2018 年广东省十件民生实事（第八件）：完善全民健身活动设施省级财政资金绩效评价报告.pdf

2 0 1 8 年 广 东 省 十 件 民 生 实 事 （ 第 八 件 ） ： 完 善 全 民 健 身 活 动 设 施 省 级 财 政 资 金 绩 效 评 价 报 告 评 价 机 构 ： 广 东 国 众 联 行 资 产 评 估 土 地 房 地 产 估 价 规 划 咨 询 有 限 公 司 机 构 负 责 人 ： 黄 西 勤 项 目 负 责 人 ： 黎 煜 辉 2 0 1 9 年一、评价项目概要 2 0 1 8 年 ， 省 政 府 工 作 报 告 将 “ 完 善 全 民 健 身 活 动 设 施 ” 列 为 我 省 十 件 民 生 实 事 之 一 ， 由 广 东 省 体 育 局 牵 头 组 织 ， 具 体 工 作 任 务 为 ： 广 泛 开 展 全 民 健 身 活 动 ， 改 善 活 动 条 件 ， 建 设 城 乡 1 5 分 钟 健 身 圈 ， 为 省 定 贫 困 村 配 建 一 套 8 件 以 上 器 材 的 健 身 路 径 ， 切 实 改 善 农 村 健 身 环 境 ； 支 持 欠 发 达 地 区 公 共 体 育 场 馆 建 设 完 工 1 8 个 ， 动 工 4 8 个 ， 提 升 公 共 体 育 服 务 效 能 。 根 据 关 于 下 达 2 0 1 8 年 省 财 政 补 齐 人 均 公 共 文 化 财 政 支 出 短 板 奖 补 资 金 的 通 知 （ 粤 财 教 2 0 1 8 1 0 9 号 ） ， 省 财 政 下 达 奖 补 资 金 1 1 5 , 0 6 7 万 元 至 各 相 关 地 市 财 政 部 门 ， 由 地 市 财 政 部 门 商 文 化 、 新 闻 出 版 以 及 体 育 等 部 门 进 行 分 配 安 排 。 据 统 计 ， 相 关 地 市 合 计 安 排 1 5 , 8 5 7 万 元 用 于 支 持 6 1 个 民 生 实 事 公 共 体 育 场 馆 建 设 项 目 。 2 0 1 8 年 省 级 体 育 彩 票 公 益 金 安 排 4 , 7 6 2 . 1 6 4 万 元 为 2 , 2 7 7 个 省 定 贫 困 村 配 建 一 套 1 0 件 器 材 的 健 身 路 径 ， 完 成 省 政 府 下 达 的 民 生 实 事 任 务 。 至 2 0 1 9 年 3 月 3 1 日 ， 以 上 两 项 资 金 合 计 安 排 并 到 位 20,619.164 万 元 ， 已 支 出 1 4 , 8 8 2 . 0 0 3 2 万 元 ， 支 出 率 为 7 2 . 1 8 % ， 涉 及 的 工 作 任 务 已 经 完 成 ， 已 建 成 的 健 身 路 径 及 体 育 场 馆 绝 大 部 分 已 投 入 使 用 。 二、评价原则与评价方法 本 次 绩 效 评 价 遵 循 客观 、 公 正 、 科 学 、 规 范 的 原 则 ， 以 目 标 为导 向 ， 采 用 定 量 与 定 性 相 结 合的 方 法 评 判 项 目 实 施与 预 设 目 标 之 间 的 吻合 度 ， 综 合 分 析 影 响 绩效 目 标 实 现 和 实 施 效果 的 内 外 因 素 ， 再 结合 专 家 评 审 意 见 以 及公 众 调 查 结 果 ， 对 “ 完 善 全 民 健 身活动设施”专项资金的投入、产出和效益做出客观、公正的评价。 （一 ）评 价基准 日 本次评价基准日为 2019 年 3 月 31 日。 （二 ）评 价指标 体系 说明 本次评价主要基于 关于做好 2019 年第一批省级财政重点绩效评价工作有关问题 的 通 知 （ 粤 财 绩 函 2019 3 号 ） 附 件 2-2 项 目 支 出 绩效 评 价 指 标 体 系 框 架 （ 参 考 模 板 ） ， 结 合 本专 项 资 金 特 点 及 资金 使 用 的 具 体 情况 ， 经 商 省 财 政 厅及 省 体 育 局 ， 确定 评 价 内 容并 相 应 选 设 指 标 及 权重 ， 根 据 专 家 的 深 化意 见 ， 更 深 入 地 将 各 指标 的 评 分 规则细化， 并将效率性及效益性等指标分解， 使其与专项资金的实施内容进一步匹配。 三、评价结论与绩效分析 表 3-1 评价情况总表 评价因素 分值 评价得分 得分率 评价 总得 分 1 00 8 1. 3 8 1. 3 % 一、投入 20 16 80.00% 二、过程 20 13.3 66.50% 三、产出 30 28 93.33% 四、效益 30 24 80.00% （一 ）总 体结论 对照省体育局设定的三大项绩效目标 ， 设置了具体量化指标及时效性的绩效目标， 量 化 指 标 全部 完 成 ， 部 分 指 标 超出 预 期 值 ， 部 分 项 目完 成 质 量 不 够 理 想 ， 在项 目 资 金 使 用 方 向 及工 程 质 量 上 存 在 一 定瑕 疵 。 评 价 小 组 根 据提 交 材 料 及 现 场 评 价 综合 分 析 认 为，2018 年完善 全民健身活 动设施经费 完成了大部 分产出任务 ，实现了一 定效益，绩 效 目 标 实 现程 度 良 好 。 整 体 经 费使 用 存 在 绩 效 目 标 设置 不 够 完 整 合 理 、 资 金落 实 存 在 缺口、 管理存在一定缺漏等问题， 经综合考量项目的管理状况、 产出成果、 效益体现， 评定专项资金绩效评价得分为 8 1. 3 分，绩效等级为“良 ” 。 （二 ）各 部分绩 效分 析 1 . 目标 指标 合理性 分析 。 专项资金在投入指标上总分值为 20 分， 得分 16 分， 得分率 80%。 进一步对其得分 结 构 分 析 ，论 证 决 策 部 分 及 保 障措 施 部 分 得 分 情 况 较好 ， 得 分 率 较 高 。 但 是， 专 项 资 金在目 标设置方面 得分较不理 想，得分 率 66.67%，主要 是由于专项 资金的使用 相关地 市 未 进 行 完整 、 合 理 的 绩 效 目 标设 置 ， 部 分 效 益 指 标缺 乏 可 衡 量 性 ， 不 利 于对 专 项 资 金 支 出 进 行细 致 、 科 学 的 绩 效 管理 。 此 外 ， 地 市 尤 其是 经 济 欠 发 达 地 区 的 配套 资 金 的 到位存在一定困难，资金分配的合理性也有继续完善的空间2 . 过程 管理 有效性 分析 。 过程管 理方面指 标总分值 为 20 分，得 分 13.3 分，得 分率 66.50%。项目 的资金管 理和事项管理两方面均存在一定问题 。 资金管理方面， 项目总体支付率较低， 为 72.18% ， 支 出 规 范 性方 面 也 有 一 定 的 瑕 疵。 而 项 目 的 事 项 管 理上 ， 实 施 程 序 及 监 管 有效 性 上 均 存在一定的缺陷。 3 . 产出 质量 分析。 产出方 面指标总 分值为 30 分，得 分 28 分，得 分率 93.33% 。各项 目基本按 预定工 作 量 及 对 应时 限 完 成 ， 评 价 暂 未发 现 重 大 的 问 题 。 但是 ， 评 价 过 程 中 也 发 现部 分 项 目 建设成本过高的情况，一定程度上背离了发展全民健身的初衷。 4 . 效益 实现 度分析 。 效益方 面指标总 分值为 30 分，得 分 24 分，得 分率 80.00% 。通过 项目的实 施，全 省 2,000 多条省定贫困村均配建了一套 10 件的健身路径器材， 全省各地多个体育场馆 建 成 投 入 使用 ， 丰 富 了 群 众 的 体育 生 活 。 但 是 项 目 同时 也 存 在 部 分 场 馆 对 群众 开 放 程 度不深、养护力度不足等问题，一定程度上影响了项目实施所带来的社会效益。 5 . 绩效 综合 分析。 对投入、 过程、 产出、 效果四方面综合分析后， 可以看出项目产出部分得分最高， 投 入 及 效 果次 之 ， 过 程 得 分 不 甚理 想 。 四 个 维 度 的 指标 贯 穿 了 项 目 的 前 期 立项 、 中 期 管 理 、 后 期产 出 三 个 重 要 时 段 ，从 其 实 际 得 分 来 看 ，项 目 的 管 理 存 在 一 定 的缺 陷 ， 一 是 绩 效 目 标设 置 不 够 完 整 、 合 理， 指 标 分 解 做 得 也 不够 细 致 ， 导 致 项 目 的 推进 过 程 中 也是更注重项目的产出， 对项目的效益关注不足； 二是资金管理和事项管理存在缺位， 管理程序的规范性、有效性都需要进一步加强。 四、主要绩效 民 生 实 事 项 目 的 实 行给 人 民 群 众 带 来 了 一 定 的 效 益 ， 项 目 的 主要 绩 效 表 现 体 现 在 以下几个方面： （一 ）欠 发达地 区体 育场馆 数量增 加， 群众参 与体 育活动 有了 更丰富 的选择 民 生 实 事 项 目 共 支 持 欠 发 达 地 区 公 共 体 育场 馆 建 设 完 工 51 个 、 动 工 15 个 。 其 中 完工场馆绝大部分已投入使用，另外 15 个动工未完工项目正在加紧建设各地建设的体育场馆类型较多 ， 包括足球场、 田径场、 全民健身中心、 游泳馆等， 结 合 了 各 地现 有 体 育 场 馆 资 源 及未 来 群 众 体 育 发 展 需求 ， 此 外 多 地 在 建 设 规划 中 以 体 育 中 心 的 形式 来 修 建 体 育 场 馆 ，加 强 了 体 育 设 施 的 集聚 效 应 ， 方 便 了 群 众 锻炼 之 余 也 提 升 了 城 市的 形 象 。 预 计 所 有 场馆 竣 工 投 入 使 用 后 可以 在 较 大 程 度 上 缓 解 当地 群 众 日 益增长的健身需求与场地设施不平衡、不充分发展的矛盾。 （二 ）顺 利完成 省定 贫困村 配建健 身器 材任务 ，有 效改善 农村 群众健 身环境 2018 年全省 各级体育 行政部门 配合农村综 合文化服 务中心建设 ，为 2,277 个省定 贫困村配建 1 套 10 件器材的健身路径等体育设施 ， 同时积极推动农村健身广场、 活动 室等农村公共体育设施对外开放，切实改善农村健身环境。 省 定 贫 困 村 健 身 器 材的 配 建 工 作 一 方 面 满 足 了 农 村 群 众 的 基 本健 身 运 动 需 求 ， 使 得 村 民 有 机会 更 多 地 参 与 健 身 活动 ， 提 升 身 体 素 质 ；另 一 方 面 也 丰 富 了 村 里面 的 活 动 场 地 ， 评 价组 现 场 考 察 的 贫 困 村基 本 都 在 修 建 健 身 器材 的 同 时 扩 展 村 内 活 动场 所 ， 修 建如凉亭、长椅等休闲设施，在满足村民健身运动需求的同时兼顾了社交活动需求。 （三 ）广 泛开展 全民 健身活 动，满 足人 民群众 日益 多元化 的健 身需求 2018 年，全 省县级以 上体育部 门组织各类 全民健身 活动赛事活 动 4,700 多项次 ， 比 2017 年的 4,500 多项次增加了 200 多项次， 增幅 4%。 全民健身活动活动赛事以篮球、 足 球 、 龙 舟、 龙 狮 、 马 拉 松 等 深受 群 众 欢 迎 的 日 常 运动 项 目 为 主 ， 更 加 贴 近百 姓 。 创 新 赛 事 活 动形 式 ， 转 变 办 赛 模 式， 量 身 定 制 各 项 赛 事活 动 ， 呈 现 常 规 赛 事 活动 丰 富 多 彩 、 主 题 活动 精 彩 纷 呈 、 品 牌 赛事 亮 点 频 出 的 全 民 健身 氛 围 ， 有 效 满 足 不 同人 群 多 元 化健身需求。 如 2018 年南粤古驿道定向大赛全年共举办 9 站， 充分发挥体育综合效能， 赛事提 升古驿 道知名度， 2018 年国庆 黄金周共接 待游客 281 万人次 ，古驿道真 正成为了人 们 休闲、假日旅游的好去处。 （四 ）城 乡 15 分钟 健身 圈基本 建成 ，有力 提升群 众参 与健身 运动 的便利 性 2018 年省体 育局联合 省住建厅整 合有关资源 ，利用体 育用地和闲 置用地等推 进全 省 新 建 社 区 体 育 公 园 130 个 ， 此 外 还 额 外 采 购了 381 套 健 身 路 径 器 材 配 建于 全 省 各 地 农 村 、 社 区， 为 城 乡 社 区 居 民 提供 就 近 就 便 的 健 身 场所 ， 挖 掘 了 闲 置 公 共 资源 ， 有 效实现了社区公共体育场地设施的扩容提质。目前，全省拥有各级各类体育场地设施 15 万多个， 社区体育公园 2,155 个， 人均体育场地面积 2.2 平方米， 城乡 15 分钟健身圈 基 本 建 立 ，逐 步 弥 补 了 城 乡 体 育发 展 不 平 衡 、 不 充 分的 短 板 ， 有 力 提 升 了 群众 参 与 健 身运动的便利性。 五、存在问题 评 价 发 现 ， 项 目 在 资金 投 入 、 场 馆 开 放 、 项 目 管 理 等 方 面 也 存在 一 些 问 题 ， 具 体 如下： （一 ）省 级补助 资金 投入不 足，资 金分 配合理 性有 待改善 一 是 部 分 场 馆 建 设 项 目 尤其 是 大 型 场 馆 建 设 实 际 补 助 比 例 较 低 ， 如肇 庆 市 广 宁 县 体 育 场 投 资 估 算 2,067.35 万 元 ， 项 目 单 位 按 照 广 东 省 体 育 局 关 于印 发 的 通知 （ 粤 体 群 2 0 1 6 8 9 号 ） 中 的 补 助 标 准 申 报 8 0 0 万 元 的 补 助 ， 实 际 到 位 补 助 仅 为 1 5 0 万 元 ， 实 际 到 位 补 助 金 额 仅 为 预 定 补 助 标 准 的 1 8 . 7 5 % ， 仅 占 投 资 估 算 7 . 2 6 % 。 这 种 情 况 并 非 孤 例 ， 从 评 价 小 组 现 场 走 访 的 项 目 来 看 ， 除 5 人 、 7 人 足 球 场 能 按 补 助 标 准 （ 因 其 补 助 标 准 较 低 ） 进 行 补 助 外 ， 有 相 当 部 分 的 大 型 体 育 场 馆 建 设 项 目 未 能 按 照 粤 体 群 2 0 1 6 8 9 号 文 件 标 准 进 行 补 助 ， 且 削 减 幅 度 较 大 。 各 地 市 根 据 补 助 标 准 进 行 项 目 申 报 ， 其 余 资 金 由 地 市 财 政 自 筹 ， 但 省 级 补 助 资 金 多 未 能 按 时 足 量 补 助 到 位 ， 这 样 就 使 得 地 市 财 政 的 配 套 压 力 陡 增 ， 且 公 共 体 育 场 馆 建 设 项 目 集 中 在 欠 发 达 地 区 ， 地 方 财 政 的 造 血 能 力 有 限 ， 如 此 一 来 就 可 能 产 生 因 地 方 配 套 资 金 无 法 跟 上 造 成 工 程 烂 尾 或 被 迫 削 减 部 分 设 计 功 能 的 情 况 ， 影 响 政 策 落 地 的 实 效 。 二 是 资 金 分 配 的 合 理 性 仍有 待 进 一 步 改 善 。 本 民 生 实 事 项 目 的 实 施初 衷 是 完 善 全 民 健 身 活 动设 施 ， 侧 重 点 为 发 展群 众 体 育 事 业 而 非 竞技 体 育 ， 但 现 场 评 价 过程 中 评 价 小 组 发 现 部分 项 目 并 未 突 出 场 馆建 设 的 群 众 性 ， 如 梅州 市 五 华 县 的 场 馆 建 设项 目 ， 包 含体育馆、 11 人足球场、 社区体育公园等场馆 ， 项目总投资为 9.08 亿元， 省级专项资 金 实 际 补 助 2,000 万 元 。 造 价 高 昂 的 原因 是 该 项 目 的 足 球 场 为 五 华 本 地 职 业 足 球队 的 比赛主场， 因此建设规格远高于一般的 11 人足球场， 且后期维护成本也更高 ， 此外该 足 球 场 囿 于高 昂 的 维 护 成 本 及 比赛 需 求 也 无 法 对 群 众开 放 ， 专 项 资 金 资 助 也与 完 善 全 民健身活动设施的政策初衷相背离二 ）部 分场馆 设施 开放及 使用程 度仍 有待加 强 项 目 实 施 的 初 衷 是 完善 群 众 参 与 体 育 活 动 的 设 施 ， 各 地 的 体 育场 馆 及 健 身 路 径 也 是 为 了 满 足群 众 日 益 增 长 的 健 身活 动 需 求 而 修 建 的 。但 是 评 价 小 组 在 现 场 评价 中 发 现 部分场馆设施对普通群众的开放程度仍有不足，具体表现有以下几类： 一是部分场馆主要服务于竞技体育 ， 如梅州市五华县的 11 人足球场就因高额维护 成本及作为职业球队主场的特殊地位而难以向群众开放。 二是部分场馆对普通群众开放程度不足 ， 如部分地区 11 人足球场主要供当地体校 学 生 使 用 ，普 通 群 众 无 法 使 用 ；又 如 部 分 足 球 场 建 于学 校 内 部 ， 学 校 并 未 制定 相 关 对 社会开放的制度，实际上也让这部分体育场馆的公益性、群体性打了折扣。 三 是 部 分 场 馆 设 施 开 放 标志 不 够 清 晰 明 确 ， 使 用 程 度 较 低 。 如 汕 头市 潮 阳 区 草 尾 村 7 人 足 球 场 项目 ， 该 项 目 为 免 费 对群 众 开 放 的 场 馆 项 目， 但 现 场 评 价 所 见 该 足球 场 大 门 紧 锁 ，球 场 周 围 也 未 见 免 费开 放 的 标 识 ， 球 场 入口 张 贴 有 订 场 联 系 信 息， 群 众 使 用场馆的便利性较低。 又如汕头市坑尾村的健身路径器材， 修建的地方位于小树林中， 部分区域遍布草丛，且有部分器材未拆封装于草丛中，设施使用程度较低。 （三 ）资 金管理 存在 一定的 漏洞， 部门 间沟通 协调 有待加 强 一 是 资 金 管 理 存 在 一 定 的不 足 之 处 ， 如 梅 州 市 平 远 县 铁 民 中 学 5 人 足 球 场 建 设 项 目， 项目单位获得 30 万元的专项资金补助， 但是在实施过程中另有慈善基金会捐建了 该 足 球 场 建设 项 目 ， 该 笔 资 金 相当 于 重 复 资 助 了 ， 项目 单 位 在 没 有 请 示 省 、市 、 县 体 育局的情况下， 就把 30 万专项资金转变用途， 用于了足球场周边跑道和学校的排水设 施 的 建 设 上， 资 金 使 用 存 在 违 规之 处 。 此 外 现 场 评 价过 程 中 发 现 部 分 用 款 单位 未 对 专 项资金收支进行专账核算，不利于专项资金的管理。 二 是 省 财 政 补 齐 人 均 公 共文 化 财 政 支 出 短 板 奖 补 资 金 由 省 级 财 政 分配 ， 并 直 接 下 达 至 各 地 市财 政 部 门 ， 由 地 市 财政 部 门 会 同 当 地 文 化、 新 闻 出 版 以 及 体 育 等部 门 进 行 分 配 安 排 ，省 体 育 局 未 能 掌 握 此项 资 金 的 设 立 、 分 配以 及 实 施 等 具 体 情 况 。各 地 财 政 与 体 育 等 部门 沟 通 协 调 稍 显 不 足， 未 能 充 分 衔 接 奖 补资 金 的 安 排 分 配 和 及 时使 用 ， 且 恰 逢 各 地 市、 县 （ 市 、 区 ） 机 构改 革 ， 体 育 部 门 内 各业 务 部 门 之 间 沟 通 协 调不 足 ， 在 一定程度上影响了项目资金的分配、使用以及项目建设的进度六、相关建议 （一 ）进 一步明 确各 级财政 投入比 例， 严格把 关资 金投入 方向 一 是 各 级 财 政 应 明 确 各 自的 资 金 投 入 比 例 及 支 出 责 任 ， 尤 其 对 于 自身 造 血 能 力 较 弱的欠发达地区， 省级财政应按照 广东省体育局关于印发 的 通知 （ 粤 体 群 2 0 1 6 8 9 号 ） 中 的 补 助 标 准 合 理承 担 省 级 支 出 责 任 ，减 轻 地 方 财 政 的 自 筹压 力 ， 进 一 步 缩 小 不 同地 区 间 人 民 群 众 参 与健 身 活 动 的 场 馆 设 施条 件 差 异 。 此 外 还 应综 合 考 虑 场 馆 建 设 资 金与 场 馆 维 护资金补助的比例，避免出现只管建设不管后续养护的情况。 二 是 各 地 在 兴 建 新 场 馆 设施 时 应 充 分 考 虑 当 地 财 政 承 受 能 力 、 群 众参 与 体 育 锻 炼 的 实 际 需 求以 及 地 区 未 来 的 发 展规 划 ， 在 三 者 间 取 得合 理 平 衡 ， 保 障 场 馆 设施 运 营 的 可持续性。 三 是 省 级 与 地 市 主 管 部 门应 严 格 把 关 资 金 投 入 方 向 ， 充 分 理 解 专 项资 金 的 政 策 初 衷及目标人群，提高资金使用效益。 （二 ）细 化场馆 设施 开放细 则，提 升群 众使用 场馆 设施的 便利 度 一是目前各地体育场馆的开放制度主要是基于 关于印发的通知（ 粤 体 群 2 0 1 2 6 7 号 ） 制 定 ， 该 指 导 意 见 对 于 开 放 时 间 、 管 理 制 度 的 规 定 更 偏 向 于 原 则 性 ， 缺 乏 细 则 的 指 引 。 实 际 上 该 指 导 意 见 自 发 布 起 至 目 前 已 有 7 年 时 间 ， 省 体 育 局 可 以 牵 头 调 研 这 7 年 中 各 地 场 馆 对 外 开 放 的 经 验 ， 总 结 探 讨 出 更 细 致 的 场 馆 设 施 对 社 会 开 放 的 指 导 意 见 细 则 ， 合 理 引 导 各 地 体 育 场 馆 进 一 步 提 升 自 身 的 开 放 性 。 二 是 各 新 建 场 馆 设 施 在 选址 、 定 位 上 要 更 充 分 考 虑 群 众 的 实 际 需 要， 已 开 放 的 场 馆 设 施 在 开放 时 间 、 开 放 标 识 等方 面 应 尽 可 能 贴 合 群众 锻 炼 的 实 际 需 要 ， 提升 群 众 使 用场馆设施的体验及便利度。 （三 ）加 强资金 管理 ，强化 部门间 沟通 协调 一 是 完 善 各 地 专 项 资 金 管理 制 度 ， 确 保 专 款 专 用 及 专 账 核 算 ， 各 级主 管 部 门 在 组 织 资 金 、 项目 申 报 时 也 应 提 醒 各用 款 单 位 学 习 专 项 资金 管 理 办 法 ， 并 定 期 指导 、 督 查 用款单位的资金管理工作二 是 除 了 加 强 省 、 市 、 县三 级 体 育 部 门 之 间 的 沟 通 协 调 之 外 ， 也 要积 极 推 进 各 级 体 育 部 门 与财 政 部 门 紧 密 沟 通 ，同 时 也 要 统 筹 协 调 本级 体 育 部 门 内 各 业 务 部门 ， 相 互 配合，共同推进工作的顺利实施