2018 年广东省十件民生实事（第七件）：健全社会矛盾纠纷化解机制省级财政资金绩效评价报告.pdf

2 0 1 8 年 广 东 省 十 件 民 生 实 事 （ 第 七 件 ） ： 健 全 社 会 矛 盾 纠 纷 化 解 机 制 省 级 财 政 资 金 绩 效 评 价 报 告 评 价 机 构 ： 广 东 外 语 外 贸 大 学 机 构 （ 团 队 ） 负 责 人 ： 毛 国 民 项 目 负 责 人 ： 李 津 2 0 1 9 年一、评价项目概要 为 贯 彻 落 实 党 的 十 九大 精 神 和 习 近 平 总 书 记 关 于 人 民 调 解 工 作重 要 指 示 精 神 ， 全 面推进广东省人民调解工作， 更好发挥人民调解在多元化解矛盾纠纷中的基础性作用， 解 决 人 民 日益 增 长 的 美 好 生 活 需要 和 不 平 衡 不 充 分 的发 展 之 间 的 矛 盾 ， 维 护社 会 和 谐 稳定， 广东省司法厅于 2017 年 11 月 20 日向广东省财政厅提交 广东省司法厅关于申 请 省 人 民 调 解 专 项 经 费 的 函 （ 粤 司 函 2017 814 号 ） ， 以 申 请 将 人 民 调 解 工 作 列 为 2018 年省民 生实事，并 申请设立省 人民调解专 项资金，以 解决当前欠 发达地区人 民调 解经费紧缺，影响人民调解工作顺利开展的问题。 在省委、 省政府高度重视下 ， 2017 年 12 月 22 日， 广东省财政厅将 2018 年社会治 理 专 项 资 金（ 公 共 法 律 服 务 ） 的预 算 指 标 提 前 下 达 至各 有 关 地 级 市 财 政 局 和财 政 省 直 管县 （市） 财政局 （粤财政法 2017 133 号） 。 其中， 2018 年为人民调解专 项资金安 排 5000 万元。截止至 2019 年 3 月 31 日，2018 年安排的专项资金已完成大部分支出， 支出率达 85.54%， 其中聘请专职人民调解员经费支出率为 95.62%， 调解组织规范化建 设经费支出率为 99.37%,而“以案定补 ”经费支出率为 76.74%。 二、评价原则与评价方法 根 据 财 政 部 和 省 有 关 财 政 支 出 绩 效 评 价 的 规 定 ， 本 次 评 价 工 作 遵 循 “ 客 观 、 公 正 、 科 学 、 规 范 ” 的 原 则 。 本 次 评 价 结 合 “ 全 面 推 进 广 东 省 人 民 调 解 工 作 ， 更 好 发 挥 人 民 调 解 在 多 元 化 解 矛 盾 纠 纷 中 的 基 础 性 作 用 ， 解 决 人 民 日 益 增 长 的 美 好 生 活 需 要 和 不 平 衡 不 充 分 的 发 展 之 间 的 矛 盾 ， 维 护 社 会 和 谐 稳 定 ” 的 项 目 特 点 ， 实 行 定 性 分 析 与 定 量 分 析 相 结 合 的 评 价 方 法 ， 采 用 成 本 效 益 分 析 法 、 纵 横 向 对 比 分 析 法 、 问 卷 调 查 法 等 具 体 方 法 对 项 目 立 项 、 投 入 情 况 、 过 程 管 理 、 产 出 和 效 益 等 方 面 进 行 综 合 评 价 。 （一 ）评 价基准 日 本 次 评 价 基 准 日 为 2 0 1 9 年 3 月 3 1 日 。 （ 二 ） 评 价 指 标 体 系 说 明 评 价 指 标 体 系 由 投 入 、 过 程 、 产 出 和 效 益 四 个 部 分 组 成 。 一 级 指 标 的 分 数 分 配 比 例 为 ： 投 入 占 2 0 % ， 过 程 占 2 0 % ， 产 出 占 3 0 % ， 效 益 占 3 0 % ， 四 项 合 计 1 0 0 分 。 此 次 指 标 体 系 主 要包 括 4 个 一 级 指 标 ， 8 个 二 级 指 标 ， 1 6 个 三 级 指 标 以 及 2 7 个 四 级 指 标 。 同 时 ， 评 价 小 组 根 据 项 目 特 点 ， 为 该 项 目 的 三 个 支 出 方 向 （ 聘 请 专 职 人 民 调 解 员 经 费 、 以 案 定 补 经 费 以 及 调 解 组 织 规 范 化 建 设 经 费 ） 各 设 置 了 独 立 的 指 标 体 系 和 评 分 标 准 ， 并 以 各 支 出 方 向 绩 效 评 分 表 的 评 价 得 分 及 各 支 出 方 向 资 金 所 占 比 例 进 行 加 权 平 均 ， 评 定 2 0 1 8 年 广 东 省 人 民 调 解 专 项 资 金 使 用 整 体 绩 效 综 合 评 分 。 具 体 指 标 体 系 见 附 件 2 。 评 价 结 果 分 为 优 、 良 、 中 、 低 、 差 五 个 档 次 。 其 中 ： 优 （ 得 分 9 0 ） 、 良 （ 9 0 得 分 8 0 ） 、 中 （ 8 0 得 分 7 0 ） 、 低 （ 7 0 得 分 5 0 ） 、 差 （ 得 分 5 0 ） 五 个 档 次 。 三、评价结论与绩效分析 （一 ）总 体结论 经 审 核 自 评 材 料 和 进 行 现 场 评 价 ， 专 项 资 金 基 本 完 成 了 产 出 任 务 ， 但 由 于 资 金 不 能 调 剂 使 用 ， 导 致 一 些 资 金 没 有 及 时 支 出 。 同 时 也 存 在 项 目 单 位 下 辖 地 市 资 金 使 用 单 位 资 金 拨 付 不 及 时 、 项 目 执 行 监 管 不 到 位 等 问 题 ， 经 综 合 定 量 指 标 的 量 化 反 映 与 评 价 组 专 家 的 意 见 ， 对 项 目 的 三 个 支 出 方 向 （ 聘 请 专 职 人 民 调 解 员 经 费 、 调 解 组 织 规 范 化 建 设 经 费 及 “ 以 案 定 补 ” 经 费 ） 分 别 评 分 后 ， 根 据 这 三 个 支 出 方 向 所 占 资 金 权 重 ， 取 三 个 支 出 方 向 得 分 加 权 平 均 值 ， 评 定 专 项 资 金 绩 效 综 合 评 价 得 分 为 8 7 . 2 2 分 ， 绩 效 等 级 为 “ 良 ” 。 表 1-1：评价情况总表 评价因素 分值 综合评价得分 得分率 评价 总得 分 1 00 8 7. 22 8 7.2 2% 一、投入 20 17.98 89.9% 二、过程 20 18.55 92.75% 三、产出 30 29.18 97.27% 四、效益 30 21.51 71.7% （二 ）各 部分绩 效分 析 1 . 投入 指标 绩效分 析。 专项资 金在投入 指标分值 20 分，得 分 17.98 分，综 合得分率 89.9% 。该指 标主要由项目立项和资金落实方面考核项目的投入情况 。 其中， 项目立项申请程序符合规范， 有较良好的项目执行保障措施， 但项目单位立项前调研工作未组织专家论证 ， 且对 “ 以 案 定 补 ” 案 件 数 预 估过 大 ， 导 致 项 目 资 金分 配 存 在 一 定 程 度 不合 理 ， 故 项 目 立 项 指 标 得分 10.41 分， 得分率 86.75%； 该专项资金到位及时， 到位率 100%， 但由于对 “ 以案 定补”经费预估偏大，未能有效实现资金的支出绩效目标，故资金投入得分 7.57 分， 得分率 94.63%。 2 . 过程 指标 绩效分 析。 该 指 标 主 要 从 资 金 管理 、 事 项 管 理 两 个 方 面 考 核 项 目 的 过 程 管理 情 况 ， 指 标 分 值 20 分，综 合得分 18.55 ，得分 率 92.75% 。其中 ，资金支 出规范性和 实施程序 得分率均 为 100%，反映 出专项资金 在制度保障 、沟通协调 、专项资金 使用规范性 上表现良好 ； 而资金支付和事项管理得分率均为 85.5%， 主要是 “以案定补” 资金支出率为 76.74%， 未达到预期支出水平，并影响了该项目效果性和效益性的实现。 3 . 产出 指标 绩效分 析。 该指标主要从经济性、效率性两个方面考核项目的产出成果情况。该指标分值 30 分， 综合得分 29.18 分， 得分率 97.27%。 其中， 经济性指标得分率 100%， 反映出项目 成本合理， 各项支出均根据 广东省司法厅关于印发的通知 （粤司办 2018 182 号） 标准及相关政府采购法律法规执行， 预 算 执 行 进 度 与 事 项 完 成 进 度 基 本 匹 配 ， 实 际 支 出 未 超 过 预 算 计 划 。 而 效 率 性 得 分 96.72% ， 主 要 原 因 部 分 地 市及 县 区 的 “ 以 案 定 补 ” 资 金 落 实 不 及 时 ， 工作 部 署 完 整 性 欠佳。 4 . 效益 实现 度分析 。 效 益 指 标 主 要 从 效 果性 和 公 平 性 两 方 面 评 价 项 目 资 金 的 经 济 社会 生 态 效 益 、 可 持 续发展以及群众对该项目的满意度情况 。 该指标分值 30 分， 综合得分 21.51 分， 得分 率 71.7%。经专家组材料评审及现场走访，该项目大部分效益指标基本达到预期效果， 但 项 目 单 位所 提 供 的 部 分 佐 证 材料 证 明 未 能 有 效 阐 明该 项 目 的 效 益 作 用 ， 如地 市 或 县 区 政 府 是 否将 该 项 工 作 纳 入 当 地民 生 实 事 、 媒 体 宣 传报 道 的 情 况 等 ， 导 致 该部 分 指 标 得分情况不理想5 . 绩效 综合 分析。 结 合 投 入 、 过 程 、 产出 、 效 果 四 方 面 综 合 对 专 项 资 金 分 析 比 较， 评 价 小 组 认 为 ： 专 项 资 金 在产 出 方 面 表 现 良 好 ，过 程 与 效 果 方 面 表 现尚 可 ， 但 投 入 方 面 则 相对 不 足 。 由 于 4 个 方 面 并 非独 立 存 在 ， 在 投 入 、过 程 、 产 出 、 效 果 方面 都 互 相 关 联 ， 在 逻 辑也 相 互 关 联 。在 这 种 得 分 结 构 下 ，充 分 反 映 出 ， 即 便 项目 的 过 程 管 理 到 位 ， 也按 计 划 实 施 了 产 出 ，但 由 于 前 期 项 目 目 标未 进 行 充 分 论 证 ， 导致 项 目 各 支 出 方 向 资 金分 配 不 合 理 ， 因 而 未能 充 分 发 挥 前 期 工 作对 后 续 实 施 的 指 导 作用 ， 且 在 实 施 过 程 中 也未 能 通 过 有 效 的 监 管和 督 导 程 序 对 下 辖 资金 使 用 部 门 在 项 目 实施 过 程 中 进 行 管 理 和 及时 纠 正 ， 导 致 项 目 部分 支 出 方 向 的 资 金 支出 进 度 及 项 目 实 施 完成 进 度 落 后 于 既 定 的 绩效 目 标 ， 未能达到部分预期效果。 四、主要绩效 总 体 而 言 ， 人 民 调 解专 项 资 金 的 使 用 ， 加 强 了 欠 发 达 地 区 人 民调 解 工 作 ， 推 动 健 全社会矛盾纠纷化解机制， 有效提升了群众法治意识， 撬动了各地市相应的配套资金， 充 分 发 挥 人民 调 解 在 预 防 、 排 查、 化 解 矛 盾 纠 纷 中 的作 用 ， 切 实 维 护 社 会 和谐 稳 定 ， 推动平安广东、法治广东的建设，其主要绩效如下： （一 ）全 面落实 “ 聘请 专职 人民调 解员 ” ，专 职队 伍大幅 增加 采 取 政 府 购 买 服 务 、公 益 性 岗 位 等 方 式 ， 为 人 民 调 解 委 员 会 大幅 度 增 加 专 职 人 民 调 解 员 ， 为人 民 调 解 工 作 注 入 新的 活 力 ； 开 展 人 民 调解 员 培 训 ， 打 造 高 素 质的 人 民 调 解员队伍， 全省欠发达地区乡镇 （ 街道） 1241 名专职人民调解员指标全部落实。 目前， 全省乡镇 （ 街道） 配备专职调解员 4469 名， 其中经济发达地区乡镇 （街道） 配备 2263 名 ； 欠 发 达 地 区 乡 镇 （ 街 道 ） 配 备 2206 名 （ 其 中 落 实 省 财 政 指 标 1241 名 ， 属 于 当 地 财政配备 965 名） 。 （二 ）全 面推进 调解 组织规 范化建 设， 调解组 织全 面覆盖 构建纵向覆盖省、市、县（市、区 ） 、乡镇（街道） 、村（居） ，横向覆盖各领域、 各行业以及社会治理各个方面， 门类齐全、 立体式人民调解组织网络。 巩固婚姻家庭、 邻 里 纠 纷 、房 屋 宅 基 地 、 合 同 纠纷 、 生 产 经 营 、 损 害赔 偿 、 山 林 土 地 、 征 地拆 迁 等 传 统 人 民 调 解工 作 领 域 ， 完 善 交 通事 故 、 劳 动 争 议 、 医疗 卫 生 、 物 业 管 理 、 环境 保 护电 子 商 务 、消 费 、 商 事 、 旅 游 等行 业 专 业 人 民 调 解 工作 ， 向 污 染 防 治 、 扶 贫脱 贫 、 农 民 工 欠 薪 等重 点 领 域 拓 展 人 民 调解 工 作 。 全 省 各 地 按照 广 东 省 司 法 厅 部 署 ，全 省 各 地 按照我厅部署， 建立了地市级工作示范点 24 个 （其中市级以案定补示范点 3 个， 人民 调 解 委 员 会规 范 化 建 设 示 范 点 16 个 ， 专 职 调解 员 配 备 示 范 点 5 个） ， 县 （ 市 、区 ） 工 作 示 范 点 182 个 （ 其 中 县 级以 案 定 补 示 范 点 2 个 ， 人 民 调 解委 员 会 规 范 化 建 设 示 范 点 176 个，专职调解员配备示范点 4 个 ） 。 （三 ）实 现 “力争 调解 成功率 不低 于 9 7. 5% ”的目 标， 矛盾调 处高 效联动 该 项 目 进 一 步 强 化 公共 法 律 服 务 实 体 平 台 的 “ 矛 盾 纠 纷 化 解 ” 功 能 ， 依 托 全 省 各 级 公 共 法 律服 务 实 体 平 台 构 建 大调 解 网 络 ， 针 对 矛 盾纠 纷 的 不 同 影 响 面 实 行分 层 联 合 调处。 发挥实体平台服务综合枢纽和指挥协调的作用， 完善加强人民调解与行政调解、 司 法 调 解 的衔 接 联 动 工 作 机 制 。结 合 重 要 工 作 部 署 、重 要 时 间 节 点 ， 组 织 开展 矛 盾 纠 纷 大 化 解 专项 行 动 ， 实 现 “ 小 事 不 出 村， 大 事 不 出 镇 ， 矛 盾不 上 交 ” 的 目 标 ， 维护 社 会和谐稳定。 经全省各级司法行政机关和广大人民调解组织、 人民调解员的共同努力， 2018 年，全 省共办理 调解案件 397191 件，调 解成功 389979 件（其 中成功预 防 “ 民转 刑”案件 567 件） ，成功率达 98.10% ，其中欠发达的 15 个地市调解案件数 191298 件， 调解成功 188922 件， 调解成功率 98.76%， 比 2017 年的调解案件数 150932 件， 调解成 功 148981 件，调解成功率 98.71%均有上涨。 （四 ）业 务建设 规范 有序 完 善 人 民 调 解 受 理 方式 ， 依 法 开 展 人 民 调 解 活 动 ， 规 范 人 民 调解 格 式 文 书 ， 提 高 人民调解协议司法确认比例， 充分利用人民调解信息系统 ， 加强数据管理。 其中， 2018 年 广 东 省 人 民调 解 专 项 资 金 投 入 400 万 元 ， 用 于 经济 欠 发 达 地 区 的 人 民 调 解 组织 的 规 范化建设。 （五 ）工 作保障 明显 加强， 撬动各 地市 人民调 解专 项配套 资金 全省全面推进 “以案定补” 制度， 将指导经费、 补助经费、 补贴经费 、 聘用经费、 办 案 补 贴 和专 家 咨 询 费 等 人 民 调解 业 务 经 费 纳 入 同 级财 政 预 算 予 以 保 障 。 在各 市 实 施 省 民 生 实 事人 民 调 解 项 目 过 程 中， 人 民 调 解 专 项 资 金产 生 明 显 的 撬 动 效 应 ，带 动 各 市 进 一 步 加 强 人 民 调 解 工 作 。 全 省 落 实 省 民 生 实 事 的 地 方 财 政 配 套 资 金 共 28703.196 万元 （ 其 中 经 济 发 达 地 区 7 个 市 投 入 资 金 23036.276 万 元 ， 欠 发 达 地 区 落 实 配 套 资 金 5666.92 万元） 。 五、存在问题 评 价 发 现 ， 专 项 资 金在 资 金 投 入 、 项 目 安 排 、 绩 效 管 理 、 项 目可 持 续 性 等 方 面 也 存在一些问题，影响该项目的效益实现。 （ 一 ） 专 项 资 金 项 目 分 配 存 在 不 合 理 情 况 ， 人 民 调 解 员 “ 以 案 定 补 ” 补 贴 发 放 缓 慢， 影响 资金支 出使 用进度 专 项 资 金 分 为 三 个 支出 方 向 ， 聘 请 专 职 人 民 调 解 员 经 费 、 调 解组 织 规 范 化 建 设 经 费 及 “ 以 案 定 补 ” 经 费 。 其 中 “ 以 案 定 补 ” 经 费 占 专 项 资 金 总 额 55% ， 但 支 出 进 度 为 76.74% 。 导 致 该 部 分 经 费 支出 进 度 较 低 的 主 要 影 响 因 素 有 ： 1. 对 “ 以 案 定 补 ” 案 件 数 量预估误差较大， 2018 年预估案件 24.5 万件， 实际完成 11.3435 万件， 对 “以案定补” 经 费 预 算 计划 不 合 理 。 2.镇 （ 街 ） 人民 调 解 委 员 会 组 成 人员 多 数 是 国 家 公 务 员， 该 类 人 员 在 调 处纠 纷 中 起 到 主 导 作 用， 且 人 民 调 解 卷 宗 大部 分 由 公 务 员 完 成 ， 但根 据 广 东 省 司 法厅 关 于 印 发 的 通 知 粤 司 办2018 ） 182 号、 “关于切 实加强机关 事业单位工资 与津贴补贴 管理的通知 ” （粤 人社发 2017 ）108 号）文 件要求，属 公务员身份 的人民调解 员，不领取 相关补贴， 从 事 大 量 人民 调 解 工 作 的 司 法 所等 部 门 的 在 编 人 员 不能 领 取 人 民 调 解 “以 案 定 补 ” 补 贴 。 3.各 地 对 人 民调 解 员 “ 以 案 定 补 ” 补 贴 发 放 均制 定 了 严 格 的 发 放 手续 ， 领 取 “ 以 案 定 补 ” 补 贴 所 需 的手 续 复 杂 ， 部 分 村 （社 区 ） 人 民 调 解 组 织未 及 时 上 报 案 件 调 解 数 量， 导致人民调解员 “以案定补” 补贴发放缓慢。 4.部分人民调解档案制作质量不高、 手 续 不 规 范、 管 理 不 完 善 ， 致 使 “ 以 案 定 补 ”的 收 案 量 大幅 度 下 降 ， 影 响 人 民调 解 员 “ 以 案 定 补 ” 经 费 的 发 放。 因 此 ， 由 于 人 民 调解 员 “ 以 案 定 补 ”经 费 占 专 项资 金 的 比 重较大， “以案定补”补贴发放缓慢影响项目整体的支出进度缓慢。 （二 ）地 方配套 资金 落实困 难 根据粤财政法2017120 号文件精神要求，市级应按要求配套人民调解专项资金， 但 由 于 地 区财 政 困 难 ， 没 有 本 级财 政 相 应 配 套 资 金 支持 ， 聘 请 专 职 人 民 调 解员 的 资 金 缺 口 依 然 很大 ， 不 能 完 全 保 障 人民 调 解 工 作 的 成 效 和持 续 性 构 成 。 部 分 欠 发达 地 市 财力有限，导致部分地方财政部门未对该项目给予配套资金支持，或配套经费不足。 （三 ）资 金拨付 不及 时 资 金 拨 付 与 工 作 不 同步 ， 大 部 分 县 （ 市 、 区 ） 基 层 司 法 单 位 专项 资 金 到 账 的 时 间 为 2018 年 6 月后，部分县（市、区）基层司法单位专项资金到账的时间为 2018 年 12 月 后 。 基 层司 法 单 位 的 部 分 项 目工 作 已 实 际 开 展 ， 但相 应 的 项 目 经 费 拨 付 到位 延 迟 ， 导 致 专 项 资金 支 出 进 度 延 迟 ， 影响 了 相 关 工 作 的 开 展。 部 分 地 市 、 县 区 司 法局 ， 特 别 是落实地方“以案定补”制度的地市级县区，资金未能及时拨付安排到位。 六、相关建议 针对评价的结果及发现问题，提出如下几点建议： （一 ）统 筹使用 专项 资金 建 议 在 坚 持 省 级 补 助资 金 对 欠 发 达 地 区 的 每 个 乡 镇 人 民 调 解 委员 会 聘 请 1 名 专 业 调解员按当地最低工资 2 倍计算的工资的补助比例不高于 50%的基础上， 以案定补、 聘 请 人 民 调 解员 、 人 民 调 解 组 织 规范 化 建 设 三 个 项 目 资金 由 县 （ 市 、 区 ） 司 法局 统 筹 调 配 使 用 。 建议 优 化 资 金 分 配 方 案， 加 大 对 人 民 调 解 员培 训 的 经 费 投 入 ， 加 大调 解 组 织 规 范 化 建 设经 费 投 入 ， 建 立 人 民调 解 员 定 期 培 训 制 度， 不 断 适 应 新 时 代 人 民调 解 新 要 求。 （二 ）对 地方落 实资 金保障 适时进 行检 查指导 建 议 省 司 法 厅 加 强 对市 县 落 实 项 目 配 套 资 金 进 行 检 查 和 指 导 ，进 一 步 落 实 地 方 配 套 资 金 ， 让欠 发 达 地 区 在 聘 请 专职 人 民 调 解 员 等 项 目上 资 金 保 障 有 持 续 性 ，保 障 政 策 相 对 稳 定 。高 度 重 视 专 项 资 金 管理 使 用 工 作 ， 加 强 部门 协 调 ， 充 分 发 挥 专 项资 金 对 全 区 司 法 行 政事 业 发 展 的 重 要 作 用。 进 一 步 加 强 对 资 金管 理 使 用 的 分 析 ， 着 力解 决 项 目 前期、实施、决算等环节存在的问题。 （三 ）加 强对地 方司 法局执 行项目 的监 管力度 ，落 实考评 指标 完 善 项 目 资 金 监 管 机制 ， 坚 持 项 目 资 金 专 项 检 查 ， 做 到 事 前 评估 、 事 中 监 督 、 事 后 检 查 验 收、 跟 踪 问 效 。 在 全 省尤 其 是 使 用 该 项 目 资金 的 欠 发 达 地 市 ， 完 善和 坚 决 落 实 项 目 执 行的 考 评 指 标 ， 健 全 项目 监 管 制 度 和 资 金 管理 制 度 ， 对 下 辖 地 市 及县 区 司 法 局实施月度汇总、 季度考评的措施， 并及时对绩效指标未达标的地市及县区进行督导提 高 工 作 要求 ， 排 查 工 作 中 存 在的 问 题 ， 更 进 一 步 提升 我 省 整 体 调 解 工 作 水平 和 项 目 资金使用进度