碳交易试点地区电力部门配额分配比较研究及对全国的借鉴.pdf

1 碳交易试点地 区电力部门 配 额分配 比较研究 及对全国的借 鉴 配额分配 是 指 根 据 设定的 碳 排放目 标， 由政府主 管部门 采 用既定 的 方法和 方式 ， 向纳 入碳交 易体系 的控 排企业 分配排 放配 额 的过 程 ， 是 碳排放 交易机 制设 计 的核心 内容 。它 承载 着 气候 政 策的 量化目 标 ， 规定企业 的排放 控 制责任 ， 构造 盈缺 相济 的配 额交易 市 场 ， 并对碳交 易制度的 社会经 济 总成本 产 生重要 影 响 。 电力 部门作 为碳 交易市场 覆 盖的最主 要排放 部 门， 其配额 分配的 重要性不 言而喻 。 八 省市碳 交易 试点 地区 中 ， 电力 部门的配 额分配 实践 ， 为即将 启动的 全国发电 部门 碳交易市场 提供 了 不可多得 的真实 案 例和经验 教 训。 我们 在 调研和 比 较 研究的 基础上 ， 结合全国 碳市场 进 展情况， 对 电力行 业配额分 配提 出了若干 原则性 建议 。 一、试点地区 配 额 管理总体情况 一是配额 覆盖范围 存在共 性与差别 。 电 力部门 是 温室气 体 排放大 户， 碳交易 试点地区均将其作 为重点 排 放部门 ， 纳入 碳交 易 政策管制 ， 但各地区 在界定 电 力部门 覆 盖范围 方面 ， 既有 共性又存在 差别 。 对于 火力发 电燃料 种类 ， 北京 等7 个试点 地区覆盖 了 煤炭 和 天然气 ， 深圳 还将天然 气细分 为 气态和液 态天然 气， 而上海在 煤炭和 天 然气之外 增 加了燃油 ， 广东 、 湖北等 增 加了 使 用 煤矸石、 油页岩 等 燃料 的资 源综 合利用发 电机组 ； 对于发 电厂范围 ， 所有 试点 均将常 规 上网电厂 纳入 管制， 广东增 加了 钢铁行业 自备电 厂 （2019 年开始 ） ， 福建 和重庆 纳2 入 了 所 有 行 业 的 自 备 电 厂 ， 北 京 、 上海 、 重 庆 、 福建 和 天 津 （2019 年开 始） 纳入 了不属于 发电部门 的电网企 业； 对于排 放边 界 ，广东、 湖 北 和 天 津 将 电厂发电产 生 的 排 放 纳 入 管 控 ， 而 北 京 、 上 海 （2017 年开始） 和 福建 则 只纳入 电 厂供电 产 生的排放， 重庆只 覆盖了发 电厂 厂用电部 分产生 的 排放。 根据 以上覆 盖范围， 初 步估算 八个试点 地区 共纳入电 力行业 企 业约 202 家1 ， 占纳入 碳交易企 业总数 3087 家的6% 以上。其 中 ，燃 煤 电厂约 85 家， 热电 联产约 52 家， 燃气 电厂约 41 家，燃油 电厂 1 家，资源综 合利用 电 厂约 10 家，自 备电 厂 7 家，电 网企业6 家。 所有 发电企业 装机容 量 合计 约1.6 亿千瓦 ， 总排放量 近 6 亿吨CO2 ， 在试点 地区排放 总量占 比 约30% 40% 。 二是配 额分配 信息披露程 度差异较大。 碳交易政 策相关 的 信息披 露和公开 是碳交 易 制度有效 实施的 前 提， 其中 ， 配额 分配 方面及时 准 确的政策 公开和 信 息披露尤 为重要 。 各 试点地区 在 配额 分 配方面的 信 息披露程 度差异 较 大。 在 时效 方面， 北京、 上海 、 广东 、 湖北 和福建 每年度都 会在相 对 固定的时 间 ， 在 其门 户网站 公 布配额 分 配方案和 纳 入企业名 单等信 息 ； 重庆、 深圳等 地区 在公开渠 道 发布 了 个别年份 的 配额分配 相关信 息， 天津公布 了大部 分 年度的配 额分配 方 案和个别 年 度的 企业 名单 。 在内容方面 ， 北京等 六个地区 从试点 伊 始就 每年 公开 配额分配 方案和 企 业名单， 分配方 案 内容详尽 ， 包括 纳 入行业、 企业 的 范围， 配额总 量及 构成， 配 额分配 方法 ， 配额发 放方式 ， 配 额调整， 基准线参 数、控 排 系数 、参 数制定 依 据 等信息 ；重庆 2014 年公布了 1 根据试点地区 2018-2019 年公布 的覆盖企业名单及问卷调研初步统计。3 配额管理 细则 后 一 直保持不 变， 每 年会 发布 只有 一段文 字 的配额总 量 信息 ， 但 纳入企 业 名单 未公 布 ； 深圳 在公布的 碳交易 管 理办法中 ， 对 配额分配 进行了 总体 规定， 但 未公 开2013-2015 年 具体 配 额分配方 案 和方法， 直到 2016 年 才公布 了更新 的 配额分配 方法和 电 力行业基 准 线， 但始终 都向 外 披露纳入 企业名 单 。 三是配 额分配 方法多样化 。 电力部 门 配额分配 内容复 杂 ， 同时 试 点地区在 经济发 展 、 电力行业 水平、 电源结构、 电力生 产与消 费、 燃 料特 征 等 方面差异较 大 ，呈现多样化设计 。多 数地 区 采用 基准线 法 ： 由于电力 行业产 品 单一， 相关 数据基 础较好， 比 较适合 基准线法 分配 配额， 因 此上海 、 广东 和福 建从一 开 始就采用 基准线 法 ； 湖北第 一年 采用 半历 史法 、 半 基准线法 ，之后 改 为基准线 法 ；北京从 2017 年开 始采用基 准线法。 基准线法 主要在 燃 煤和燃气 发电领 域 应用， 并且 随 着数据完 善和政 策 演变， 各试 点将基 准线的制 定 ， 逐步 从简单的 容量 或技术分 类 ， 向复 杂的分机 组容量、 技术类型 和燃料 类 型的多种 基准 线 推进。 个别地区采用 历 史强度法 ： 对于 常规 火力发 电 企业 ， 北京 在 2013-2016 年期间 ， 天津则自始 至 终 都 采用历史 强度法 2 ； 广东 从2017 年开始 对 非常规 燃 料发电机 组 、 湖 北对 天然气及 煤矸石 发 电 一直采 用 历史强度 法 。 重庆 采用创 新型 方法 ： 重庆配额 分配采 取 了政府总 量控 制与企业 竞争博 弈 相结合的 新思路 ， 即 在保证重 庆年度 配 额总量控 制 下降 目标 完成的 情 况下， 以 企业自 主申 报量为基 础调整 分 配量的方 法。 热电联 产 和电网 采用方法 差异较大： 在热电联 产方面 ， 广东 等地 区 在 2 天津市 2013-2015 年配额分配 方案中虽然称对电力等行业采用基准线法，但实际为历史强度法。4 早 期分别 采用了 历 史排放法 和 历史 强 度法， 天津 始终 采用 历史强度 法。 目前 ， 北京 、 广东 等五个地 区 均采用 基准线法 ， 但存 在 是否 对供 电和 供热 分别 制定基 准 线 的显著 差别； 对于 电网公 司的 配 额 分配 ， 上海 采 取基准线 法 ，福 建 则采用了 历史强 度 法， 重庆 为自主 申 报方式。 四是配 额发放 以免费为主 并建立调整机制 。 除 广东外 ， 试 点地区 均对电力 部门的 配 额采用免 费发放 方 式 。广东 省在 2013 年试点开 始 时 ， 就采取 “ 免费分 配 97% 、 有偿 分配 3%” 的方式 分配初 始配 额， 2014 年 将电力 企业 配额免 费分配 比例 降低至 95% 。 在配 额发放 周期方 面， 上海初期 采取 “ 一 次发放三 年配额 ” 的做法， 旨在为 企 业提供稳 定预 期，但从 2016 年开 始改为年 度发放 。 其他地区 均采用 年 度发放的 形 式，并 在每 年相对 固定 的时间 发放 ； 对于 新增 产能以及 企业关停 并转 等情况 ， 各 地区规定 了分配 方法 和 配 额调整机 制 。 由于 采用基准 线法 需要进行 配额预分配 ， 试点 地区普遍 采取 将 上一 年活动 水 平或履约 量 的50% 100% 进行配 额 预分配 。 五是允 许 利用项目减排量 抵消履约配额 。 各 地区均 规定可 以使用 抵消机制 ， 即利 用 中国核证 自愿减 排 量 （CCER ） 进行 一 定比例的 配额 履约 。 抵消 机制对 电力企业 尤为重 要 ， 这是因为 许多电 力公司和 集团 下设的新 能源板 块 也是大量 自愿减 排 项目 的业 主 ， 电 力企 业 同时成 为 CCER 的 需 求方和 供给 方， 使其具 有优化 电力 投资和 减排交 易策 略的 独特优势 。据统 计 ，从 2015 年 CCER 上线交易 以来至 2020 年初，8 个 地区电 力行业 利 用 CCER 履约累 计达 到约 1151 万吨， 占 CCER 履约 总量的 58%左右， 是利用 CCER 履约 量最大的 行业。 利 用抵消机 制 已5 经 成为电 力行业 降 低履约成 本的重 要 方式。 表 1 试点地区电力行业 配 额分配 概况 3 覆 盖范 围 燃 料品 种 企 业数 量 配 额分 配 其 他安 排 北京 火力发 电、 热电 联产、 供电 量 燃煤、 燃气 -13 家 电厂 -1 家 电网 -免费 - 历 史 强 度 法 基准 线法 -不区 分新 增和 既有 -按照 上年100% 、 每 年 4-5 月 预发 放 天津 火力发 电、 热电 联产、 发电 量 、 电网 燃煤、 燃气 -18 家 电厂 -1 家 电网 -免费 -历史 强度 法 -不区 分新 增和 既有 -按照 上 年 50% 在每 年 8 月 预 发放 上海 火力发 电、 热电 联产、 供电 量、 电网 燃煤、 燃气、 燃油 -19 家 电厂 -1 家 电网 -免费 -基准 线法 -不区 分新 增和 既有 - 按照上年 100% 预发 放 重庆 火力发电 、 自备 电厂的厂用电 部分、 电网 燃煤、 燃气 -11 家 电厂 -2 家 电网 -免费 - 申 报 式 博 弈 法 - 每年 企 业 申 报 结 束 后20 日内 发放 广东 火力发电 、 热电 联产、 钢铁 行业 自备电 厂 、 发电 量 燃煤、 燃气、 煤 矸 石、 油 页岩等 -65 家 电厂 -95%免费 -基准 线法 -历史 强度 法 -区分 新增 和既 有 -按照 上年100% 、 每 年 9-10 月预 发放 湖北 火力发电 、 热电 联产、 煤矸 石 、 发电量 燃煤、 燃气、 煤矸石 -33 家 电厂 -免费 -基准 线法 -历史 强度 法 -不区 分新 增和 既有 -按照 上 年 50% 在每年 6 月份 预发 放 深圳 火力发 电、 热电 联产 燃煤、 燃气、 LNG -8 家 电厂 -免费 -基准 线法 -每年3 月份 发 放配 额 福建 火力发电 、 自备 电厂、 供电 量、 电网 燃煤、 燃气 -29 家 电厂 -1 家 电网 -免费 -基准 线法 -历史 强度 法 -不区 分新 增和 既有 -按照 上 年 70% 在每年 5-6 月 份预 发放 二 、 试 点 地 区 配额 分配 的 经 验 与教 训 一是信 息披露程度影响 碳 交易机制 运行 的有效 性 。 碳交易 市场参 与主体多 样 ， 对于 控排 企业 和 市场 参 与方， 如果 无法从 公开渠道 及时 了解和掌 握政策 信 息， 特别是 配额分 配方面的 信息， 将 难以 安排 生产 活动、 实 施减排 措施 、 制定履 约和市 场交 易策略 ； 对于社 会公 众来说， 信息缺乏 将 难以 建 立对公共 政策的 信 任和信心。 因此， 信 息披露是 碳 3 根据最近一年试点地区公布的配额分配方案 等资料整理。6 交易制度 有效实 施 和建立公 开、 公平 交易市场 的前提， 是提高社 会接 受和认知 程度的 重 要 措施。 可以看 到 ， 试点中 配额分配 披露及时 、 内 容详尽、 信 息 透明 度高 的地 区， 都是 政策实施 和市场 运 行效果 良 好的 地区 。 而 有些地 区 公开 信息 缺失， 提 高了交易 成本， 造 成市场参 与度 低下， 社 会关注 程 度 不足， 影响了 碳 交易机制 实施效 果 。 高质量 的 信 息 披露与 公开， 成 为碳交易 政策是 否 成功 、 有 效的一 个 重要 标志 。 二是配 额分配方式 的选择 体现了政策导向 和 力度。 对电力 行业采 用 多种配 额分配 方法 ， 反映 了试点 地区 政府的 政策导 向和 实施 力 度 。 例如大部 分地区 采 用了 基准 线 法， 不仅 是因为其对 电力 行 业 的适宜 性 ， 更重要的 是 体现 鼓 励先进 、 惩 罚落后 的 政策 指导 原则。 而 对 热电联产 、 非常规燃 料发电 机 组 、 天然气 发电 等 ， 一些地区 初期采用 历史排放 法， 后期采用 历史强 度 法 和鼓励 性调整 系 数 ， 或者 在基准 线法 中制定有 利 的折算系 数， 则主要 是考虑 其本身 对 节约能源、 改善环 境等综合 效益 和 贡献因素 。 在 绝 大部分地 区免费 发 放初始配 额 的环 境 下 ， 广东从 试 点开始就 对电力 部 门采取部 分 初始 配 额有偿分 配 的方 式， 向重点排 放 源发出了 强有力 的 政策信号 ， 旨在 提 高碳交易 政策的控排 力度。 三是创新 方 法 存在局限且 难以 复制 。 重庆 在配额 分配的 创 新探索 上做出了 重要尝试， 即采用申 报方式 赋予企业 自主空 间 ， 又通过政府 既定的配 额总量 绝 对值下降 减排目 标 与企业 博弈 进行 约束 。 这种 以历 史法为基 础 的申 报 式 博弈法 ， 在初 期提 高了企业 对于纳 入 碳交易体 系 的配合度 ， 但由 于 基础 数据 薄弱、 方法 单一 ， 制度设 计 刚性 以及 政策 导向等因 素， 造 成 配额分配 宽松 ， 缺 乏公平和 效率较低 等问题， 并出7 现了市场 失灵现象 ，因此缺 乏可复 制 性。 四是基 准线法需要 逐步改 进完善 。 虽然基准线法 是试点 地 区进行 电力部门 配额分 配 的主流做 法， 但该 方法 需要 完整 的、 较长的数 据积 累和分析 为基础，对 数据质 量 有较 高 的要求 。 尽管 各地区 通过修正 排 放核算方 法、 改 进 燃料分类 、 增加 参 数设置 、 细分容 量 等级和发 电技 术等工作 ， 提高 基 础数据质 量， 改 进 并充实 基 准线方 法 ， 但仍需 继续 提高基准 线方法 的 科学性和 公平性。 如在基准 线 结构 与 取值方面， 上 海、广东 、福建 设 定了从 300MW 到 1000MW 、亚临界到 超 超临界 等 8 条基准线 ， 湖北设 定了 6 条 基准线， 这种结构 反映了 当 地燃煤电 厂数 量多、 发电 技术多 样的特点， 但实践 中也会存 在由于 各 类基准线 取值 的 差异， 造成技 术先 进 、 能 效更高 电厂 配额更 加紧缺 的情 况。 其次 ， 试点地区 出现了 基 准线 为单位 发电 量 （ 广东、 湖 北、 天津 ） 还是单位 供电量 （北京、 上 海、 福建 ） 碳排 放 方面的差异 ， 从科 学角度看， 应 将电厂化 石燃料 燃 烧产生的 碳排放 完 整纳入 。 另 外， 发电 机组的碳 排 放 强度还 受到冷 却方 式、负 荷率、 环保 排放标 准和环 境温 度等影 响， 这些因素 应在制 定 基准线时 综合考 虑 。 五是热 电联产 的配额分配 方法 需进一步完善 。 热电 联 产涉 及供电 和 供热两 种产品 ， 实践中难 以将发 电 和供热的 煤耗严格 区分开来， 为 热电联产 产生的 碳 排放 核算 及基准 线 设定带来 较大挑 战。 有的 试点 地 区 将供电 和供热 排 放进行区 分 并分 别 制定基准 线， 这 种方 式基于热电 煤耗 分摊 和 热电 比 测算， 并 需 要人为 设定供热 修正参 数 等 ， 由于各 种 原因 难以 真实反 映 联产机组 性能的 情 况， 不确定 性较大； 也有的试 点8 根 据热电 机组转 换效 率或蒸 汽参数 等情 况 ，将 供热量 折算 为供电 量 。 相比第一 种方法 ， 后者 存在 中间环 节 减少、 技术 参数支 撑更明确 的特 点， 但仍 然是一 种 间接方法 。 对于 热 电联产机 组， 应 通 过分析 实 际运 行 大数据、 更多机 组 样本比 较研究 等 工作， 开发 和 完善 能够直观 反映 背压式、 抽 凝式等 不同热电 联产机 组 真实准确 排放的 基 准线 方法， 提 高 配额分 配的 科 学 性和 精准 度。 六是配 额分配 应为企业提 供稳定 预期和承受 度 。 为 履行碳 交易政 策， 电力企 业 需要 对自身的 配额分 配 量有稳定 的预期， 以便对 低 碳技 术 投资、 履 约安排 和 交易策 略等 做 出 正确 决策。 这就需 要配额分 配方 法和基准 线数值 根 据新增产 能和技 术 进步等因 素 保持 相 对稳定 。 从试 点情况看， 北京、 上海和福 建等 每 年 更新基准 线， 更新 频率较高； 而 广 东 和 湖 北 均 在 试 点 第 二 年 对 基 准 线 进 行 了 较 大 幅 度 调 整 后 进 入 稳 定状态， 广东每 隔 三年更新 基准线 数值 ，湖 北 2015 年以 来基准线 数 值 维持不 变 ， 为 企 业提供了 较稳定 的 预期 。 从 广东经 验 看， 对于 有偿 分配等增 加企业 履 约成本的 配额分 配 方式， 应 充分考 虑行 业碳排放 边 际减排成 本和企 业 承受能力 ，避免 产 生较大的 负面经 济 影响。 七是纳入 间接排放 造成重 复计算 问题。 不仅有些 试点将 电 网线损 产生的间 接排放 纳 入碳交易 管制， 试点 地区还普 遍将电 力 消费导致 的 间接排放 纳入碳 交 易管理， 造成了 同一 排放在生 产端和 消 费端各计 算 一 次 的 重 复 计 算 问 题 4 。 虽 然 纳 入 间 接 排 放 是 出 于 激 励 需 求 侧 减 排 、 或因为直 接排放 源 较少需要 增加市 场 规模等合 理原因 ， 但 由于重复 计 4 只有重庆电厂排放核算只纳入厂用电部分，不存在重复计算问题。9 算将导致 排放数 据 的一系列 不确定 性， 包括增加 区域电 网 排放因子 进 行 间接计 算等问 题， 使配额 分配无 法清 晰准确 地反映 真实 排放情 况。 重复计算 形成的 双 重配额 ， 为碳交 易机 制实现 全 经济体 总 体减排目 标 带来了障 碍 。 试点 地区需 充 分发挥 碳 交易机制 的量化 减 排作用， 降 低 不确定性 ， 妥善 处 理间接排 放问题 。 三 、 全国碳市场 配额分配进展 及原则性建议 近 几年 来 ，国家 主管 部门 对电力 行业排 放数 据的采 集和配 额分 配 做 了大量 工作， 在 历史数据 的基础 上 ， 研究设置 了配额 分配方法 并进 行了多次 配额分 配 测算。2019 年 9 月，公布了 2019 年 发电行业 重 点排放单 位 （含 自 备电厂、 热电联 产 ） 二氧化 碳排放 配 额分配实 施方 案 （ 试算版 ） ， 包 括 2 个基准 线分配 方案 （表 2）。 方案 的总体特 点 为： （1 ） 方案一 未 将常规燃 煤机组 进 一步分类 ， 方案 二 将常规燃 煤机 组以300MW 容量区 分为两类 ； （2 ） 包 括燃煤和 燃气两 种 燃料； （3）将 燃 煤机组划 分为常规 和非常规 两类 ； （4 ） 配额计算 采用供电 量 ； （5 ） 对 于热电 联产， 对供 电和供 热分别 设置 基准线 并进行 配额 核算 ； （6 ） 供电量配 额计算 考 虑了冷却 方式和 供 热量的影 响因素 。 方 案经过2019 年底全国 范围的 试 算 （基于 1500 多家 电力企业 数据 ） ， 反 映出在配 额 盈缺、 区域 间差异 性、 发电技 术分类 、 负荷率、 燃料测 量等多方 面的 特征和需 要进一 步 考虑的因 素。 表 2 全国碳市场 电力行业 配额分配 基准线方 案10 试 算方 案 基 准线 分类 供 电基 准值 （tCO 2 /MWh ） 供 热基 准值 （tCO 2 /GJ） 方案一 常规燃煤机组 1.105 0.135 非常规燃煤机组 1.120 燃气机组 0.382 0.059 方案二 300MW 等级以上常规 燃煤机组 0.989 0.135 300MW 等级及以下常 规燃煤机组 1.068 非常规燃煤机组 1.120 燃气机组 0.382 0.059 tCO2/MWh 为：吨二 氧化碳/ 兆瓦 时 ，tCO2/GJ ：吨二 氧化碳/ 吉焦 进入 2020 年 ，由于 新冠肺炎 疫情对 我 国 社会经 济 造成 的 巨大冲 击 ， 电力部 门 和 即 将启动的 碳交易 机制 面临着 新的形 势 和挑战 。 从总 体和短期 角度看 ， 疫情将对 全年 电 力 部门碳排 放产生 减缓 作用 。 从中 长 期 看 ， 中 美 战 略 博 弈 等 因 素 将 对 后 续 电力发展带来诸多 不 确 定 性 。疫情 也 对 电 力 部 门 配 额 分 配 产生一定影响 ， 一 方 面 ，2019 年 排放数据 报送工 作 推迟 ， 将影 响 历史 数据 的 整 理和分 析 ， 进而为及时 制定合理 的配额 分 配基准线 带来困 难 ；而 2020 年排放数 据将显现 出 疫情影响， 特别是 火电企业 发电量 减 少、 发电设 备利用 小时数明 显下 降 等因素， 可能造 成 电厂碳 排放强 度 波动加大， 从而增加 配额盈 缺的 不确定性 ； 另一 方 面 ， 由于 工业用 电 量的大 幅 下滑 ， 电 力企业 自 身财 务 压力加 大 ， 经 营 效 益出现 较大波 动 ， 经济指 标下滑 ， 一些企业 可能 出现对 温 室气体 排 放控制 政策 承 受能力 减 弱 、抵 触 情绪增 加 的 情况 。 鉴于 2020 年电力部 门面临的 新形势 ， 考虑到配 额分配 是 碳交易 制度中的 核心构 造 ， 内容复 杂， 专 业 性强 ， 对 交易制 度 的运行和 政策11 效果有决 定性影响 ， 在设计 电 力部门 配额分配 方案过程中 ， 需要我们 在宏观政 治经济 背 景下， 通过 横向 和 纵向 视角 ， 综合 考 虑政策、 技术 和社会经 济等影 响 因素，建立 配额 分 配 的基本 原则。 一是循 序渐进 原则。 碳 交易体系 在中 国仍然是 新生事 物 ， 不仅受 管控的企 业需要 能 力建设和 适应的 过 程， 而且在 总体经 济形势、 电 力 行业现状 和新冠 肺 炎疫情 等 情况 下 ， 也 都要求全 国电力 行业 配额分 配 过程中 ， 应 避免 急 于求成 ， 宜 采取循 序渐进的 方式 。 初期，应 以建 立 控排意识、 基础设 施和能力 、 检测制 度要素及其 与各 市 场主体的 磨合 过程 为主 要目标 ， 在 配额 分配 方法、 配额 总量设定 、 有偿 分配 等 方面， 逐步推进 并强化， 并 及时对 配额分 配 的实施效 果进行 评 估 。 在分配 方 法上， 对 数据 积 累 长、 质量 高的领 域 采用基准 线法， 逐 渐过渡到 所有 领域 并提 高精准 度 ， 或根据政 策导向 ， 对不 同领域 采用不 同 分配方法 ； 在 总量设 定和 宽 松程 度 上 ， 应考虑 经济 形势和 周期， 做到 盈缺相 济 ， 初 期总体 供需平衡 或供给略 大于需 求 ， 随着机制 运作成 熟 后， 要逐步 收紧配额 供给 ； 在 分配方式 方面 ， 在 先期免费 分配 基 础 上， 逐渐 增加 有偿分配 比例 。 二是协 调推进 原则 。 碳交易机制 是我 国 电力行业 面临 的 多 项管制 机制 之一 ， 将不 可 避免地与 电力领 域 其他经济 、 技术 、 环境政策 产生 相互作用 和影响。 当前的用 能权交 易 、 可再生能 源电力 消纳保障 机制 以及 新一 轮电力 体 制改革 等 ， 正在 对 电力生产 和消费 、 发电结构 、 能 效提高、 电价市 场 化 等方面 ， 产生 重 要 而深远 的影响 。 全国碳交 易体 系下电力 行业的 配 额分配， 应充分 考虑 和评估其 他并行 政 策的量化 效12 果和潜在 影响， 同时 加强部 门间沟 通 和协调， 避 免过度 重复或相 互矛 盾，做到 互相协 同 促进，提 高政策 实 施效率。 三是稳 定性 原则 。 碳交易作 为控制 温 室气体排 放的政 策 工具， 无 论公共政 策制定 者 、 受管控单 位和社 会大众 ， 都 需要对 碳交易政 策 有 较稳定的 预期。 任 何有关 配 额总量 、 分配方式 、 供给 和 需求 等领域 的 不确定性 的增加 ， 都会影 响 政策效 果 和市场参 与程度。 因此在 配 额分 配 方面， 应尽可 能 提高稳定 性 和可 预 见性， 具 体 措施 包 括： 确定 碳交 易总量目 标在完 成 国家承诺 的 近中 期 温室气体 控排目 标 中的作用 ， 明 确行业总 量与全 国 配额总量 之间的 数 量关系， 确定电 力部 门 总量目 标 设置路径， 建立结 构 性总量 机制， 维持 较稳定 的配额 分 配方法和 基准 线结构及 数值， 制定 配额储存 和调节 措 施 以 应对 配额供 需 平衡的不 确 定性 等。 四是科学 与 实 用原则 。 配额分 配的科 学 性 以真实 准确的 排 放核算 为 前提， 因 此应首先 加强核 算方法 的 改进 和 完 善， 提高 报送 数据 的质 量 和一致 性 ； 在基 准线制定 方面， 应 科学对待 影响电 厂 碳排放强 度的 多种技术 经济指 标， 综合考虑 燃料品 质 和特性、 容量等 级、 压力参数 、 供热情况、 冷却方 式、 负荷率 、 环境 温度、 环保 排放标 准等一系 列影 响因素，并 尽量 减 少计算过 程的中 间 环节 ； 同时 ， 还 应 注意我国 地域 辽阔， 区域 间电力 工业发展 水平差 异 大， 行政区 域与电 源资源分 配不 均 匀等实 际情况 ， 使 基准线 简洁直 观， 易于 在 全国范 围内 广泛应 用， 在科学的 基础上 达 到实用目 的 。 五是激 励和灵活 原则 。 配额分 配的导 向 性需要体现 国家 政 策倾斜13 和激励 ， 对 提高 能 源利用效 率 、 资源 综合利用 等发电 技 术同样应 以适 当的 方式 反映 。 对 于燃气、 热 电联产 、 非常规化 石燃料 电厂等， 通 过 选取有利 的分配 方 法、 基准线 数值 、 参 数选取 和 配额 发 放 形式等安 排， 为这些发 电技术 提 供有形的 激励。 另 外， 应为企业 配额 履约提供 灵活 性， 包括 使用 CCER 的抵消机 制，帮 助 企业降低 履约成 本 ， 同时， 可 以利用 抵 消机制 起 到调节配额 供需 平 衡的作用 。 六是公 开透明 原则。 配额分配 过程 的 公 开性和透明 度 对 碳 交易政 策有效实 施的 重 要 性毋庸置 疑 ， 覆盖 企业名单、 配额分 配 等相关 信息 需要 及时 向社会 公开 披露。 为此， 应 提高信息 质量， 公 布 完整详 尽 的 配额分配 方案及 解 释性 说明 、 分配方 法、 计算公 式、 参 数选择、 配额 发放方式 、 配额 调 整 机制、 标准和 数 据依据等 要素信息， 加强配 额分 配过程的 透明度 ， 提升环境 政策的 公 信力。 （郑爽、 刘海燕 供稿 ） 注：本篇 摘自 气 候战略研 究2020 年第 18 期