2018 年广东省十件民生实事（第六件）：推进基层医疗机构升级建设省级财政资金绩效评价报告.pdf

2 0 1 8 年 广 东 省 十 件 民 生 实 事 （ 第 六 件 ） ： 推 进 基 层 医 疗 机 构 升 级 建 设 省 级 财 政 资 金 绩 效 评 价 报 告 评 价 机 构 ： 广 东 粤 诚 会 计 师 事 务 所 有 限 公 司 机 构 负 责 人 ： 龚 洁 敏 项 目 负 责 人 ： 刘 润 华 2 0 1 9 年一、评价项目概述 为 解 决 我 省 医 疗 卫 生资 源 配 置 不 均 衡 、 基 层 医 疗 卫 生 服 务 能 力弱 的 问 题 ， 加 快 建 立分级诊疗制度，经省政府同意决定从 2017-2020 年省级财政安排资金 181.84 亿元， 专 项 用 于 加强 县 级 以 下 中 心 卫 生院 、 县 级 中 医 院 及 县级 综 合 医 院 的 升 级 建 设， 并 重 点 支持粤东西北地区及江门、肇庆、惠州部分贫困地区。 2018 年专项资金的预算金额是 689,763.70 万元， 实际下达金额 689,763.70 万元， 截 至 2019 年 3 月 31 日 ， 省 财 政 补 助 资 金均 已 拔 付 至 各 市 、 县 财 政 专 户 ， 资 金 拔 付率 为 100%。 截至 2019 年 3 月 31 日， 已累计收 到 2017-2018 年省级专项 资 金 1,205,120.70 万 元 ， 已 支 付 资 金 688,617.87 万 元 ， 专 项 资 金 支 出 率 57.14% ， 专 项 资 金 结 余 金 额 516,502.83 万元。 截至 2018 年 12 月 31 日， 47 家中心卫生院整体主体工程封顶率 97.9% （2018 年目 标为 100%封顶），70 家县级公立医院、 59 家县级中医院、61 家县级妇幼保健院皆已 100%开工， 62 家县级妇幼保健院中， 除阳东区妇幼保健院外其余 61 家皆已 100%开工。 二、评价原则与方法概述 本 次 绩 效 评 价 遵 循 目标 导 向 性 原 则 、 科 学 客 观 性 原 则 和 公 平 公正 性 原 则 ， 采 用 目 标 预 定 与 实施 效 果 比 较 法 、 因 素分 析 法 和 公 众 评 判 法， 通 过 比 较 第 六 件 民 生实 事 财 政 资 金 所 产 生的 实 际 结 果 与 预 定 目标 ， 综 合 分 析 影 响 绩效 目 标 实 现 和 实 施 效 果的 内 外 因 素 ， 再 结 合专 家 评 审 意 见 以 及 公众 调 查 结 果 ， 对 民 生实 事 财 政 资 金 的 投 入 、产 出 和 效 益作出客观、公正的评价。 （ 一 ） 评 价 基 准 日 。 本 次 评价基准日为 2019 年 3 月 31 日。 （ 二 ） 评 价 指 标 体 系 说 明 。 本 次 评 价 ， 主 要 基 于 预 算 绩 效 评 价 共 性 指 标 体 系 框 架 、 项 目 支 出 绩 效 评 价 共 性 指 标 体 系 框 架 、 广 东 省 省 级 财 政 专 项 资 金 管 理 试 行 办 法 （ 粤 府 2 0 1 6 8 6 号 ） ， 参 考 关 于 做 好 2 0 1 9 年 第 一 批 省 级 财 政 重 点 绩 效 评 价 工 作 有 关 问 题 的 通 知 （ 粤 财 绩 函 2 0 1 93 号 ） 指 标 体 系 中 的 指 标 内 容 及 权 重 ， 结 合 第六件民生实事-推进基层医疗机构升级建设 属性， 在既有的三级指标、四级指标框架下，针对民生实事特性设置产出指标、效益 指标的四级个性化指标， 确定评价内容并相应设置指标及权重， 使 其 与 专 项 资 金 的 实 施 内 容 进 一 步 匹 配 。 三、评价结论与绩效分析 表 3-1 评价情况总表 评价因素 分值 评价得分 得分率 评价总得分 100 81.46 81.46% 一、目标指标合理性 30 24.60 82.00% 二、过程管理有效性 22 13.77 62.59% 三、产出质量 30 28.43 94.77% 四、效益实现度 18 14.66 81.44% （一 ）综 合评价 结论 本次评价依据既定的绩效评价指标体系和评分标准 ， 从投入、 过程、 产出、 效果 4 个 维 度 对 专项 资 金 项 目 的 使 用 进行 评 价 。 根 据 主 管 部门 及 其 各 资 金 使 用 单 位提 交 的 自 评材料及其佐证材料， 结合现场评价获取情况和信息， 我们认为 2018 年省卫健委在研 发 强 基 建 设项 目 管 理 平 台 信 息 管理 系 统 、 实 地 督 办 及督 导 、 协 调 向 省 国 土 厅优 先 办 理 10 家项目的开工手续、 开展为期 6 个月的强基工作 “攻坚战行动” 、 抓好廉政严控工程 质 量 等 方 面进 行 了 一 系 列 的 工 作推 进 ， 保 障 基 层 医 疗机 构 升 级 建 设 的 顺 利 进行 。 但 在 实 施 过 程 中， 年 度 绩 效 未 量 化 设置 产 出 、 效 果 目 标 ，总 体 资 金 使 用 率 偏 低 ，项 目 过 程 缺 乏 必 要 监管 ， 绝 大 部 分 项 目 尚在 建 设 过 程 中 ， 因 此经 济 效 益 、 社 会 效 益 尚未 显 现 。 综合评定 2018 年专项资金使用绩效分数 81. 4 6 分，绩效等级“良” 。 （二 ）绩 效分析 1 . 投入 与目 标指标 合理 性分析 。 指标分值 30 分，评价得分 24.6 分，得分率 82%。专项资金投入符合“健康中国” 的 国 家 战 略要 求 ， 符 合 省 政 府 提出 的 “ 卫 生 强 省 ，健 康 广 东 ” 工 作 部 署 ，资 金 侧 重 对经 济 欠 发 达地 区 的 投 入 ， 资 金 投向 及 结 构 相 对 合 理 ，制 度 保 障 措 施 到 位 ， 为扭 转 我 省 基层医疗卫生服务能力弱的局面奠定基础。 评 价 组 发 现 ， 部 分 项目 在 需 求 调 查 、 建 设 规 划 、 资 金 预 算 等 方面 未 进 行 充 分 、 严 谨 论 证 ， 项目 单 位 在 前 期 论 证 参与 度 不 足 ， 年 度 绩 效考 核 目 标 缺 乏 量 化 、 可衡 量 的 产 出 指 标 及 效果 指 标 ， 省 级 财 政 资金 造 成 沉 淀 等 问 题 ，导 致 专 项 资 金 在 项 目 层面 论 证 决 策不充分、中期绩效评价指标不明晰、资金沉淀未发挥作用 . 2 . 过程 管理 有效性 分析 。 指标分值 22 分， 评价得分 13.77 分， 得分率 62.59%。 过程管理应加强对资金支付 进 度 与 使 用合 规 性 管 理 ， 对 基 建程 序 、 招 标 采 购 、 项目 管 理 等 关 键 风 险 控 制点 ， 需 要 省 卫 健 委 、各 县 （ 市 ） 政 府 、 各项 目 单 位 层 层 把 控 ，保 障 专 项 资 金 的 阳 光 工程 、 廉 政 建 设 。 省 卫健 委 在 组 织 实 施 、 实地 督 导 、 制 度 下 达 等方 面 工 作 突 出 ， 各 项 目 能 落实 专 项资金专账核算,凭证资料管理完善，支付规范性良好。 评价组 发现，专 项资金整体 支付率为 57.14% ，部分 基层医疗 机构单位技 术力量、 管理经验不足， 3 家医院存在违反招投标法或实施程序后补等现象 ， 凸显在具体项目实 施中监管力度不够. 3 . 产出 质量 分析 。 指 标 分 值 30 分 ， 评 价 得 分 28.43 分 ， 得 分 率 94.77% 。 专 项 资 金 产 出 评 价 从 粤 卫 2017 62 号文件各级医院达标率 、 县级综合医院数量等指标出发， 并考虑预算控制 、 成 本 控 制 、完 成 进 度 、 完 成 质 量四 个 维 度 。 预 算 控 制、 成 本 控 制 方 面 未 发 现有 超 支 预 算或成本明显不合理现象，得分率 100%。70 家县级公立医院、61 家县级妇幼保健院、 59 家县级中医院开工率均为 100%，平均每个县的县级综合医院数全部达标。 评价组 发现， 47 家中心 卫生院主 体工程基 本封顶率为 97.9%（2018 年目标 为全部 封顶），县域各级医院标准达标率均未达标 100% 21 ，影响产出效率。 4 . 效益 实现 度分析 。 2 1 少 于 4 0 万 人 口 的 二 级 综 合 医 院 标 准 达 标 率 为 8 1 . 4 8 % ， 8 0 万 人 口 以 上 的 县 医 院 达 到 三 级 医 院 标 准 达 标 率 为 5 0 % ， 县 域 二 级 甲 等 医 院 保 有 率 为 9 2 . 5 5 指标分值 18 分， 评价得分 14.66 分， 得分率 81.44%。 专项资金效益体现在社会效 益 、 可 持 续发 展 、 公 众 满 意 度 三个 方 面 。 通 过 专 项 资金 的 投 入 及 基 层 医 疗 机构 升 级 建 设 的 实 施 ，项 目 升 级 后 预 计 新 增的 门 急 诊 人 数 、 住 院总 床 位 数 等 均 超 过 项 目升 级 前 数 量 ， 能 吸 引周 边 县 镇 群 众 就 近 就医 ， 医 疗 服 务 辐 射 范围 扩 大 ， 项 目 的 社 会 效益 相 对 明 显。 评 价 组 发 现 ， 部 分 项目 后 续 建 设 资 金 投 入 存 在 不 确 定 性 ， 基 层医 疗 机 构 人 才 保 障 措 施 未 到 位， 民 众 认 为 目 前 基 层医 疗 机 构 经 常 缺 药 、大 病 在 基 层 医 院 无 法 得到 有 效 诊 疗，对可持续性发展、公众满意度造成影响。 四、主要绩效 总 体 而 言 ， 评 价 小 组 认 为 省 卫 健 委 在 过 程 监 督 管 理 过 程 中 多 举 措 力 推 项 目 进 度 ， 2 0 1 8 年 度 产 出 目 标 基 本 完 成 。 （ 一 ） 多 举 措 保 障 项 目 进 度 ， 工 作 推 进 监 管 力 度 强 一 是 信 息 管 理 ， 实 时 监 控 。 研 发 了 广 东 省 卫 生 健 康 委 强 基 建 设 项 目 管 理 平 台 信 息 管 理 系 统 ， 同 时 启 用 手 机 A P P 项 目 管 理 平 台 ， 实 现 强 基 信 息 在 线 管 理 、 全 程 跟 踪 、 实 时 监 控 。 并 进 一 步 强 化 强 基 建 设 信 息 报 送 和 通 报 制 度 ， 按 月 通 报 各 地 强 基 建 设 进 展 。 二 是 部 门 联 动 ， 系 统 协 调 。 卫 健 委 多 次 主 动 与 省 财 政 厅 、 原 省 国 土 资 源 厅 、 原 省 林 业 厅 等 部 门 沟 通 ， 协 调 解 决 影 响 项 目 建 设 进 度 的 相 关 问 题 。 同 时 ， 加 强 全 省 卫 生 健 康 系 统 的 联 动 协 调 ， 及 时 掌 握 项 目 推 进 过 程 中 的 难 点 问 题 ， 推 进 强 基 项 目 进 度 。 三 是 压 实 责 任 ， 专 项 攻 坚 。 2 0 1 8 年 卫 健 委 部 署 开 展 为 期 6 个 月 的 强 基 建 设 “ 攻 坚 战 ” ， 攻 坚 战 期 间 ， 逐 一 督 促 未 开 工 的 县 级 公 立 医 院 升 级 建 设 项 目 落 实 具 体 开 工 时 间 和 完 成 开 工 前 手 续 办 理 。 四 是 实 地 督 办 ， 督 查 约 谈 。 卫 健 委 结 合 委 领 导 定 点 联 系 点 制 度 ， 通 过 督 促 对 项 目 推 进 不 力 的 地 区 及 时 约 谈 并 下 发 督 办 函 。 项 目 开 展 以 来 ， 卫 健 委 向 1 3 市 3 9 县 下 发 2 4 件 督 办 函 ， 对 6 5 个 项 目 进 行 督 办 。 约 谈 1 4 个 地 市 2 4 个 县 项 目 建 设 滞 后 市 县 政 府 领 导 ， 要 求 落 实 主 体 责 任 ， 严 格 按 照 省 民 生 实 事 工 作 要 求 限 期 完 成 。 2 0 1 9 年 9 月 省 政 府 派 出 3 个 督 查 组 ， 对 推 进 进 展 较 为 滞 后 的 9 个 地 市 4 2 个 建 设 项 目 开 展 了 专 项 督 查 。 五 是 廉 政 监 管 ， 舆 论 推 动 。 2 0 1 8 年 5 月 ， 卫 健 委 印 发 广 东 省 卫 生 计 生 委 加 强 基 层 医 疗 卫 生 服 务 能 力 建 设 项 目 廉 政 效 能 监 督 管 理 办 法 ， 加 强 和 规 范 强 基 建 设 项 目 廉 政 和 效 能 监 督 工 作 。 2 0 1 8 年 8 月 起 ， 在 卫 健 委 机 关 报 广 东 卫 生 计 生 （ 周报 ） 上 刊 登 全 省 各 地 强 基 工 作 进 展 情 况 ， 鼓 励 先 进 鞭 策 后 进 ， 发 挥 宣 传 舆 论 的 推 动 作 用 ， 推 动 项 目 进 展 。 （二 ）对 照年初 设置 绩效目 标，基 本完 成产出 目标 一 是 截至 2018 年底，47 家中心 卫生院基 本完成主 体结构工程 。截至 2019 年 3 月 底，已 有 2 家中心 卫生院开业 、 3 家部分 建成并投入 使用。 二 是 70 家县级 公立医院、 61 家县级 妇幼保健 院、 59 家中医 院整体开 工率均为 100%，顺利 完成 2018 年度开 工率 指标。三是 26 家县级医院配置设备项目已全部完成购置。 五、存在问题 （ 一 ） 部 分 项 目 前 期 可 研 论 证 不 充 分 、 严 谨 ， 缺 乏 明 晰 的 阶 段 性 绩 效 目 标 一 是 部 分 项 目 规 划 未 经 过 充 分 、 严 谨 论 证 ， 项 目 单 位 参 与 度 不 足 ， 从 而 形 成 资 源 浪 费 。 评 价 组 发 现， 部 分 项 目 在 需 求 调查 、 建 设 规 划 、 资 金预 算 等 方 面 未 充 分 、 严谨 论 证 ， 项 目 单 位 因技 术 力 量 不 足 、 管 理经 验 不 足 未 参 与 前 期设 计 工 作 ， 没 有 科 学 地考 虑 县 域 医 院 可 辐 射范 围 、 资 金 来 源 、 服务 人 群 等 问 题 ， 导 致医 院 建 设 超 规 模 ， 医 疗设 备 选 购 照 单 全 收 ，进 而 造 成 后 续 工 程 变更 量 多 、 缺 漏 项 、 返工 及 重 复 工 作 量 多 等 问题 ， 形 成 资源浪费。 二 是 各 年 度 绩 效 目 标 无 详 细 量 化 的 产 出 指 标 及 效 果 指 标 。 缺乏每一年度必须完 成 项 目 的 开工 建 设 内 容 、 标 准 、质 量 要 求 ， 没 有 列 示效 益 指 标 的 量 化 效 果 ，不 利 于 对 项目开展期中绩效评价及考核，无法体现专项资金使用的预期效果。 （ 二 ） 人 才 到 位 保 障 、 各 级 财 政 资 金 及 时 到 位 影 响 项 目 可 持 续 发 展 一 是 人 才 缺 口 较 大 ， 直 接 影响基层服务能力及质量。 评价组发现， 目前项目单位未 有 明 确 的 人才 引 进 措 施 ， 粤 东 、粤 西 、 粤 北 存 在 县 级以 下 基 层 医 疗 卫 生 人 才引 不 进 、 留 不 住 的 情况 。 尽 管 省 卫 健 委 出台 了 一 系 列 人 才 引 进政 策 ， 但 项 目 在 完 成 基建 投 入 运 营 时 的 人 员缺 口 仍 较 大 。 一 线 医卫 人 员 及 医 院 计 划 打造 重 点 科 室 的 本 科 以 上人 才 、 重 点 人 才 能 否如 期 到 位 ， 将 直 接 影响 基 层 医 疗 机 构 的 服务 能 力 及 服 务 质 量 ， 以及 项 目 建 成投入后持续良性运营。二 是 部 分 项 目 缺 乏 县 级 财 力 支 付 保 障 ， 按 期 实 施 的 不 确 定 性 大 。 评 价 组 发 现， 龙 川 县 人 民 医 院 、汕 尾 海 丰 县 澎 湃 纪 念医 院 等 项 目 整 体 预 算 资金 大 ， 除 省 级 财 政 资金 投 入 外 ， 县 级 财 政资 金 的 及 时 到 位 直 接影 响 项 目 建 设 进 度 。 县级 财 政 年 度 可 支 配 财力 有 限 ， 无 法 保 障 对医 院 建 设 项 目 所 需 资金 的 及 时 支 付 ， 按 期 实施 的 不 确定性增大。 六、相关建议 为更好地实现“健康中国”国家战略及 2 0 2 0 年 的 广 东 医 疗 卫 生 服 务 体 系 规 划 目 标 ， 针对以上问题我们提出以下建议： （ 一 ） 对 建 设 进 度 不 理 想 、 前 期 规 划 问 题 多 的 项 目 进 行 清 理 ， 对 各 级 单 位 负 责 人 形成 问责 机制并 纳入 年度考 核 建 议 省 级 部 门 对 部 分建 设 进 度 不 理 想 、 已 上 报 方 案 又 反 复 调 整严 重 影 响 进 程 的 项 目 ， 逐 一 落实 原 因 并 进 行 清 理 。对 因 赶 时 间 进 度 使 可行 性 研 究 报 告 流 于 形 式、 项 目 建 设 重 复 、 建设 规 模 大 而 后 期 财 力支 付 乏 力 、 项 目 单 位前 期 参 与 不 足 后 期 重 新修 编 可 研 及 建 设 方 案等 一 系 列 问 题 的 项 目， 省 级 主 管 部 门 应 结合 省 级 财 政 资 金 管 理 及政 府 绩 效 考 核 要 求 ，对 各 级 单 位 负 责 人 形成 问 责 机 制 并 纳 入 年度 考 核 ， 以 加 强 按 期 建设 的 约 束 力及形成财政资源浪费的警戒。 （二 ）年 度绩效 目标 应围绕 可量化 、可 衡量、 可评 价的维 度设 计并实 施考核 年 度 绩 效 目 标 是 围 绕总 绩 效 目 标 而 制 定 ， 并 与 当 年 度 财 政 预 算资 金 拔 付 进 度 相 结 合而设定，其目的是使财政资金不沉淀并保障总绩效目标按期优质实现。 为 保 障 基 层 医 疗 机 构升 级 建 设 项 目 能 够 按 期 保 质 完 成 ， 建 议 对各 级 单 位 （ 包 括 各 地 市 政 府 、各 地 市 卫 健 局 、 各 项目 单 位 等 ） 的 年 度 绩效 目 标 及 考 核 重 新 审 视， 对 年 度 建 设 任 务 不明 确 、 产 出 及 效 果 目标 不 清 晰 的 重 新 调 整， 严 格 量 化 有 具 体 内 容、 标 准 、 质 量 、 时 间等 一 系 列 要 求 的 产 出指 标 、 效 果 指 标 ， 严格 按 照 既 定 目 标 进 行 绩效 考 核 ， 保障民生实事能够按期保质实现。 （三 ）加 强事前 、事 中监督 控制， 严控 工程质 量 建 议 各 地 市 政 府 、 各级 单 位 应 在 专 项 资 金 中 明 确 具 体 职 责 和 监督 任 务 ， 围 绕 基 建 程序、 招标采购、 项目管理、 资金使用等 关键环节建 立风险防控 点， 2019 年起加 强做 好 对 各 项 目单 位 的 事 前 及 事 中 跟踪 、 事 后 检 查 和 审 计工 作 ， 形 成 审 计 、 监 督轨 迹 及 整 改后再巡检，规范行为操作保障廉政建设，严控工程质量确保项目合法依法推进。 （四 ）人 才是第 一生 产力， 做好一 线医 卫人才 储备 工作 基层医疗机构升级建设及设备购置只是基建工程、硬件投入，基层一线医护人才保障才是提升医疗服务及质量的根本保障。建议各基层医院、各级政府结合省卫健委 出台的一系列人才招聘、培养政策，结合本地、本医院的实际情况，以院长为第一责 任人实施多渠道、多维度加紧医院人才招聘工作。例如：当地财政提供财务保障，增 强一线医卫人员的薪资吸引力度；适当调高基层医院高级职称岗位设置比例，高层次 人才落实“用人单位选人、人事部门审查 ”的进人机制；建立引进中、高级人才的绿 色通道，对具有中级职称及以上或急需、紧缺专业的人员采取直接考核招聘方式招聘 到基层医疗卫生机构工作；对一些偏冷门的岗位适当降低人才引进标准，以解决岗位 紧缺现状；在项目正式投入运营前对人才进行统一、规范上岗前培训，形成较好医疗 服务能力