2018年上海市国家电影事业发展专项资金项目绩效评价报告.pdf

财政项目支出绩效评价报告项 目 名 称 ： 上 海 市 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 项 目主 管 部 门 ： 中 国 共 产 党 上 海 市 委 员 会 宣 传 部 项 目 单 位 ： 中 国 共 产 党 上 海 市 委 员 会 宣 传 部委 托 单 位 ： 上 海 市 财 政 局 监 督 检 查 局评 价 机 构 ： 上 海 琳 方 会 计 师 事 务 所 有 限 公 司2019 年 6 月 30 日 目录摘 要 .错 误 ！ 未 定 义 书 签 。一 、 项 目 基 本 情 况 .6（ 一 ） 项 目 概 况 .6（ 二 ） 项 目 绩 效 目 标 .21二 、 绩 效 评 价 工 作 情 况 .22（ 一 ） 绩 效 评 价 目 的 .22（ 二 ） 绩 效 评 价 工 作 方 案 制 定 过 程 .23（ 三 ） 绩 效 评 价 原 则 、 评 价 方 法 等 .25三 、 评 价 结 论 和 绩 效 分 析 .27（ 一 ） 评 价 结 论 .27（ 二 ） 具 体 绩 效 分 析 .28 四 、 主 要 经 验 及 做 法 、 存 在 的 问 题 和 建 议 .37（ 一 ） 主 要 经 验 和 做 法 .37（ 二 ） 存 在 的 问 题 .38（ 三 ） 继 续 实 施 项 目 的 建 议 .40 1 摘要一、项目概况为 贯 彻 国 务 院 电 影 管 理 条 例 ， 加 强 电 影 行 业 管 理 、 发 展 和 繁荣 电 影 事 业 、 更 好 地 满 足 人 民 群 众 文 化 生 活 需 要 ， 广 电 部 、 财 政 部1996 年 发 布 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 管 理 办 法 ， 设 立 国 家 电 影事 业 发 展 专 项 资 金 ， 按 照 经 营 性 影 院 电 影 票 房 收 入 的 5%计 征 ， 并 以6:4 的 比 例 分 别 缴 入 中 央 和 地 方 国 库 ， 纳 入 政 府 性 基 金 预 算 管 理 ， 明确 资 金 主 要 用 于 扶 持 影 院 建 设 改 造 、 少 数 民 族 电 影 、 重 点 制 片 基 地 、优 秀 国 产 影 片 、 文 化 特 色 艺 术 创 新 影 片 以 及 全 国 票 务 信 息 管 理 系 统（ 以 下 简 称 “票 务 系 统 ”） 等 方 面 。 2015 年 起 ， 缴 库 比 例 调 整 为 4:6。根 据 上 海 市 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 征 收 使 用 管 理 实 施 办 法 ， 市 文 广 局 （ 因 机 构 改 革 ， 2019 年 起 改 为 市 委 宣 传 部 ） 负 责 本 市国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 （ 以 下 简 称 “上 海 电 影 专 资 ”） 的 征 缴 管 理工 作 ， 各 影 院 通 过 “非 税 收 入 收 缴 系 统 ”按 月 将 应 缴 资 金 的 60%部 分 缴入 市 级 国 库 。 2018 年 ， 本 市 共 有 360 家 影 院 ， 合 计 缴 纳 上 海 电 影 专资 10,358.68 万 元 。根 据 上 海 市 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 预 算 管 理 办 法 确 定 的资 金 使 用 范 围 、 资 助 标 准 、 预 算 管 理 等 要 求 ， 市 文 广 局 通 过 票 务 系 统 ，每 年 组 织 影 院 、 电 影 院 线 、 发 行 机 构 等 单 位 进 行 申 报 ， 以 票 务 系 统 数据 或 专 家 评 审 结 果 ， 确 定 资 助 对 象 及 金 额 。 2018 年 ， 上 海 电 影 专 资通 过 “国 库 集 中 支 付 系 统 ”拨 付 资 金 9619 万 元 ， 以 “后 补 贴 ”方 式 资 助260 个 项 目 ， 分 为 五 大 类 别 ： 资 助 新 建 影 院 、 影 院 更 新 改 造 、 放 映 国 产 影 片 成 绩 达 标 影 院 、 参 与 上 海 地 方 各 类 国 产 艺 术 影 片 放 映 活 动 以 及电 影 发 行 。 其 中 ， 资 助 新 建 影 院 127 家 ， 金 额 占 比 65%， 前 四 类 均 以影 院 为 资 助 对 象 ， 合 计 金 额 占 比 84%。二、评价工作开展情况评 价 组 自 2019 年 2 月 末 承 接 工 作 后 ， 通 过 前 期 调 研 、 评 价 思 路 2 定 位 、 方 案 评 审 等 关 键 环 节 ， 形 成 本 次 绩 效 评 价 关 注 重 点 ： 一 是 资 金收 缴 、 使 用 是 否 规 范 ； 二 是 资 助 重 点 是 否 体 现 政 策 导 向 ； 三 是 上 海 电影 专 资 推 动 本 市 电 影 事 业 发 展 所 取 得 的 成 效 。评 价 组 结 合 评 价 关 注 重 点 ， 以 实 施 效 果 为 导 向 设 计 本 项 目 绩 效 评价 指 标 体 系 ， 通 过 重 点 调 研 、 查 阅 资 料 、 访 谈 调 查 、 数 据 收 集 等 方 法 ，开 展 绩 效 评 价 工 作 。 期 间 ， 重 点 调 研 6 家 受 资 助 影 院 ， 核 查 影 院 票 房收 入 的 真 实 性 ， 比 对 上 缴 金 额 的 准 确 性 ； 查 阅 项 目 制 度 和 执 行 材 料 ，访 谈 资 金 管 理 人 员 、 影 院 负 责 人 、 电 影 观 众 及 行 业 专 家 ， 了 解 立 项 目的 、 行 业 发 展 和 项 目 管 理 等 情 况 ； 收 集 近 三 年 本 市 影 院 数 、 银 幕 数 、座 位 数 、 影 院 分 布 、 放 映 场 次 、 观 影 人 次 、 票 房 收 入 、 单 银 幕 产 出 、上 座 率 等 数 据 ， 建 立 绩 效 评 价 数 据 库 。 在 此 基 础 上 ， 按 照 指 标 体 系 对 相 关 数 据 信 息 进 行 汇 总 分 析 ， 形 成 了 该 项 目 的 绩 效 评 价 报 告 。三、绩效分析上 海 电 影 专 资 重 点 资 助 影 院 建 设 和 更 新 改 造 ， 2018 年 ， 本 市 影院 票 房 收 入 36.92 亿 元 、 影 院 数 360 家 、 银 幕 数 2158 块 、 拥 有 高 科技 放 映 影 厅 870 个 ， 位 居 全 国 第 一 ； 鼓 励 国 产 影 片 放 映 ， 放 映 场 次 同比 增 长 22.4%； 开 发 国 产 艺 术 影 片 市 场 ， 放 映 场 次 近 7 万 、 票 房 近 6000万 元 。 同 时 ， 以 资 金 为 抓 手 ， 强 化 影 院 质 量 管 理 ， 共 有 292 家 影 院 、1752 个 影 厅 参 加 了 年 检 ， 合 格 率 达 98.6%。但 部 分 效 果 指 标 显 示 ， 2018 年 ， 本 市 影 院 建 设 速 度 趋 缓 ， 票 房收 入 未 显 著 提 升 ： 新 建 影 院 增 长 率 12.5%、 新 增 银 幕 数 增 长 率 18%，均 低 于 前 三 年 平 均 数 据 （ 18.5%、 25.7%） ； 单 银 幕 票 房 产 出 （ 平 均 一 块 银 幕 所 产 生 的 票 房 收 入 ） 为 170.38 万 元 ， 较 前 两 年 分 别 下 降 20.6%和 10.6%。 影 院 及 银 幕 数 量 的 增 长 带 动 了 放 映 场 次 同 比 增 长 19.6%，但 观 影 人 次 及 票 房 收 入 同 比 仅 分 别 增 长 5.1%、 5.4%。四、经验与问题（一）主要经验和做法 3 1 上 海 电 影 专 资 立 足 影 院 发 展 ， 通 过 政 策 引 导 、 资 金 支 持 ， 增加 影 院 数 量 ， 提 升 放 映 水 平 。2 通 过 信 息 管 理 系 统 整 合 放 映 许 可 、 票 房 统 计 、 市 场 管 理 、 征缴 拨 付 等 职 能 ， 实 现 管 理 信 息 化 。3 通 过 年 检 核 查 影 院 放 映 资 格 、 技 术 条 件 ， 核 对 票 房 收 入 ， 及时 更 新 票 务 系 统 数 据 ， 掌 握 影 院 经 营 状 况 。4 借 助 上 海 艺 术 电 影 联 盟 平 台 开 发 艺 术 电 影 市 场 ， 定 点 定 时 放映 国 产 艺 术 电 影 ， 通 过 多 元 化 的 艺 术 电 影 放 映 交 流 活 动 ， 丰 富 市 民 观影 选 择 。（二）存在的问题1 资 助 重 点 集 中 ， 政 策 效 应 递 减 。 上 海 电 影 专 资 多 年 来 将 新 建 影 院 作 为 资 助 重 点 ， 未 能 覆 盖 管 理 办法 中 明 确 的 优 秀 国 产 影 片 制 作 等 内 容 。 2018 年 ， 本 市 新 建 影 院 获 得资 金 占 上 海 电 影 专 资 的 65%。 但 在 影 院 数 和 银 幕 数 持 续 增 长 、 放 映 市场 竞 争 加 剧 的 背 景 下 ， 影 院 新 增 速 度 开 始 放 缓 ， 观 影 人 次 并 未 同 比 例增 加 ， 单 银 幕 票 房 产 出 效 率 下 降 明 显 ， 说 明 放 映 能 力 的 继 续 提 升 对 票房 收 入 的 直 接 拉 动 作 用 正 在 减 弱 。2 新 建 影 院 资 助 标 准 要 素 单 一 。为 了 促 进 区 域 平 衡 ， 中 央 级 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 按 地 区 的经 济 发 达 程 度 和 行 政 级 别 确 定 新 建 影 院 的 资 助 范 围 ， 并 从 2015 年 7月 起 逐 步 停 止 执 行 “新 建 影 院 先 征 后 返 ”的 政 策 。 但 在 本 市 实 际 操 作中 ， 只 要 是 三 年 以 内 的 合 规 新 建 影 院 ， 统 一 按 照 3%（ 即 缴 入 地 方 国 库 比 例 ） 的 封 顶 限 额 进 行 资 助 ， 而 没 有 根 据 新 建 影 院 不 同 的 区 域 分 布 、影 院 类 型 、 票 房 收 入 等 因 素 核 定 不 同 的 资 助 金 额 ， 使 得 资 助 标 准 与 征收 比 例 有 直 接 挂 钩 之 嫌 。同 时 ， 上 海 电 影 专 资 缺 乏 完 善 影 院 布 局 的 引 导 细 则 ， 不 利 于 实 现影 院 和 银 幕 分 布 与 城 镇 化 水 平 和 人 口 分 布 更 加 匹 配 的 目 标 。 近 年 来 ， 4 本 市 影 院 往 往 作 为 商 业 综 合 体 的 服 务 配 套 设 施 出 现 ， 在 影 院 数 量 伴 随商 业 综 合 体 迅 猛 扩 张 的 同 时 ， 也 产 生 城 、 郊 各 区 影 院 建 设 不 平 衡 现 象 。从 数 量 上 看 ， 2018 年 本 市 各 城 区 平 均 拥 有 26 家 影 院 、 157 块 银 幕 ，最 多 的 浦 东 新 区 拥 有 81 家 影 院 、 476 块 银 幕 ； 而 远 郊 各 区 平 均 18 家影 院 、 117块 银 幕 ， 最 少 的 崇 明 区 仅 有 3 家 影 院 、 10 块 银 幕 ； 从 每 千人 拥 有 量 看 ， 各 城 区 平 均 每 千 人 拥 有 0.12 块 银 幕 和 184 个 座 位 ， 而远 郊 各 区 平 均 每 千 人 拥 有 0.09 块 银 幕 和 120 个 座 位 。3 新 建 影 院 资 助 政 策 交 叉 重 叠 ， 申 报 环 节 缺 少 限 制 性 审 核 。除 上 海 电 影 专 资 之 外 ， 2015 年 本 市 出 台 的 “促 进 上 海 电 影 发 展 专项 资 金 ”， 由 市 委 宣 传 部 主 管 、 上 海 文 化 发 展 基 金 会 负 责 具 体 实 施 ，支 持 创 作 、 摄 影 、 发 行 、 放 映 等 多 个 电 影 产 业 环 节 ， 资 金 来 源 为 本 市 文 化 事 业 建 设 费 。 2018 年 ， 该 资 金 针 对 放 映 环 节 设 置 了 “支 持 社 会 资本 投 资 多 厅 数 字 化 影 院 ”的 资 助 内 容 ， 对 2016、 2017 年 取 得 本 市 电 影放 映 经 营 许 可 证 的 新 建 多 厅 数 字 影 院 ， 按 每 块 新 建 银 幕 2-2.5 万 元 予以 奖 励 。该 资 助 和 上 海 电 影 专 资 的 “新 建 影 院 资 助 ”在 资 助 范 围 上 存 在 重叠 ， 且 上 海 电 影 专 资 并 未 在 申 报 要 求 中 设 置 排 他 条 款 ， 造 成 同 一 影 院因 同 样 的 “新 建 ”事 由 在 同 年 申 报 、 享 受 两 个 不 同 市 级 财 政 资 金 的 资助 。 经 比 对 ， 2018 年 ， 获 得 上 海 电 影 专 资 “新 建 影 院 资 助 ”的 单 位 共 计127 家 ， 其 中 59 家 也 同 时 获 得 促 进 电 影 专 资 对 于 新 建 多 厅 数 字 影 院的 资 助 ， 占 比 46.5%， 涉 及 上 海 电 影 专 资 2152.56 万 元 、 促 进 电 影 专 资 871.90 万 元 。4 个 别 影 院 瞒 报 电 影 票 房 数 据 。经 实 地 调 研 ， 上 海 星 美 正 大 影 城 通 过 出 售 “随 影 卡 ”， 将 130.73万 元 票 房 收 入 绕 开 票 务 系 统 管 理 ， 导 致 该 影 院 少 缴 国 家 电 影 事 业 发 展专 项 资 金 6.54 万 元 。 5 五、评价结论运 用 评 价 组 设 计 并 经 专 家 组 论 证 的 绩 效 评 价 指 标 体 系 及 评 分 标准 ， 该 项 目 绩 效 评 价 结 果 为 83.4 分 ， 绩 效 评 级 为 “良 ”。 其 中 ， 决 策 类指 标 得 分 率 为 83.3%， 管 理 类 指 标 得 分 率 为 84.1%， 绩 效 类 指 标 得 分率 为 83%。从 以 上 三 类 指 标 情 况 反 映 ， 上 海 电 影 专 资 立 项 依 据 充 分 、 组 织 实施 规 范 、 资 金 管 理 有 效 ； 但 在 政 策 设 计 、 标 准 制 定 、 项 目 申 报 、 专 资收 缴 等 管 理 环 节 存 在 不 足 。 建 议 在 下 一 步 工 作 中 ， 加 强 顶 层 设 计 、 明确 政 策 导 向 、 完 善 相 关 办 法 、 严 格 项 目 管 理 ， 以 推 动 本 市 电 影 事 业 不断 发 展 。六、继续实施项目的建议 （一）加强顶层设计，统筹制定电影政策预 算 主 管 部 门 要 加 强 电 影 扶 持 政 策 的 顶 层 设 计 ， 区 分 现 行 两 个 电影 扶 持 政 策 的 资 助 方 向 ， 厘 清 资 金 边 界 ； 完 善 申 报 要 求 ， 增 加 对 资 助项 目 的 查 重 比 对 程 序 ， 促 进 不 同 管 理 部 门 之 间 的 信 息 沟 通 。 同 时 ， 对于 本 次 绩 效 评 价 工 作 中 发 现 的 重 复 资 助 问 题 ， 预 算 主 管 部 门 提 出 整 改意 见 并 加 以 落 实 。（二）明确政策导向，丰富资助分配因素预 算 主 管 部 门 立 足 发 展 繁 荣 上 海 电 影 事 业 的 总 目 标 ， 进 一 步 明 确上 海 电 影 专 资 的 政 策 导 向 ， 结 合 电 影 市 场 发 展 阶 段 ， 动 态 调 整 支 持 重点 和 使 用 细 则 ； 将 影 院 区 域 布 局 、 高 科 技 设 备 配 置 、 电 影 放 映 多 样 性 、影 厅 特 色 特 点 等 作 为 资 助 分 配 因 素 ， 改 变 目 前 以 新 建 影 院 为 主 要 资 助 对 象 、 资 助 标 准 要 素 单 一 的 现 状 。（三）严格项目管理，提高财政资金效益预 算 主 管 部 门 梳 理 项 目 管 理 流 程 ， 加 强 对 影 院 销 售 卡 券 等 经 营 行为 的 监 督 管 理 ， 堵 住 影 院 放 映 收 入 规 避 票 务 系 统 管 理 的 漏 洞 ， 最 大 限度 地 消 除 影 院 “偷 、 漏 、 瞒 ”票 房 收 入 的 可 能 。 6 上海市国家电影事业发展专项资金项目绩效评价报告为 贯 彻 落 实 上 海 市 全 面 推 进 预 算 绩 效 管 理 的 要 求 ， 根 据 中 共 中央 国 务 院 关 于 全 面 实 施 预 算 绩 效 管 理 的 意 见 （ 中 发 2018 34） 号和 上 海 市 预 算 绩 效 管 理 实 施 办 法 (沪 财 绩 2014 22 号 )的 相 关 规定 ， 受 上 海 市 财 政 局 监 督 检 查 局 的 委 托 ， 上 海 琳 方 会 计 师 事 务 所 有 限公 司 作 为 第 三 方 评 价 机 构 ， 承 担 中 国 共 产 党 上 海 市 委 员 会 宣 传 部 2018年 上 海 市 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 项 目 支 出 的 绩 效 评 价 工 作 ， 评 价时 段 为 2018 年 1 月 1 日 至 2018 年 12 月 31 日 。一 、 项 目 基 本 情 况 （ 一 ） 项 目 概 况1 项 目 立 项 背 景 及 目 的国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 是 按 照 国 务 院 颁 布 的 电 影 管 理 条例 而 设 立 的 政 府 性 基 金 ， 其 目 的 是 为 了 更 好 地 促 进 中 国 电 影 事 业 的发 展 。国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 自 1996 年 开 始 征 收 ， 广 播 电 影 电 视部 、 财 政 部 发 布 了 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 管 理 办 法 （ 广 发 影字 1996 803 号 ） ， 按 照 县 及 县 以 上 城 市 电 影 院 电 影 票 房 收 入 的 5%收 取 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 。 财 政 部 、 国 家 新 闻 出 版 广 电 总 局 在2015 年 印 发 了 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 征 收 使 用 管 理 办 法 （ 财 税 2015 91 号 ） ， 明 确 电 影 专 项 资 金 按 照 4： 6 分 别 上 缴 中 央 和 地方 国 库 ， 并 规 定 电 影 专 项 资 金 用 于 资 助 影 院 建 设 和 设 备 更 新 改 造 ； 资助 少 数 民 族 语 电 影 译 制 ； 资 助 重 点 制 片 基 地 建 设 发 展 ； 奖 励 优 秀 国 产影 片 制 作 、 发 行 和 放 映 ； 资 助 文 化 特 色 、 艺 术 创 新 影 片 发 行 和 放 映 ；全 国 电 影 票 务 综 合 信 息 系 统 建 设 和 维 护 ； 经 财 政 部 和 省 级 财 政 部 门 批准 用 于 电 影 事 业 发 展 的 其 他 支 出 。 7 上 海 市 根 据 中 央 文 件 结 合 本 市 实 际 情 况 制 定 了 上 海 市 国 家 电 影事 业 发 展 专 项 资 金 征 收 使 用 管 理 实 施 办 法 （ 沪 财 预 2015 193 号 ） ，明 确 了 上 海 市 关 于 专 项 资 金 的 征 收 缴 纳 和 使 用 管 理 。 为 规 范 和 加 强 上海 市 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 预 算 管 理 ， 上 海 市 文 化 广 播 影 视 管 理局 、 上 海 市 财 政 局 印 发 了 上 海 市 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 预 算 管理 办 法 （ 沪 文 广 影 视 规 2017 3 号 ） ， 规 定 了 上 海 市 电 影 专 项 资 金预 算 管 理 、 使 用 范 围 和 资 助 标 准 。 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 上 海 市管 理 委 员 会 由 上 海 市 文 化 广 播 影 视 管 理 局 、 上 海 市 财 政 局 组 成 ， 管 委会 办 公 室 设 在 上 海 市 文 化 广 播 影 视 管 理 局 1， 负 责 专 项 资 金 收 缴 和 使用 具 体 事 务 。2017 年 全 国 新 增 城 市 影 院 1622 家 ， 新 增 银 幕 9597 块 ， 影 院 总数 达 到 9504 家 ， 银 幕 总 数 达 到 50776 块 ， 2017 年 大 陆 地 区 银 幕 总 数首 次 超 过 了 整 个 北 美 地 区 银 幕 数 总 和 ， 成 为 全 球 电 影 银 幕 数 量 最 多 的国 家 。 2017 年 全 国 电 影 票 房 达 到 559.11 亿 元 ， 较 2016 年 增 长 了13.45%， 从 2016 年 的 3.5%的 增 速 重 新 回 到 两 位 数 的 增 速 ， 观 影 人 次16.2 亿 人 次 ， 比 上 年 增 长 18.25%， 单 银 幕 票 房 产 出 110.11 万 元 ， 比上 年 降 低 0.81%， 已 连 续 2 年 下 降 。 2015 年 至 2017 年 全 国 观 影 人 次稳 步 上 升 ， 观 影 人 次 的 增 长 是 带 动 全 国 电 影 票 房 增 长 的 最 重 要 因 素 ， 反 映 了 全 国 电 影 消 费 人 群 的 扩 大 ， 电 影 产 业 成 为 人 民 群 众 喜 闻 乐 见 的精 神 娱 乐 活 动 。 但 单 银 幕 产 出 率 连 续 两 年 下 降 ， 充 分 说 明 影 院 经 营 压力 正 在 加 大 。2017 年 3 月 1 日 中 华 人 民 共 和 国 电 影 产 业 促 进 法 正 式 实 施 ，从 法 律 层 面 明 确 了 电 影 产 业 的 重 要 地 位 等 。 国 家 新 闻 出 版 广 电 总 局 将2017 年 确 定 为 “电 影 市 场 规 范 年 ”， 利 用 技 术 手 段 出 重 拳 整 治 全 国 电 影市 场 秩 序 ， 其 中 针 对 影 院 “严 格 规 范 影 院 经 营 行 为 ， 重 点 查 处 透 漏 瞒 1原 上 海 市 电 影 行 政 主 管 部 门 为 上 海 市 文 化 广 播 影 视 管 理 局 ， 由 于 机 构 改 革 ， 在 2018 年 上 海 市 文 化 广 播 影视 管 理 局 电 影 行 政 管 理 职 能 划 转 到 中 国 共 产 党 上 海 市 委 员 会 宣 传 部 ， 下 设 电 影 处 。 故 本 方 案 中 预 算 单 位 和调 研 对 象 等 描 述 为 中 国 共 产 党 上 海 市 委 员 会 宣 传 部 ， 在 对 项 目 管 理 和 实 施 的 描 述 中 沿 用 上 海 市 文 化 广 播 影视 管 理 局 8 报 、 票 房 造 假 等 违 规 行 为 ”。 2018 年 国 家 电 影 局 印 发 了 关 于 加 快 电影 院 建 设 促 进 电 影 市 场 繁 荣 发 展 的 意 见 的 通 知 ， 提 到 “影 院 建 设 发展 不 平 衡 不 充 分 、 中 西 部 地 区 特 别 是 县 级 城 市 及 以 下 地 区 覆 盖 不 足 、电 影 院 线 制 改 革 亟 需 深 化 等 问 题 越 来 越 突 出 ”， 并 提 出 “到 2020 年 全国 加 入 城 市 电 影 院 线 的 电 影 院 银 幕 总 数 达 到 8 万 块 以 上 ， 电 影 院 和 银幕 分 配 更 加 合 理 ， 与 城 镇 化 水 平 和 人 口 分 布 更 加 匹 配 ； 大 中 城 市 电 影院 建 设 提 质 升 级 ， 先 进 放 映 技 术 和 设 施 广 泛 应 用 ， 舒 适 度 等 观 影 体 验进 一 步 提 升 ； 县 及 城 市 影 院 数 量 稳 步 增 长 ， 有 条 件 的 地 区 加 入 城 市 院线 的 乡 镇 电 影 院 数 量 快 速 增 长 ； 院 线 制 改 革 不 断 深 化 ， 涌 现 出 一 批 实力 较 强 、 经 营 规 范 、 资 产 联 结 为 主 的 大 型 骨 干 电 影 院 线 ， 特 色 院 线 形成 差 异 化 优 势 ”。 可 见 近 年 来 国 家 在 鼓 励 影 院 建 设 、 提 质 升 级 的 同 时 更 加 注 重 影 院 分 布 合 理 、 形 成 特 色 。2017 年 上 海 电 影 市 场 全 年 票 房 达 35.02 亿 元 、 全 年 放 映 场 次337.23 万 场 ， 观 影 8305.97 人 次 ， 分 别 同 比 去 年 增 长 6.99%、 31.68%和 13.68%。 从 全 国 票 房 来 看 ， 上 海 位 列 全 国 城 市 票 房 第 一 位 ， 北 京与 上 海 有 1 亿 多 元 的 差 距 。 2017 年 底 上 海 共 有 影 院 320 家 、 银 幕 数1837 个 ， 新 增 影 院 67 家 、 新 增 银 幕 419 块 ， 较 上 一 年 增 幅 分 别 为26.48%、 29.59%。 上 海 影 院 数 和 银 幕 数 位 列 全 国 城 市 第 一 。 上 海 市 电影 院 的 数 量 快 速 增 加 ， 与 放 映 场 次 的 增 长 率 相 比 ， 观 影 人 次 未 能 同 步增 长 。 同 时 电 影 在 需 求 侧 方 面 不 同 影 迷 群 体 正 在 形 成 ， 2017 年 上 海电 影 主 管 部 门 从 供 给 侧 方 面 做 出 探 索 ， 从 艺 术 电 影 放 映 、 服 务 各 类 人群 的 分 众 电 影 放 映 取 得 社 会 效 益 。 在 影 院 管 理 方 面 ， 2017 年 在 电 影 产 业 促 进 法 指 引 下 和 “电 影 市 场 规 范 年 ”的 打 造 下 ， 以 全 市 电 影 院年 检 和 星 际 影 院 评 定 等 工 作 为 抓 手 ， 推 动 上 海 影 院 不 断 提 升 放 映 质量 、 服 务 水 平 ， 但 仍 存 在 影 院 布 局 不 够 完 善 、 影 院 放 映 影 片 同 质 化 等问 题 。 2017 年 上 海 印 发 关 于 加 快 本 市 文 化 创 意 产 业 创 新 发 展 的 若干 意 见 （ 下 称 “文 创 50 条 ”） 提 出 了 建 设 “全 球 影 视 创 制 中 心 ”的 战 略 9 目 标 ， 就 放 映 企 业 的 支 持 提 出 了 “加 大 对 艺 术 、 教 育 特 色 院 线 的 支 持力 度 ， 支 持 发 展 细 分 人 群 专 业 影 院 和 创 新 放 映 方 式 的 新 型 院 线 ”。根 据 上 海 市 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 预 算 管 理 办 法 （ 沪 文广 影 视 规 2017 3 号 ） 和 上 海 市 现 状 ， 2018 年 上 海 市 国 家 电 影 事 业发 展 专 项 资 金 项 目 通 过 资 助 影 院 建 设 、 更 新 改 造 、 国 产 电 影 制 作 发 行和 放 映 、 资 助 重 点 国 产 影 片 及 文 化 特 色 、 艺 术 创 新 影 片 放 映 以 及 其 他经 市 财 政 局 、 市 文 化 广 播 影 视 管 理 局 批 准 的 电 影 事 业 发 展 其 他 支 出 ，在 鼓 励 各 类 社 会 资 本 投 资 本 市 数 字 电 影 院 建 设 的 同 时 ， 进 一 步 完 善 上海 电 影 市 场 布 局 ， 确 保 上 海 电 影 放 映 质 量 达 标 ， 并 提 升 国 产 片 影 响 力 ，促 进 发 展 细 分 人 群 专 业 影 院 和 创 新 方 式 ， 提 高 观 众 对 影 院 的 满 意 度 。本 次 评 价 的 对 象 为 “2018 年 上 海 市 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 ”。 2 项 目 内 容（ 1） 资 助 范 围 和 资 助 标 准根 据 上 海 市 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 预 算 管 理 办 法 （ 沪 文广 影 视 规 2017 3 号 ） ， 上 海 市 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 资 助 内容 包 括 5 个 方 面 ， 如 表 1-1所 示 。表 1-1 上 海 市 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 使 用 范 围 和 资 助 标 准资 助 大 类 资 助 小类 资 助 标 准 备 注 （ 一 ） 资 助 影 院建 设 和 更 新 改造 资 助 影院 建 设 对 符 合 条 件 的 新 建 影 院 ， 在 其 投 入 正 常 运 行 后 三 年 内 予 以专 项 资 助 ， 每 家 影 院 原 则 上 不 高 于 其 上 一 年 度 票 房 收 入 的3% 2015年 6月 30日 之前 新 建 的 影 院 资 助额 度 为 不 高 于 上 一年 度 票 房 收 入 的5%；2015年 6月 30日 之后 新 建 的 影 院 资 助额 度 为 不 高 于 上 一年 度 票 房 收 入 的 3%资 助 影院 更 新改 造 对 符 合 条 件 的 影 院 更 新 改 造 予 以 一 次 性 资 助 ， 资 助 金 额 根据 影 院 改 造 实 际 支 出 情 况 核 定 ， 最 高 不 超 过 其 改 造 前 一 年票 房 收 入 的 3% 已 经 享 受 完 三 年 新建 影 院 建 设 资 助 资金（ 二 ） 奖 励 优 秀国 产 影 片 制 作 、发 行 和 放 映 奖 励 优秀 国 产影 片 制 （ 1） 经 评 选 确 定 ， 对 票 房 排 名 靠 前 的 社 会 效 益 和 经 济 效 益突 出 及 制 作 技 术 突 破 创 新 的 优 秀 国 产 影 片 出 品 单 位 予 以 奖励 ， 每 部 影 片 奖 励 金 额 不 高 于 600 万 元 已 经 享 受 完 三 年 新建 影 院 建 设 资 助 资金 10 资 助 大 类 资 助 小类 资 助 标 准 备 注作奖 励 优秀 国 产影 片 发行 （ 2） 对 在 上 海 市 注 册 的 ， 发 行 政 府 推 荐 的 重 点 影 片 、 工 作成 绩 突 出 的 单 位 予 以 奖 励 ， 每 部 影 片 奖 励 金 额 不 高 于 150万 元奖 励 优秀 国 产影 片 放映 （ 3） 对 放 映 国 产 影 片 成 绩 达 标 的 影 院 予 以 奖 励 ， 每 家 影 院奖 励 金 额 原 则 上 不 高 于 其 放 映 国 产 影 片 票 房 收 入 的 3% （ 三 ） 资 助 重 点国 产 影 片 及 文化 特 色 、 艺 术 创新 影 片 放 映 对 经 上 海 市 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 管 理 委 员 会 审 定的 ， 列 入 由 中 宣 部 、 国 家 新 闻 出 版 广 电 总 局 等 国 家 部 门 牵头 推 进 的 重 大 主 题 纪 念 活 动 的 指 定 放 映 篇 目 的 重 点 国 产 影片 ， 以 及 传 承 中 华 文 化 、 具 有 艺 术 创 新 价 值 的 影 片 的 放 映单 位 予 以 适 当 资 助 ， 每 家 影 院 每 部 影 片 资 助 金 额 不 高 于 10万 元 需 评 审 的 项 目 根 据专 家 评 审 意 见 确 定资 助 金 额（ 四 ） 支 持 电 影票 务 综 合 信 息管 理 系 统 建 设和 维 护 具 体 包 括 影 院 票 务 信 息 管 理 系 统 、 影 院 票 房 实 时 监 控 系 统 、影 院 放 映 质 量 实 时 监 控 系 统 等（ 五 ） 经 市 财 政局 、 市 文 化 广 播影 视 管 理 局 批 准 的 电 影 事 业发 展 其 他 支 出 由 表 1-1 可 见 ， 2015 年 6 月 30 日 以 后 ， 对 符 合 条 件 的 新 建 影 院予 以 专 项 资 助 ， 年 度 资 助 金 额 原 则 上 不 高 于 其 年 度 票 房 收 入 的 3%。2015 年 6 月 30 日 以 前 采 用 “先 征 后 返 ”政 策 。 “先 征 后 返 ”政 策 最 早 是国 家 在 2004 年 为 鼓 励 投 资 新 建 影 院 的 积 极 性 ， 目 前 国 家 已 逐 步 停 止实 施 全 国 性 “先 征 后 返 ”政 策 。2004 年 国 家 电 影 专 资 办 公 室 出 台 关 于 对 新 建 影 院 实 行 先 征 后返 国 家 电 影 专 项 资 金 的 通 知 （ 电 专 字 2004 2 号 ） ， 对 新 建 影 院 一定 期 间 内 给 予 先 征 后 返 国 家 电 影 专 项 资 金 的 优 惠 政 策 ； 2012 年 11 月19 日 国 家 电 影 专 资 委 员 会 出 台 关 于 “对 新 建 影 院 实 行 先 征 后 返 政 策 ” 的 补 充 通 知 （ 电 专 字 2012 2 号 ） ， “先 征 后 返 三 年 期 ”满 后 ， 对 东 11 中 部 地 区 县 级 城 市 及 乡 镇 、 西 部 地 区 省 会 以 外 城 市 的 新 建 影 院 ， 当 年（ 自 然 年 度 ， 下 同 ） 放 映 国 产 影 片 票 房 收 入 达 到 总 票 房 收 入 45%（ 含 ）以 上 的 ， 从 下 一 年 度 起 可 继 续 享 受 电 影 专 项 资 金 先 征 后 返 政 策 ； 2012年 11月 19 日 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金 管 理 委 员 会 出 台 关 于 返 还放 映 国 产 影 片 上 缴 电 影 专 项 资 金 的 通 知 （ 电 专 字 2012 3 号 ） ， 在一 定 时 期 内 依 据 影 院 放 映 国 产 影 片 情 况 ， 返 还 电 影 专 项 资 金 ；2015 年 6 月 23 日 国 家 电 影 专 资 委 员 会 出 台 关 于 调 整 电 影 专 项资 金 对 “新 建 影 院 先 征 后 返 ”、 “资 助 城 市 影 院 改 造 ”政 策 的 通 知 （ 电专 字 2015 1 号 ） ， 对 2015 年 7 月 1 日 新 建 （ 改 造 ） 开 始 营 业 的 影院 停 止 执 行 电 专 字 2004 2 号 、 电 专 字 2012 2 号 的 有 关 规 定 。2016 年 6 月 17 日 财 政 部 、 国 家 新 闻 出 版 广 电 总 局 出 台 财 政 部 、 国 家 新 闻 出 版 广 电 总 局 关 于 做 好 中 央 级 国 家 电 影 事 业 发 展 专 项 资 金补 助 地 方 新 旧 政 策 衔 接 工 作 的 通 知 （ 财 教 2016 71 号 ） ， “对 于 2015年 6 月 30 日 以 前 新 建 并 投 入 正 常 营 业 、 符 合 电 专 字 2004 2 号 文件 有 关 要 求 的 影 院 ， 继 续 按 照 电 专 字 2004 2 号 文