 ” 建设主要集中在实体大厅建设、软硬件部署、部门业务系 统接入等方面，而未能真正解决统筹协调机制和管理运营机制、跨部门数据共享等 关键性问题，未能将城市大脑真正提升到实现系统、平台、数据、业务交互融合的 “ 总枢纽 ”“ 总集成 ” “ 总调度 ” 的高度，导致建成的 “ 城市大脑 ” 无法充分发挥其中枢 功能，也难以满足智慧城市高效协同运转与城市运行“全貌”展示有机融合的需 求，只能作为 “ 数据仓库 ” 或 “ 报表系统 ”，或只能用来做 “ 事后诸葛亮 ” 式的信息展 示，甚至在一些突发性、应急性事件发生时出现 “ 大脑 ” 瘫痪、失灵等情况。 1、重概念、轻内涵，智慧应用成效有待进一步提升 当前各地智慧城市仍以信息系统建设为主要方式，对于数据资源的采集共享、 开发利用关注不足，导致数据要素赋能的应用成效难以真正发挥。一方面，智慧城 市建设一般以城市为主体，但数据跨层级、跨部门的共享机制尚未完全理顺，政府 部门之间的信息孤岛仍然普遍存在，部分领域因垂直化管理造成上级数据回流困 2、重系统、轻数据，数据要素价值有待进一步释放 第二篇 现状问题和发展趋势 -26- 难，地市级、区县级数据空心化现象比较明显，基于数据的开发应用面临缺数据或 数据不鲜活等问题。另一方面，数据质量有待进一步提升。虽然近年来地方政府普 遍加强了对数据资源的重视并开展了大量工作，由于总体投入不足、缺乏统一标准 和专业团队的情况并未完全改变，绝大部分地方大数据平台存在数据缺失、失真、 更新过慢和不一致等诸多问题，影响了数据应用的效果。 智慧城市建设运营是一项庞大的系统工程，涉及主体多、涵盖范围广、协调难 度大。尽管各地方多已成立智慧城市建设运营相关的统筹管理机构，但协同推进的 合力仍需进一步加强。一方面，长期以来困扰我国政务信息化建设的 ” 各自为政、 条块分割、烟囱林立、信息孤岛 ” 问题并未得到根本解决，科层体制下纵向权力结 构强化了层级间信息控制，属地管理原则下地方本位主义阻隔了跨区域协同，条块 分割体制下的信息系统建设呈现出碎片化局面 ，跨层级 、 跨地域 、跨部门的协同 合力难以形成。另一方面，由于缺乏既精通信息技术又懂业务和管理的复合型人 才，当前智慧城市发展仍然难以摆脱技术导向，建设运营过程中业务需求、管理机 制和技术方案三方协同难以达成，导致重复投资、成效不佳、数据安全等问题仍然 普遍存在。 3、重局部、轻协同，统筹推进机制有待进一步完善 以智慧城市建设提升管理服务成效并不是单纯的技术问题，且服务和管理需求 虽有共性，但因我国幅员辽阔，各地经济社会发展水平和信息化发展基础存在较大 差异，不同区域、不同级别的具体表现和痛点、难点问题往往不尽相同，因此同一 技术方案的简单异地复制往往难以发挥成效。在没有搞清楚问题和需求本质、缺乏 科学规划设计的情况下盲目跟风、拔苗助长开展智慧城市建设，还往往造成智慧城 市建设与地方财力和发展需求脱节，带来方案难落地、应用难见效等问题。如在当 前掀起的 “ 城市大脑 ” 建设热潮中，很多地方跟风上马的 “ 城市大脑 ” 项目投入的大 量建设资金仍主要用于数据中心等硬件建设，缺乏对科学规划设计的应用场景、支 撑场景应用所需的鲜活数据、建成后的长效运营考虑，结果只能建成 “ 空脑 ”、“ 瘫 脑 ”，无法发挥 “ 城市大脑 ” 应用的功能成效。 4、重共性、轻个性，因地制宜推进有待进一步强化 刘祺，当代中国数字政府建设的梗阻问题与整体协同策略，福建师范大学学报(哲学社会科学版) 2020年第3期6 6 中国智慧城市长效运营研究报告(2021) -27- 当前，越来越多的地方开始推动智慧城市发展从政府主导向社会共建转