2018 年广东省江门市新会区东郊污水处理厂三期工程项目及其配套管网项目资金绩效评价报告.pdf

2 0 1 8 年 广 东 省 江 门 市 新 会 区 东 郊 污 水 处 理 厂 三 期 工 程 项 目 及 其 配 套 管 网 项 目 资 金 绩 效 评 价 报 告 评 价 机 构 ： 广 东 省 综 合 改 革 发 展 研 究 院 机 构 负 责 人 ： 周 林 生 项 目 负 责 人 ： 朱 明 非 2 0 1 9 年一、评价项目概要 近 年 来 随 着 江 门 市 新 会 区 经济 发 展 情 况 及 污 水 收 集 管 网 建 设 的 不 断 完 善 ， 原 有的 东 郊 污 水 处 理厂 （ 一 期 、 二 期 ） 实 际运 行 状 况 已 经 接 近 满 负荷 运 行 甚 至 存 在 部 分 时段 超负荷运行现象， 仍有较多的生活污水及工业废水尾水未经处理就近排放至区内河涌， 造成区 内水环境污 染严重。 为治理江门 市城区黑臭 水体， 2017 年新会 区城市综合 管理 局 （ 机 构 改 革后 更 名 为 江 门 市 新 会 区城 市 管 理 和 综 合 执 法 局） 作 为 实 施 机 构 组 织 实施 辖 区 内 东 郊 污水 处 理 厂 三 期 工 程 及 管网 配 套 ， 该 项 目 是 城 区黑 臭 水 体 整 治 的 重 要 工程 措施之一。 本 项 目 的 内 容 包 括 ： 新 会 区东 郊 污 水 处 理 厂 三 期 工 程 的 建 设 与 运 营 、 配 套 污 水管 道 的 建 设 与 运 营 维 护 以 及 新 会 区 东 郊 污 水 处 理 厂 纳 污 服 务 区 域 内 存 量 管 网 的 运 营 维 护 ， 项 目 划 分为 三 部 分 ： A 部 分 新 会 区 东 郊 污水 处 理 厂 三 期 工 程 的 建设 运 营 东 郊 三 期的 最 大设 计 水 量为 5 万 m /d， 土建 工 程一 次 性 完成 ， 设备 结 合管 网 的建 设 及污 水 量的 收集 情况 ，分 两阶 段安 装， 第一 阶段 按 3 万 m /d 实施 ，第 二阶 段按 2 万 m /d 实 施。 B 部分新建配套污水管工程 （以下简称新建管网） 的建设运营包括 8 个子项目， 共 15860m 污水管 道。 C 部分存量配 套管网（ 以下简称存 量管网） 的运营维护 。本 项目使用一、 二期污水处理厂内优化用地， 面积共约 13 亩， 通过有偿租用方式向一、 二期运营单位租用该地块，因此无需进行征地。 本项目合作范围内总建设成本估算值为 20534 万元， 采用 B0T+0&M 两种模式结合 的方式运作。 BOT 模式部分的特许经营期限为 30 年， OM 模式的期限为 8 年。 由社会 资 本 方 作 为 建设 单 位 负 责 投 资 建 设 ，后 期 通 过 收 取 政 府 支 付的 污 水 处 理 费 、 管 网 可用 性 服 务 费 、 管 网运 维 服 务 费 等 方 式 获 得 回 报 。 东 郊 污 水 处 理 厂三 期 工 程 9722 万 元 ， 新 建 配 套 污 水 管工 程 10812 万 元 （ 实 施 方 案 中 的 价 格 ） 。 在 项 目 正 式 商 业运 营 日 ， 污 水处理基准单价为 1.291 元/吨。 管网可用性服务费以 B 部分最终投资额 （财政部门审 核 的 金 额 ） 为 基准 按 照 PPP 项 目 合 同 中 的 付费 公 式 进 行 计 算 ， 管 网 运 维 绩 效服 务 费 以 年度运营成本（260.80 万元）为基准按照 PPP 项目合同中的付费公式进行计算。 A 部分污水处理厂土建工程于 2018 年 9 月 30 日完成交工， B 部分新建配套管网于 2019 年 3 月 26 日完成交工。项目目前处于试运营状态，未投入商业运营。 二、评价原则与评价方法本次评价的主要原则一是科学性原则 ， 主要采取定量评价与定性评价相结合的方 法，各项操作严格遵循既定程序，科学、规范、有序进行。二是客观公正原则，主要 是依据相关规范，并结合财政资金管理实际，科学、合理、客观地设立评价标准、确 定评价指标，确保评价结果能科学真实反映财政资金使用实际成效。三是目标导向原 则，主要是从实事求是的立场出发，以资金使用单位申报的目标作为评价主要依据， 注重财政资金支出的经济性、效率性、效果性和公平性等绩效表现。 （一 ）评 价基准 日 本次评价基准日为 2019 年 3 月 31 日。 （二 ）评 价指标 体系 说明 本次评价主要基于 预算绩效评价共性指标体系框架 （财预 2013 53 号） 项 目支出绩效评价共性指标体系框架 ， 关于做好 2019 年第二批省级财政重点绩效评价 工作有关问题的通知 （粤财绩函 2019 20 号） 、 关于印发省级财政到期资金使用绩 效评价 暂行办法的 通知 （粤财 评 2014 7 号）指 标体系中指 标的内容及 权重，结 合 江 门 市 新 会 区东 郊 污 水 处 理 厂 三 期 工程 项 目 及 其 配 套 管 网 项目 资 金 的 特 点 及 资 金 使用 的具体情况，以资金使用结果为导向，确定评价内容并相应选设指标及权重。 三、评价结论与绩效分析 表 3-1：评价情况总表 评价因素 分值 评价得分 得分率 评价 总得 分 1 00 8 4. 80 8 4. 80% 一、目标 12 11 91.67% 二、过程 46 38.80 84.35% 三、产出 12 10 83.33% 四、效益 30 25 83.33% （一 ）总 体结论 通 过 分 析 自 评 材 料 、 项 目 单位 提 供 的 相 关 资 料 和 现 场 核 实 和 问 卷 调 查 等 情 况 ，总 体 而 言 ， 该 项目 基 本 完 成 了 产 出 任 务， 实 现 了 效 益 。 但 其 过程 管 理 存 在 不 足 、 绩 效结果 与 预 期 目 标尚 有 一 定 差 距 。 经 过 对评 价 指 标 的 量 化 反 映 与评 价 组 专 家 的 意 见 ， 综合 评 定 江 门 市 新 会 区 东 郊 污 水 处 理 厂 三 期 工 程 项 目 及 其 配 套 管 网 项 目 绩 效 评 价 得 分 为 8 4. 8 分，绩效等级为 “良 ” 。 （二 ）各 部分绩 效分 析 1 . 投入 分析 。 该指标分值 12 分，评价得分 11 分，得分率为 91.67%。从评价指标得分情况看， 论证决 策部分得分 情况较好 ，得分率 100%。但水 质达标和污 染物排放 降低两个指 标的 设置不够科学。 2 . 过程 分析 。 过程管 理方面指 标分值 46 分，得 分 38.8 分，得 分率 84.35%。其中 ，项目合 同的 得分率 为 100% ，反映 出项目合同 的订立具 有较好的规 范性与合理 性。项目 实施得分率 为 78.33%， 主要原因是项目建设工程的进度计划与项目完成及时率并未达到合同要求； 建 设 项 目 未 完 成 规 划 验 收 ， 尚 处 于 试 运 营 状 态 。 项 目 运 营 和 成 本 控 制 方 面 得 分 率 为 83.33%， 项目公司在内部控制方面表现较好。 监管的有效性稍有不足， B 部分新建管网 数的变更并未履行相关手续。 3 . 产出 分析 。 产出方 面指标分 值 12 分，得 分 10 分，得 分率 83.33%。项目 基本已按 项目合同 中 的 约 定 完 成 了土 建 工 程 、 新 增 了 污 水处 理 能 力 、 新 增 一 定 数量 的 污 水 管 网 。 但 是 ，新 增的污水管网数低于项目合同中约定数 11.79%。 4 . 效益 分析 。 效益方 面指标分 值 30 分，得 分 25 分，得 分率 83.33%。通过 项目的实 施，城市 污 水集中 处理率达到 120%。由于 新会旧城区 大部分污 水管网为截 留合流制， 雨水和污 水 均 进 入 合 流 管并 最 终 输 送 到 污 水 处 理厂 进 行 处 理 。 因 此 城 市污 水 集 中 处 理 率 以 及 城市 生活污水收集率的计算并不精确。 5 . 绩效 综合 分析。 结 合 投 入 、 过 程 、 产 出 、 效果 四 方 面 综 合 对 项 目 资 金 使 用 进 行 比 较 分 析 ， 评 价工 作 组 认 为 ： 总体 上 ， 项 目 在 投 入 方 面的 表 现 相 对 较 好 ， 但 在过 程 、 产 出 、 效 果 等 方面 均 存 在 一 些 问题 。 本 项 目 的 主 要 问 题是 项 目 工 程 的 建 设 程 序合 规 性 不 足 、 建 设 周 期超期 、 建 设 工 程 未完 成 规 划 验 收 ； 新 增 污 水 管 网 数未 达 到 PPP 项 目 合 同 的 约 定数 ； 项 目 的预期目标并未得到完全实现；政府按照固定价格支付污水处理费等。 四、主要绩效 总体而言，项目在污水收集、处理方面的效果已经显现，会城河、紫水河全面截 污，新会城区会城河、潭江等水体的水环境得到一定改善。 （ 一 ） 新 会 区 城 市 污 水 集 中 收 集 率 和 处 理 率 得 到 提 升 。 目 前 项 目 工 程 处 于 试 运 行 状态， 江门市新会区新增污水处理规模 3 万吨/天， 新建配套污水管网 13700m， 对污水 收 集 率 和 处 理率 的 提 升 是 显 而 易 见 。有 效 缓 解 了 东 郊 污 水 处理 厂 一 、 二 期 工 程 的 运行 压力。 2018 年全年,新会城区供水量为 6019 万吨,污水处理量为 5773.19 万吨,全年污 水 处 理 率 为 5773.19/(6019 0.8) 120% 。 污 水 收 集 率 为 ： 5773.19/6019=95.91% ； 截 至 2019 年 3 月 , 新 会 城 区 供 水 量 为 1079 万 吨 , 污 水 处 理 量 为 855.91 万 吨 , 上 半 年 污 水处理率:855.91/(10790.8) 100%。 （二 ）污 染物排 放量 减少。 项目工程运行后，新增污水管网将原本直排河道的污 水进行截污，减少了排入城区会城河、潭江流域的污染物，对城区水环境具有改善作 用。 根据江门市区黑臭水体水质监测报告， 2018 年会城河水质较差,存在一定的黑臭现 象。在本项目结束后,2019 年以来, 会城河水的水质明显改善,尤其是氨氮含量下降明 显。至 2019 年 3 月会城河已不黑不臭。 （三 ）提 高了人 文居 住环境 。 项目工程是新会区会城河、紫水河黑臭水体治理的 重要工程之一，工程的实施保障并加快推进了实现新会区城区污水全收集、全处理的 步伐，有效改善了新会城区人居环境。 五、存在问题 评价发现，项目资金在项目实施、产出以及社会效益等方面存在一些问题，影响 了该项目的后续运行进度。 （一 ） 未按 照实 际投入 核算 污水处 理费单 价 新会区东郊污水处理厂三期工程及配套管网项目采用 “政府付费”方式，社会资 本取得投资回报全部来源于政府付费。因此项目的调价机制应得到严格规范的执行 。 新会区东郊污水处理厂三期工程及配套管网项目 PPP 实施方案 与 PPP 项目合同 中的污水处理费单价的确定以项目的估算值为计算基准。实际上，项目工程完工后项目估算值与项目实际投入金额之间存在一定的差距。因此有必要在项目建设完成后 根据项目的预算审定金额重新计算污水处理费单价。本次评审中，项目实施主体未提 供 A 部分的实际投入金额， 因此项目建设完成后执行 PPP 项目合同 中的污水处理费 单价合理性依据不足。如果不考虑 工程建设实际投入与实施方案中成本分析中的投入 之间的差距所形成的处理污水吨水成本 的变化， 完全按照 PPP 项目合同 中约定的污 水处理费单价付费，一是如果实际投入存在较大幅度的减少，则 在污水处理的吨水成 本计算中，成本也将会减少，按理成本单价也会降低，在这种情况下，仍然执行原有 价格欠合理。 二是按照 关于规范政府和社会资本合作 （PPP） 综合信息平台项目库管 理的通知 （财办金201792 号） ，这种方式属于文件中严格禁止的政府向社会资本 承诺固定收益回报，给财政资金的安全使用带来一定的风险。 （二 ） 项目 绩效 目标过 高 本项目是应新会城区黑臭水体治理而生 ,是会城河黑臭水体综合治理一河一策 “方案中的子项目,将绩效目标设定为 ： 在上游河段水质达标前提下， 潭江新会段达到 国家地面水环境质量类标准；江门河新会段达到国家地面水环境质量 类标准。实 际上， 潭江在新会区有 14 条支流,会城河仅为其中之一,本项目作为会城河治理工作中 的一项措施,对整个潭江水质改善的贡献是有限的 ,以潭江水质来衡量本项目的效益, 显得标准过高。 （三 ） 项目 工程 建设程 序不 够规范 ，项目 进度 不及预 期 一 是 项 目 工 程 建 设 的 程 序 存在 问 题 ， 致 使 项 目 工 程 存 在 “ 施 工 在 先 ， 办 证 在 后 ” 等 不 符 合 工 程 建设 要 求 之 处 。 二 是 项 目 工 程 中 的 B 部 分 工 程 建 设 周期 超 出 PPP 项 目 合 同约定的工期。 PPP 项目合同签订于 2017 年 9 月， 合同中约定 B 部分的工期为 16 个月。 B 部分于 2019 年 3 月完成建设， 工期为 18 个月， 实际工期比预定工期延长 2 个月。 三 是新增 污水管网数 未达到 PPP 项目合 同约定的数 量 。 项目工 程中的 B 部分为 新建配套 污水管工程的建设运营，包括 8 个子项目共 15860m 污水管道。根据现场调研可知， 项目工程新增污水管网数为 13700 m， 低于 PPP 项目合同中的约定数 13.61%。 根据 PPP 项 目 合 同 的 规定 ： 乙 方 导 致 工 程 造 价增 减 的 图 纸 优 化 需 事 先取 得 设 计 院 及 甲 方 书 面同 意。从现场调研的情况来看，管网数的变更并未履行相关手续。 （四 ） 项目 未投 入商业 运营由于项目是通过有偿租用方式向一、二期运营单位租用土地、公共配套建筑和部 分设施，在规划验收过程中，用地与一、二期提标改造工程冲突，导致项目规划验收 迟迟未能通过，进一步影响项目整体验收及后续运营等工作的进度。根据 PPP 项目合 同中 A 部分项目进度表的规定，预定正式商业运营日为商业试运行日起 90 日内。A 部 分已于 2018 年 9 月 30 日完成交工，投入试运行，截至 2019 年 3 月 31 日，该项目未 投入正式商业运营，已超出 PPP 项目合同中约定的正式商业运营时限。 六、相关建议 （一 ）建 立项目 工程 完工后 价格调 整机 制 PPP 模式本质上是政府购买公共产品和服务 ， 是财政预算管理的一项内容。 从国家 明确 PPP 模式重点推行的服务领域看，政府公共服务项目提供的服务大多数已形成比 较充分的市场竞争。江门市新会区东郊污水处理厂三期工程项目及其配套管网项目采 用的是 BOT （ A 部分） OM （B 部分） 的模式， BOT 模式部分的特许经营期限为 30 年， OM 模式的期限为 8 年。 在这么长的时期内， 时移世易， 无论外部社会还是企业内部， 无论是一项工程还是一个产品，必会发生一系列重大变化。因此，适时调整动态调剂 机制是非常必要的。结合本次绩效评价的项目，建议应在 PPP 项目合同协议中约定价 格调整办法，根据物价指数的变化、经营成本的变化、行业平均利润的变化来调整价 格，以进一步控制项目的运营风险，更好通过收益和风险的合理分配，调动市场的内 生潜力和活力，促使社会资本更加积极参与 PPP 项目。 （二 ） 加强 绩效 目标设 定的 合理性 据 财政部 PPP 模式操作指南 的要求， PPP 项目的操作主要包括项目识别、 项目 准备、 项目采购、 项目执行和项目移交五个阶段， 共 19 个步骤。 项目识别阶段中， 分 为 4 个步骤：项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证。该步骤中的 项目发起和项目筛选均涉及到 PPP 项目目标的设定与论证。结合本次绩效评价项目， 建议 PPP 项目可行性报告中对绩效目标的设定应更具合理性。 （三 ） 对 P PP 项目 工程 的建设 流程 加强监 管 工程项目的建设流程是项目实施过程中必须遵循的工作程序，是工程建设过程客 观规律的反映，是建设工程项目科学决策和顺利进行的重要保证。结合本次绩效评价 项目， 建议项目管理单位在 PPP 项目工程建设过程中加强对项目工程建设流程的监管保证项目工程的建设按照有关法律法规规定的流程展开。 （四 ） 规范 和完 善项目 内容 的变更 程序 一般认为， PPP 是 “Public-Private Partnership” 的缩写， 可直译为 “公私合作 伙伴关系” ， “公”即公共部门， “私 ”即私营机构。通俗理解下，PPP 即是指公共部门 和私营机构就提供公共产品和服务而建立的合作关系或合作模式。政府与社会资本合 作的核心是为社会提供产品和服务，因此双方在 PPP 项目合同中对项目所提供的产品 和服务的约定不得随意变更。 如需变更必须履行相应的变更程序。 PPP 项目的管理单位 必须严格规范 PPP 项目合同内容的变更程序。 （五 ） 缩短 项目 完工与 项目 商业运 营之间 的空 白期 PPP 模 式 周 期 长 、 投 资 大 、 成 本 高 、 风 险 多 且 风 险 后 果 损 失 大 ， 风 险 的 辨 识 与 合 理 分 配 是 成 功运 用 PPP 模 式 的 关 键 。 新 会 区 东 郊污 水 处 理 厂 三 期 工 程 可行 性 研 究 报 告 、 新会 区东郊污水 处理厂三期 工程及配 套管网项目 PPP 实施方 案以及 PPP 项 目 合 同 中 对项 目 风 险 做 来 了 较 为 详细 的 规 定 ， 但 对 于 项 目完 工 与 项 目 投 入 商 业 运营 之间的空白期未提及风险评估与分配 。 实际上， PPP 项目会因为财审决算、 配套设施未 如 期 完 成 、 项目 建 设 合 规 性 等 原 因 造成 竣 工 验 收 缓 慢 ， 导 致项 目 处 于 试 运 行 状 态 ，无 法 如 期 进 入 商业 运 营 。 因 此 ， 在 完 成项 目 建 设 完 成 后 ， 应 采取 有 效 措 施 缩 短 项 目 完工 与项目商业运营之间的空白期