2017年普陀区土地评估费项目绩效评价报告.pdf

财政项目支出 绩效评价 报告 项目名称： 2017 年土地评估费 项目单位：上海市普陀区规划和土地管理局 主管部门：上海市普陀区规划和土地管理局 委托单位：上海市普陀区财政局 评价机构：上海优介商务咨询有限公司 二 一八年十 一 月 目 录 摘要 . 1 一、项目 基本情况 . 5 （一） 项目概况 . 5 （ 二 ）项目绩效目标 . 11 二、绩效评价工作情况 . 13 （一） 绩效 评价目的 . 13 （二）绩效评价设计过程 . 13 （ 三 ）绩效评价框架 . 15 （四）数据收集方法及过程 . 17 （五）绩效评价实施过程 . 18 （六）本次绩效评价的局限性 . 19 三、 绩效分析及评价结论 . 20 （一）评价结论 . 20 （二）具体绩效分析 . 21 四、 主要经验及做法、存在的问题和建议 . 32 （一）主要经验及做法 . 32 （二）存在的问题 . 33 （三）建议 . 33 附件 1：绩效评价指标体系综合评价表 . 34 附件 2：评价底稿 . 49 附件 3：基础数据表 . 75 附件 4：访谈提纲 . 84 附件 5：满意度调查问卷 . 86 附件 6：土地评估机构满意度调查结果统计表 . 90 附件 7：管理文件 . 91 附件 8：评审专家组意见修改对照表 . 100 1 摘要 受上海市普陀区财政局 （以下简称“区财政局”） 委托，上海优 介商务咨询有限公司承担了 2017 年上海市普陀区规划和土地管理局 （以下简称“区规土局”） 土地评估费项目的绩效评价工作。经过前 期访谈、方案制定、分析评价、撰写报告等环节，最终形成 2017 年土地评估费项目财政支出绩效评价报告。 一、概述 为进一步加强对土地使用权价格评估工作的管理，根据招标拍 卖挂牌出让国有建设用地使用权规定、招标拍卖挂牌出让国有土 地使用权规范、协议出让国有土地使用权规定和协议出让国 有土地使用权规范的有关规定，上海市规划和国土资源管理局（以 下简称“市规划国土资源局”）于 2015 年修订并发布关于明确土 地评估相关工作要求的通知（沪规土资地规 2015 597号）， 明 确提出市、区县规划土地部门应委托具有土地估价资质的土地或不动 产评估机构对招标拍卖挂牌出让、协议出让土地及出让土地改变土地 使用条件的土地价格进行评估，即市或区县规划土地部门为地价评估 的委托主体。区规土局根据普陀区土地利用总体规划的要求，严格执 行市规土局关于土地评估的相关要求，委托具有土地估价资质的土地 或不动产评估机构对招标拍卖挂牌出让、协议出让土地及出让土地改 变土地使用条件的土地价格进行评估，以便为土地出让、土地改变使 用条件补交土地出让金提供支撑。 2 2017年普陀区土地评估费用项目共包括 33个子项目，由区规 土 局从 10 家土地评估机构库中随机抽取了 8 家土地评估机构开展，其 中，招拍挂子项目 2项、因改 变土地使用条件须补交土地出让金子项 目 31 项。招拍挂子项目的土地评估报告结论作为招拍挂的底价，补 交土地出让金子项目的土地评估报告结论作为补交土地出让金的依 据。该 土地评估费用 项目年初预算为 280.00万元，实际支出 278.87 万元，预算执行率 99.60%。 二、评价结论和绩效分析 该项目总体绩效得分 94.04分，财政支出绩效评价等级为“优”。 根据项目特点及委托方关于对项目实施整体效益进行评价的要求，本 次项目效益重点反映在项目 整个过程的实施管理、土地评估价格的可 应用率和评估报告的利用率上，通过查阅资料、数据采集、问卷调查 及访谈等评价程序，对项目支出绩效进行客观评价。项目主要绩效得 分如下： 项目绩效评价得分汇总表 指标 权重 得分 得分率 项目决策 8 8 100.00% 项目管理 36 33.98 94.39% 项目绩效 56 52.06 92.96% 合计 100 94.04 94.04% 主要绩效： 项目实施完成了既定的土地评估计划，为普陀区土地招拍挂及企 3 业或个人改变土地使用条件补交土地出让金提供了有效支撑。 区规 土局 2017 年土地评估费项目计划完成 2 个招拍挂子项目， 31个须补交土地出让金的企业或个人申请的子项目。通过项目实施， 33 个子项目报告全部完成，并且报告结论得到区规土局及提出评估 申请的企业或个人的认可。另外，土地评估报告结论得到有效利用， 除一个招拍挂项目因上海市商品住房供应调控原因未开展外，其他子 项目评估结论均在招拍挂及土地变更使用条件补交土地出让金过程 中得到应用，为普陀区土地出让计划完成、企业或个人土地使用权流 转提供了有力支撑。 三、经验教训和建议 （一）主要经验 委托原机构对同一地块进行非首次评估，有效节省了财政资金。 根据普陀区土地评估公司遴选方法及财务管理操作口径，出 让地块为首次出让的，地块所支付的土地评估费用按实支付（不折扣）。 若涉及该单宗建设项目多次评估的，原则上委托第一次抽选的评估机 构作为受委托实施评估单位，由于该委托单位对已评估过的地块较为 熟悉，有了基础数据，可以节省工作量，因此在计算评估费用的时候， 原则其费用的计算按前次费用折扣率的 50%计算动态等比折扣率，有 效节省了财政资金。 （二）存在的问题 具体子项目任务委派方式存在时效性的管理风险。 区规土 局在任务委派的过程中，目前主要通过电话沟通、口头委 4 托的方式进行任务委派，未及时出具明确的书面委托，导致主管部门 对土地评估机构出具评估报告的时效性缺乏管理、跟进依据。若在工 作过程中产生纠纷，缺乏有效的管理依据。 （三）建议 优化具体子项目任务委派方式，明确任务委托的具体要素。 为强化项目管理流程，提高项目实施的时效性、有效性及安全性， 需在子项目开始前，明确子 项目实施的各项具体要素，如：时效、内 容、要求等，并及时通过书面的形式确定下来。可采用委托协议、书 面通知、电子邮箱等方式进行任务委派，以形成有效地委托依据，来 提高主管部门对土地评估机构的管理，有效降低报告延期、内容质量 不达标的风险。 5 报告正文 为全面落实上海市人民政府办公厅转发市财政局关于全面推进 预算绩效管理意见的通知（沪府办发 2013 55 号）精神，根据 上海市预算绩效管理实施办法（沪财绩 2014 22号）以及普 陀区预算绩效管理实施办法（普府办 2016 17 号）要求，推进 建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结 果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制，受 区财政局 委托， 上海优介商务咨询有限公司承担了 2017 年 区规土局 土地评估费项目 的绩效评价工作。经过前期访谈、方案制定、分析评价、撰写报告等 环节，最终形成 2017年土地评估费项目财政支出绩效评价报告。 一、项目 基本情况 （一） 项目概况 1、 项目立项背景 及 目的 市场经济体制下，土地资源的合理利用和有效开发，受到国家的 高度重视，是我国经济稳定、健康发展的重要基础。近年来，随着社 会经济的发展，土地市场得到巨大发展与繁荣，但城市土地价格快速 上涨，也给人们的生活、工作等都造成了极大影响。因此，城市土地 价格评估体系的有效构建，是社会发展、经济发展和土地市场发展等 的必然需求，在一定程度上可提高土地资源开放利用的合理性和科学 6 性，对于推动土地市场规范化发展发挥着重要作用。土地评估是资产 评估的重要部分，通常也被称之为土地估价，能够正确的评判出土地 的价值，从而便于土地资产进行经济交易 。对土地价格的合理、客观、 公正的评估，有利于有效控制土地价格的过度波动、防范土地交易的 投机行为，可以作为土地税征收和土地融资的参考依据，为完善土地 市场的发展起到重要作用。 根据我国目前相关法律规定，凡擅自改变土地使用权出让合同约 定的土地用途、容积率等设计条件的，若符合城市规划，须经市、县 规划和土地主管部门批准并依法补缴相应土地出让金。需补交土地出 让金的企业和个人按照国有土地使用权出让规范，原土地使用权 人应当按照国有土地使用权出让合同变更协议或重新签订国有土地 使用权出让合同，并按约定补交土地出让金，办理土地登记。为确定 补交土地出让金的价格，需由专业的评估机构进行评估。 为进一步加强对土地使用权价格评估工作的管理，根据招标拍 卖挂牌出让国有建设用地使用权规定、招标拍卖挂牌 出让国有土 地使用权规范、协议出让国有土地使用权规定和协议出让国 有土地使用权规范的有关规定，市规划国土资源局于 2015 年修订 并发布关于明确土地评估相关工作要求的通知的通知（沪规土资 地规 2015 597号），明确提出市、区县规划土地部门应委托具有 土地估价资质的土地或不动产评估机构对招标拍卖挂牌出让、协议出 让土地及出让土地改变土地使用条件的土地价格进行评估，即市或区 县规划土地部门为地价评估的委托主体。有关评估费用可在土地出让 7 价款中通过财政预算进行列支。 区规土局根据普陀区土地利用总体规划的要求，严 格执行市规土 局关于土地评估的相关要求，委托具有土地估价资质的土地或不动产 评估机构对招标拍卖挂牌出让、协议出让土地及出让土地改变土地使 用条件的土地价格进行评估，以便为土地出让、土地改变使用条件补 交土地出让金提供支撑。 2015 年之前，普陀区土地评估费由财政专 项基金列支， 2016 年起，土地评估费列入区规土局部门预算。本次 评价项目为 2017年土地评估费项目，区规土局从 10家土地评估机构 库中随机抽取了 8家土地评估机构对 33 个子项目开展土地评估。 2、项目预算资金来源及使用情况 根据上海市普陀区财政局 2017年预算核 定书， 2017年土地 评估费项目为一般公共预算，年初预算为 280.00 万元，实际支出 278.87 万元，预算执行率 99.60%。资金主要用于支付给 8 家评估机 构 33个子项目的评估费用，具体使用情况详见附件。 2016年和 2017 年的土地评估费项目预决算对比如下表所示： 表 1： 2016-2017 年土地评估费预决算对比（单位：万元） 年度 年初预算 预算调整 调整后预算 实际支出 2016年 0 +242.00 242.00 241.21 2017年 280.00 0 280.00 278.87 8 3、 项目实施 情况 2017年该项目共包括 33个子项目，由规土局委托了 8家土地评 估机构开展，其中，招拍挂项目 2项、因改 变土地使用条件须补交土 地出让金项目 31项。 评估标的总金额为 3353539.80万元，评估费用 共计 278.87万元，具体项目情况详见附件。 4、 项目组织及管理 （ 1）项目组织管理 评估需求产生 2017年土地评估费项目涉及 33个评估子项目。根据区委区政府 文件， 2017 年招拍挂 评估项目为 2 项，分别为上海市普陀区大场社 区 W121501 单元 600 坊（ C1-7、 C2-1、 C3-5 西侧地块）土地价格评 估和普陀区长风 8 号西地块南侧零星用地土地使用权出让价格评估。 在选择土地评估机构前，区规土局对招拍挂的 2个子项目的土地出让 成本进行评估和确定。土地评估报告的评估价为招拍挂项目的起拍价。 另外 31 个子项目均为因改变土地使用条件须向政府补交土地出 让金，因此企业或个人提出土地评估申请。 评估机构 选取 根据普陀区土地评估公司遴选方法及财务 管理操作口径文件 的要求，通过公开招标的方式组成 10 家评估机构的供应商库，选取 机构时采取随机抽签的方式在供应商库名单中进行抽取，抽签过程由 局人事监察科现场监督。在评估实际中，按照“锁定上限、合理优化、 9 精筒费用、有保有压”的原则，对单宗项目在一个开发建设周期内涉 及的所有土地价格评估，原则上以第一次抽选的评估机构作为受委托 实施评估单位。经统计， 2017 年支付项目抽取了 上海八达国瑞房地 产土地估价有限公司、上海城市房地产估价有限公司、上海房地产估 价师事务所有限公司、上海信衡房地产估价有限公司、上海财瑞房地 产土地估价 有限公司、上海涌力土地房地产估价有限公司、上海科东 房地产估价有限公司、上海国衡房地产估价有限公司共 8家房地产估 价中介服务机构。 图 1：项目组织管理示意图 土地评估机构管理：土地评估机构中标后，规土局与各中介服 务机构签订框架合作协议，纳入服务供应商库。在具体子项目任务委 托任务时，区规土局相关工作人员委托相应土地评估机构开展某一个 子项目的评估。 评估价格应用：招拍挂子项目的地块评估价将 作为该地块招拍 挂的底价。补缴土地出让金的子项目，若企业或个人对评估价格无异 议，并通过区规土局“三重一大”决策后，将以该价格作为土地出让 价依据签订土地出让协议。 10 合同签订：年度全部工作完成后，区规土局根据确定的土地出 让价格标的，计算评估费用，统一与各中介机构签订合同。 预算申请与评估费用支付：区规土局根据测算的评估费用金额， 申报 2017年预算，并在 2017年支付土地评估费。 （ 2）项目资金管理 根据普陀区土地评估公司遴选方法及财务管理操作口径文件 的要求，评估费用支付按上海市物价局、上海市房屋土地管理局关 于本市房地产中介服务收费的通知（沪价房 1996 88 号）确定 的收费标准执行；评估费用须提交局党政联席会进行决策同意，支付 需通过“三重一大”事项决定。支付程序需严格按照相应财务管理制 度执行。 对单宗项目地块在整个建设用地开发过程中涉及到多次土地评 估的计费制定如下办法： 新建招拍挂及协议出让项目： 首次出让的地块所支付的土地评估费用按实支付（不折扣）。后 调整再次涉及评估的，根据协议出让国有 土地使用权规范须补交 土地出让金等于批准改变时的新条件下土地使用权市场价格减去批 准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。因此要对 出让土地的整体进行价格评估。在此情况下，区规土局委托首次评估 的机构进行再次评估，同时在费用计算上也进行相应折扣。原则上， 再次评估费用的计算按前次费用折扣率的 50%计算动态等比折扣率。 即：第 n期评估支付费用 =第 n期评估应收费用 1 0.5(n 1)。 11 基于前款，可能存在单宗地块多次评估至使某次评估费低于工作 成本的情况，对此给予保底支付数额，人民币 5千元。即若按上述规 则计算出的评估费低于保底数额，以保底数额支付。 存量土地出让及其他土地价格评估： 参照新建招拍挂及协议出让项目执行。基于存量土地出让项目基 本发生在已建成项目或已产权登记的老项目，且本身标的较小，评估 费用较低，且多为一次性，因此原则上不给予保底支付数额。 上述计费方法如涉及土地上项目复杂、情况特殊的，以“一事 一议”方式另行确定。 （ 二 ）项目绩效目标 1、项目总目标 通过土地评估项目，推进普陀区土地出让计划实施，推动社会经 济发展，同时控制土地价格的过度波动、防范土地交易的投机行为。 作为土地税征收和土地融资的参考依据，为完善土地市场的发展起到 保障作用。 2、项目阶段性目标 2017 年度土地评估工作推进目标一方面是要推进并保证年度土 地出让计划的实施，另一方面是服务因自身发展需要而主动提出土地 评估申请的企业及个人，进而推动区社会经济的发展。 12 按照关于印发 的通知要求， 围绕项目总目标及 2017 年项目的阶段目标，评价工作组按照产出、 效果、影响力三个 方面为项目梳理分解了绩效目标。其中产出目标主 要根据土地评估项目 2017 年阶段目标进行梳理，重点对计划任务的 完成情况进行考察，并结合三年考核目标进行设定；效果目标主要结 合土地评估的总目标和 2017 年阶段目标进行梳理，对社会效益、经 济效益、影响力等进行设定。具体内容如下： （ 1）产出目标 数量目标： 33个土地评估报告完成率 100%。 质量目标： 33个土地评估价格应用率 100%。 时效目标： 33个土地评估报告完成及时率 100%。 （ 2）效果目标 招拍挂子项目土地评估报告利用率：支撑本区招拍挂工作， 作为招拍挂 的基价。 补交土地出让金子项目土地评估报告利用率：支撑企业或个 人房产交易或办理工程规划许可证、竣工验收等环节，及时 补缴土地出让金，实现交易。 （ 3）满意度目标： 土地评估机构对区规土局的满意度 100%。 13 二、绩效评价工作情况 （一） 绩效 评价目的 本次绩效评价目的主要是以下几个方面： （ 1）通过对项目的决策依据、管理流程、实施内容等进行评价， 分析项目决策的合理性、管理的科学性，并对其中所存在的可改进之 处提出相关建议与意见。 （ 2）通过对项目实施成效、社会影响、管理能力建设、持续影 响力等情况进行评价，分析项目绩效目标完成情况，为项目持续发挥 效益提供参考依据。 （ 3）通过对项目资金支出内容、使用效率和执行情况进行评价， 结合支出凭证、合同等证明文件，进一步评价资金的使用规范性及支 出效率。 （二）绩效评价设计过程 为了更加全面反映项目绩效，科学合理地对项目整体情况进行评 价，本次绩效评价工作方案的制定分成三个阶段： 1、实地调研，了解项目情况。评价小组对该项目的主管部门进 行访谈，充分了解项目的背景、基本情况、实施管理、经费拨付、财 务管 理等的情况。通过对采集到的项目信息、管理和执行情况进行分 析，提炼绩效评价要素和重点，设计出 2017 年土地评估费项目的绩 效评价工作框架和工作流程。 14 2、研讨分析，理清设计思路。在确定评价框架和评价重点的基 础上，收集资料、研究具体案例，根据关于印发 的通知（沪财绩 201422号）等文件要求，理清该 项目评价指标体系及体系权重设计思路。 3、凝练思路，撰写工作方案。评价小组在完成绩效评价指标体 系设计后，根据委托方要求及项目特点，制定社会调查方案与满意度 调查问卷，并在此基础上撰写项 目财政支出绩效评价方案。委托方组 织对评价小组形成的工作方案进行审核，并对工作方案提出了具体的 修改意见。审核结束后，评价小组根据委托方的意见进行了修改完善。 4、修改方案，完成项目评价。根据委托方及专家组意见，评价 工作组在以下两个方面对工作方案进行了补充与修改： （ 1）对项目情况进行梳理与补充：在项目立项背景中，增加了 关于企业和个人因改变土地使用条件的须补交土地出让金的补充；在 项目预算资金和来源中，修改了项目预算来源的相关表述；在组织管 理中，分别补充了招拍挂子项目和补缴土地出让金子项目的实施流程 和评估价应用与 合同签订条件。 （ 2）优化和调整部分指标设置：在项目绩效目标中，对产出目 标进行了补充描述，调整了“时效目标”；在项目管理指标中，调整 了“土地评估报告费用准确率”等指标；在项目绩效指标中，淡化了 “效果目标”适应性考察。 15 （ 三 ）绩效评价框架 1、绩效评价原则 绩效评价指标的确定遵循客观公正原则、科学规范原则以及绩效 相关原则如下： （ 1）客观公正。评价内容客观、公正，标准统一、资料可靠， 评价过程与结果依法公开并接受监督。 （ 2）科学规范。严格执行规定的评价程序，采用定量为主定性 为辅的综合分析方法，科学合理地对项 目财政资金支出的经济性、效 率性和有效性进行评价。 （ 3）绩效相关。针对财政资金具体支出及其产出绩效进行评价， 评价结果清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。 2、评价指标体系 根据上海市预算绩效管理实施办法及委托方评价要求，以绩 效目标为依据，围绕评价思路，评价小组从项目决策指标、项目管理 指标以及项目绩效指标三个维度设计指标体系，具体设计思路如下： （ 1）项目决策指标主要考察项目立项和项目目标两个方面，通 过设置政策依据充分性、立项协议规范性及协议要素可考核性等指标 重点考察项目立项依据是否充分、项目立项流程及协议等是否制定规 范等。 （ 2）项目管理指标主要考察项目投入管理、实施管理以及财务 管理三个方面，项目投入管理通过设置资金使用规范性、资助资金到 位及时率等指标，重点考察项目资金使用是否规范合理、财政资金是 16 否及时到位等；项目实施管理通过设置实施管理制度建立情况、执行 情况等指标，重点考察责任主体在项目实施过程中是否按照规范要求 进行实施；项目财务管理通过设置财 务管理制度建立情况、执行情况 等指标，重点考察责任主体在资金监督管理是否按照规范要求进行实 施。 （ 3）项目绩效指标以绩效目标为依据，主要考察项目产出和项 目效益两个方面。项目产出从土地评估报告数量、质量、利用率等角 度设计指标，主要考察土地评估项目是否按时完成、质量是否达标、 报告结论是否全部利用，是否达到阶段考核目标；项目效益从经济效 益、影响力以及综合满意度等角度设计指标，经济效益指标以土地评 估报告利用率为依据，主要考察经济效益指标是否达到考核目标的阶 段指标；影响力指标主要考察是否支撑区建设规划落地等；综合满意 度 主要考察主管部门、评估中介服务机构对本项目的实施、产出和带 动的社会经济效益情况是否满意、今后项目发展的相关建议。 3、绩效标准和评价方法 本次评价项目土地评估费项目，区规土局主要依据项目管理制度 来实施整个项目。因此，在评价该项目时，指标设计主要依据协议及 实施意见等要求相关文件。具体来讲，决策类指标主要根据上海市 预算绩效管理实施办法的要求制定，同时为满足委托方的评价需求， 设计相关指标能够反映绩效目标的梳理及细化要点；管理类指标主要 依据项目实施流程的要求制定，并设计相关指标反映资金使用规范性； 绩效类指标主要 依据协议中的考核目标制定，在设计具体指标时，重 点关注功能型平台的产出和效益。 17 权重设计主要从三个方面进行考虑：一是综合考虑财政支出绩效 评价的整体可比性，为满足各类项目财政支出绩效评价结果的可比性， 在一级指标权重的设计中充分考虑了上海市预算绩效管理实施办法 共性指标框架确定的一级指标权重，以保证不同项目评价结果的可比 性；二是根据项目实际情况进行微调，考虑到该项目在决策层面重点 考察项目的立项规范性，同时在管理层面重点考察项目的运行管理情 况及资金使用规范性；三是综合考虑指标的评价意义和目标关联度， 根据评价指标的重要性程度，以及与评价目标的关联度，从上到下逐 级对指标进行权重分配，突出能够满 足评价需求的指标权重，然后根 据最下层指标之间的可比性，从下到上逐级对权重进行调整，计算出 上一级指标权重。 根据项目资金管理制度要求，区规土局要土地评估费专款专用， 因此，本次评价标准首先以资金使用要求、相关义务要求以及相关会 计法律法规等为首要评价标准；其次，以土地评估费工作计划目标为 依据。通过定量为主的评分方式进行评价，对于无法定量评价的指标 采用是否判断的方式进行评价。 评价小组根据绩效评价指标进行针对性具体分析评价，综合运用 文件资料分析、数据对比分析、问卷调查、现场调研等方法，全面搜 集项目信息，开展绩效评价 工作。 （四）数据收集方法及过程 本次绩效评价数据主要来源于区规土局及土地评估机构。对区规 18 土局主要采取现场访谈、案卷核实分析等方式对决策、财务管理、运 行管理、考核目标完成情况等内容进行取数；对土地评估机构主要采 取电话调查的方式进行流程满意度取数。具体如下： 1、案卷研究。通过区规土局获取项目立项及实施等全过程管理 资料，对项目决策、项目管理、跟踪进度等重要信息要素进行分析， 初步确定评价核心。 2、访谈调研。采用现场访谈为主电话访谈为辅的方式，对区规 土局、土地评估服务中介机构等部门、公司的相关负责人进行调研， 详细了解项目实施细节，选择评价要素并进一步细化核心评价指标。 3、问卷调查。针对土地评估机构设计了调研问卷，获取相关数 据信息为评价提供数据支撑。通过对地产估价中介服务机构进行满意 度问卷调查，获取项目实施满意度方面数据。 4、现场核查。通过对区规土局进行现场核查，为调查取数提供 确凿证据。通过核查存档资料和财务数据，为财务管理、项目实施、 项目产出等评价提供支撑。 （五）绩效评价实施过程 本次项目评价周期为 2018年 6月 1日至 2018年 11月 30日，约 6个自然月。按照评价要求，对整个评价周期进行阶段性划分，明确 每个阶段的任务、工作内容及节点成果。绩效评价实施过程分为四个 阶段，具体评价工作进度安排见下表： 第一阶段：前期调研，准确掌握项目基本情况。评价小组对管理 19 部门进行了访谈，收集和整理与项目相关的政策、文件资料，了解项 目基本情况。 第二阶段：制定绩效评价工作方案。确定评价思路，设计绩效评 价指标体系，设计调查方案，完成绩效评价工作方案，将方案上 报至委托方进行审核，并根据审核意见进行相应修改调整。 第三阶段：核实资料，调查取数。根据工作方案，评价小组发放 了调查问卷与满意度问卷，完成问卷的数据核实和分析，获取各项绩 效评价指标的相关数据资料，综合判断后完成各项绩效评价指标的评 价工作。 第四阶段：完成绩效评价报告。评价小组撰写财政支出绩效评价 报告，并在评价小组内进行讨论修改，完成项目财政支出绩效评价报 告，并参加项目评价报告专家评审会，按照专家评审意见进行评价报 告的修正。 （六）本次绩效评价的局限性 本次评价项目中大部分为企业或个人因 改 变土地使用条件补交 土地出让金而进行土地评估的子项目 ，企业和个人根据评估价格补交 土地出让金。涉及的相关企业和个人为该项目重要的利益相关方，需 进行相应调研及满意度调查。在实际调研工作中，由于 这类子项目中 部分存在历史遗留、信访等问题，满意度调查可能存在较多不客观因 素，鉴于这种特殊性，本次评价取消了企业或个人的满意度调查，致 20 使满意度评价结果存在一定的局限性。 三、 绩效分析及评价结论 （一）评价结论 1、评分结果 根据评价组设计并通过专家组论证的评价指标体系及评分标准， 通过查阅资料、数据采集、问卷调查及访谈等评价程序，对普陀区 规 土局 2017 年 土地评估费项目 支出绩效进行客观评价，最终评分结果 为 94.04分，绩效评级为“优”。 表 2：项目绩效评价得分汇总表 指标 权重 得分 得分率 项目决策 8 8 100.00% 项目管理 36 33.98 94.39% 项目绩效 56 52.06 92.96% 合计 100 94.04 94.04% 2、主要绩效： 项目实施完成了既定的土地评估计划，为普陀区土地招拍挂及企 业或个人改变土地使用条件补交土地出让金提供了有效支撑。 区规土局 2017 年土地评估费项目计划完成 2 个招拍挂子项目， 31个须补交土地出让金的企业或个人申请的子项目。通过项目实施， 33 个子项目报告全部完成，并且报告结论得到区规 土局及提出评估 申请的企业或个人的认可。另外，土地评估报告结论得到有效利用， 21 除一个招拍挂项目因上海市商品住房供应调控原因未开展外，其他子 项目评估结论均在招拍挂及土地变更使用条件补交土地出让金过程 中得到应用，为普陀区土地出让计划完成、企业或个人土地使用权流 转提供了有力支撑。 （二）具体绩效分析 1、项目决策指标 合理科学的项目决策是项目的产出绩效的基础，因此绩效评价指 标体系中应对项目决策进行考察。决策指标主要从项目实施后情况分 析项目立项是否与部门战略目标相适应，项目的立项依据是否充分， 项目立项是否符合相关要求 。 决策指标包括项目立项和项目目标两个二级指标。根据项目实际 情况，项目立项下设战略目标适应性、立项依据充分性、项目立项规 范性三个三级指标，其中战略目标适应性下设与土地评估费项目适应 性、与主管部门目标适应性，立项依据充分性下设政策依据充分性， 项目立项规范性下设立项协议规范性。项目目标下设绩效目标合理性 和绩效指标明确性两个三级指标，其中绩效目标合理性下设绩效目标 设置情况和考核目标与内容相符性，绩效指标明确性下设考核指标可 考核性和考核标准明确性。 一级指标满分值 8分，该项目得分为 8分，项目决策指标得分情 况如下表所 示： 22 表 3：项目决策指标 一级指标 二级指标 三级指标 四级指标 权重 得分 失分 原因 简述 A:项目决 策（ 8） A1:项目立 项（ 4） A11：战略目标 适应性（ 2） A11.1：与本区战略 目标适应性（ 1） 1 1 A11.2：与主管部门 目标适应性（ 1） 1 1 A12：立项依据 充分性（ 2） A12.1：政策依据充 分性（ 1） 1 1 A12.2：项目立项规 范性（ 1） 1 1 A2:项目目 标（ 4） A21： 绩效目标 合理性（ 2） A21.1：绩效目标编 制情况（ 1） 1 1 A21.2：考核目标与 内容相符性（ 1） 1 1 A22： 绩效指标 明确性（ 2） A22.1：考核指标可 考核性（ 1） 1 1 A22.2：考核标准明 确性（ 1） 1 1 A 类指标小计 8 8 A1:项目立项 A11.1与本区战略目标适应性：区规土局根据普陀区“十三五” 规划制定了区内土地出让方案 ，而本项目的实施是为本区土地出让 计划的有效支撑，对区域有促进带动作用 ， 符合普陀区战略发展规划 的要求。根据评分标准，项目立项符合普陀区十三五及相关土地发展 规划，得 1.00分。 23 A11.2与主管部门目标适应性：区规土局是本区土地管理与规划 部门，具有组织实施土地使用权的出让、租赁、作价出资、转让、交 易和政府收购的管理，参与基准地价公示、地价制度的制定，参与本 区域土地储备、出让资金收支预决算管理和储备成本认定工作、监测 本区域土地市场和建设用地利用情况等职责。本次评价项目作为土地 出让价格的重要支撑，符合主管部门的主要职责，能够支撑主管部门 战略目标实现。根据评分标准，项目立项符合区规土局相关目标和职 能，得 1.00分。 A12.1政策依据充分性：区规土局根据市规划国土资源管理局 关于修订并重 新发布 的通 知（沪规土资地规 2015 597号）立项。根据评分标准，项目立 项有充足的政策依据支持，且符合政策依据要求，得 1.00分。 A12.2项目立项规范性：区规土局立项各流程环节均根据市规 划国土资源管理局关于修订并重新发布 的通知（沪规土资地规 2015 597 号）要求进行立 项，因此立项流程符合政策要求。根据评分标准，项目的立项各流程 环节均按立项制度要求进行，得 1.00分。 A2:项目目标 A21.1绩效目标编制情况：区规土 局在项目预算申报之前已制定 了绩效目标，即完成区土地出让方案的年度计划及企业和个人的补交 土地出让金的项目，因此符合项目绩效目标设置要求。根据评分标准， 在预算申报之前制定了项目绩效目标，得 1.00分。 24 A21.2考核目标与内容相符性：区规土局依据政策文件立项，考 核目标为完成年度的区土地出让计划及企业和个人补交土地出让金 的项目，与该项目实施内容相互对应，也符合区规土局的职能。根据 评分标准，项目考核目标与实施内容相互对应，且清晰明确，得 0.5 分；制定的考核指标符合区规土局实际运行情况，得 0.5分。该指标 满分 1分，实 际得 1.00分。 A22.1考核指标可考核性：区规土局按照项目实际情况，设置了 土地评估报告完成及时性、报告结论利用率等项目的考核指标，考核 指标具有可考核性。根据评分标准，考核指标清晰明确，得 0.5 分； 考核目标设置了可考核的指标，得 0.5分，实际得 1.00分。 A22.2考核标准明确性：区规土局按照政策文件及项目实际情况， 设置了土地评估报告完成及时性、报告结论利用率等项目的具体考核 指标解释，考核标准清晰明确。根据评分标准，项目清晰明确了考核 标准评级，得 1.00分。 2、项目管理指标 项目过程管理是项目完成既定 目标的重要保障。本次评价项目主 要依据项目要求与实施制度相结合进行管理，故管理类指标主要考察 项目实施单位是否按制度要求完成。 管理指标包括预算管理、财务管理和实施管理三个二级指标。预 算管理从资金预算情况、预算使用情况两方面考察。财务管理从财务 管理制度建设和财务管理制度执行两个方面进行考察，其中财务管理 制度建设进一步细化为财务管理制度建立情况、财务管理制度内容健 25 全性；财务管理制度执行进一步细化为资金使用监管执行性、专款专 用情况。实施管理从实施管理制度建设、实施管理制度执行两方面考 察，其中实施管理建设进一步细化为 实施管理制度建立情况、实施管 理制度内容健全性；实施管理制度执行进一步细化为实施流程规范性、 监督管理执行性、签订合同规范性、沟通协调情况。 表 4：项目管理指标设置 一级指 标 二级指 标 三级指标 四级指标 权重 得分 失分原因简述 B：项目 管理 （ 36） B1：预 算管理 （ 8） B11:资金预 算依据充分 性（ 4） 4 4 B12： 预算执 行率 （ 4） 4 3.98 预算执行率为 99.60% B2：财 务管理 （ 12） B21：委托费 用计算准确 性（ 4） 4 4 B22：财务管 理制度执行 有效性（ 4） 4 4 B23：资金支 付方式规范 性（ 4） 4 4 B3：实 施管理 （ 16） B31：实施管 理制度建设 情况（ 4） 4 4 B32：实施管 理制度执行 （ 12） B32.1：招标 管理有效性 （ 2） 2 2 B32.2：机构 选取规范性 （ 2） 2 2 B32.3：任务 委托流程规 范性（ 2） 2 1 目前委托具体 子项目时，主 要先通过电话 沟通、口头委 托，未及时通 过书面形式确 26 一级指 标 二级指 标 三级指标 四级指标 权重 得分 失分原因简述 定委托 B32.4：质疑 申诉机制有 效性（ 2） 2 2 B32.5：监督 管理有效性 （ 2） 2 2 B32.6：档案 管理情况 （ 2） 2 1 部分合同和报 告并未及时存 档 B 类指标小计 36 33.98 B1：预算管理 B11资金预算依据充分性：区规土局根据上一结算周期完成的子 项目，按照项目费用标准结合土地评估报告进行预算的估算， 资金金 额及构成合理、准确。 该指标满分 4分， 根据评分标准，实际得 4.00 分。 B12 预算执行率：区规土局土地评估费项目 2017 年预算为 280 万元，实际支出 278.87万元，预算执行率为 99.60%。 根据评分标准， 预算执行率得分 =（实际支出金额 /调整后预算 金额） 100%指标权 重 =99.60% 4，实际得 3.98分。 B2：财务管理 B21委托费用计算准确性：区规土局根据普陀区土地评估公司 遴选方法及财务管理操作口径文件的要求，评估费用按上海市物价 27 局、上海市房屋土地管理局关于本市房地产中介服务收费的通知 （沪价房 1996 88号）确定的收费标准，结合 2017年申报项目的 土地评估报告标的计算报告费用。 33 个项目均严格按照上述费用计 算标准计算评估费用，实际应付评估费用 278.87 万元，实际支付 278.87万元 。根据评分标准，报告费用准确率得分 =（实际支出 金额 /实际应付金额） 100%指标权重 =100% 4，得 4.00分。 B22财务管理制度执行有效性：区规土局根据土地评估项目的实 际情况，制定了普陀区土地评估公司遴选方法及财务管理操作口径， 并结合区规土局部门财务管理制度，对项目资金进行管理 。该项目在 项目完成后进行资金申报，保障了预算执行率。同时，明确了具体执 行单位、金额等，有利于财政资金安全性及有效性管理。 该指标满分 4分， 根据评分标准，实际得 4.00分。 B23资金支付方式规范性：区规土局根据普陀区土地评估公司 遴选方法及财务管理操作口径文件要求，评 估费用支付按上海市物 价局、上海市房屋土地管理局关于本市房地产中介服务收费的通知 （沪价房 1996 88 号）确定的收费标准执行；评估费用支付通过 “三重一大”事项决定，提交局党政联席会进行决策。支付程序需严 格按财政直拨的财务管理制度执行。该指标满分 4分， 根据评分标准， 实际得 4.00分。 B3：实施管理 B31实施管理制度建设情况： 区规土局制定了普陀区土地评估 公司遴选方法及财务管理操作口径，该文件中包括了土地评估机构 的 选取方法以及 监督管理制度 。 档案管理按照区规土局的档案管理制