中国城市群战略及发展深度研究_74页_15mb.pdf

中国城市群战略及发展深度研究 1 中国城市群 战略及发展 深度研究 戴德梁行研究院 目录 CONTENTS 1 城市群发展的国际经验 及中国实践 世界级城市群的发展经验 中国城镇化政策演变之下的城市群发展思路 中国城市群发展的规划及目标 P6 2 城市群战略下的都市圈发展逻辑 快速城镇化带来负面效应，发展都市圈疏解大城市病 都市圈与城市群的关系 都市圈建设的重要意义 中国都市圈的发展现状与问题 P15 5 城乡融合与产城融合发展 城乡融合发展历程和实现路径 产城融合的特点与类型 P41 4 城市群立体交通体系构建中的TOD 发展 轨道交通及 TOD对城市群发展的影响 城市群的多层次轨道交通系统 日本轨道交通建设经验借鉴 P31 6 中国典型城市群的发展现状及趋势 中国典型城市群发展规划及战略定位 聚焦五大城市群的发展及历程 中国城市群发展趋势研判 P53 3 城市更新与宜居性 疏解中心城市的部分功能，通过城市更新提升其宜居性 中国城市更新的探索与经验 宜居性与效益的平衡，城市更新关注的重要议题 P23 4 戴德梁行研究院 进入 21世纪，以中心城市为核心引擎的城市群越来越成为国际竞争和分工的基本载体。城市群综 合实力的进退以及城市群之间的竞争与合作关系，都对全球政治、经济格局产生愈加深刻的影响。 在中国 960万平方公里的广阔版图上，以 19个城市群串起的网络几乎覆盖了所有未来发展的关 键节点，当之无愧地构建起中国在新的历史阶段的空间格局，承载着新的发展逻辑与战略。全球 化背景下，生产要素在更大范围内流动及增长在汇聚人才、交通、教育等大量资源的城市之间， 基于要素流动逐渐构建经济网络，而紧密连接的经济网络能够促进产业合理布局、资源有效分配 与利用，进而推动区域经济增速和规模的进一步提升，逐渐演化成为在一国乃至全球范围内发挥 举足轻重影响力的城市群。 引言 公认的世界级城市群无一不是人口密集、经济繁荣、交通便利的区 域。作为先进的空间组织形态，城市群是推动经济增长、提升国家 竞争力的核心力量。在中国， 2006年“十一五”规划首次提出“要 把城市群作为推进城镇化的主体形态”；“十三五”规划明确我国 将在全国范围内打造 19 个城市群，形成更多支撑区域发展的增长 极；2015 年 3月，国务院首个批复了长江中游城市群发展规划， 截至目前已经完成 19 个城市群的规划编制，其中 11 个城市群规划 获得国务院批复。（图 1） 除了政策规划层面的进展外，中国城市群内部的融合发展也不断推进。 2015年世 界银行报告显示，珠江三角洲城市群成为世界人口和面积最大的城市带。近几年， 无论是在国家层面的中长期规划，还是地区层面的发展规划中，“城市群”、“区 域协调发展”、“新型城镇化”都是高频关键词，城市群发展对于中国未来发展 的重要性不言而喻粤港澳大湾区、长三角一体化发展等规划纲要相继落地， 打造世界级城市群步伐进一步加快；与此同时，区域协同创新正在加快推进，广 深港澳科创走廊、长三角一体化 G60 科创走廊等建设都旨在将科创驱动力注入 到城市群发展当中 .未来，中国将呈现怎样的城市群格局，又将诞生多少个世 界级城市群，从世界先进城市群的发展轨迹中有哪些规律可寻，我国城市群战略 还将带来怎样的变化和前景？ 图 1：全国 19个城市群分布图 资料来源：自然资源部地图技术审查中心、戴德梁行研究部 天山北坡城市群 已批复规划城市群 待批复规划城市群 中国城市群战略及发展深度研究 5 哈长城市群 辽中南城市群 京津冀城市群 长三角城市群 粤闽浙沿海城市群 滇中城市群 黔中城市群 珠三角城市群 成渝城市群 兰州- 西宁城市群 关中平原城市群 中原城市群 山西中部城市群 宁夏沿黄城市群 呼包鄂榆城市群 北部湾城市群 山东半岛城市群 长江中游城市群 1 城市群发展的国际经验 及中国实践 6 戴德梁行研究院 中国城市群战略及发展深度研究 7 世界级城市群的发展经验 世界级城市群无一例外担当着各个国家和地区发展的核心角色以纽约为核心的美国东北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥为核心的 五大湖城市群、以东京为核心的日本太平洋沿岸城市群、以伦敦为核心的英伦城市群和以巴黎为核心的欧洲西北部城市群都汇聚 了区域内大量优质资源，并在全球分工中发挥着重要作用。（图 2） 由东京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈组成的日本太 平洋沿岸城市群，土地面积 3.5万平方公里、占日本国土 的 6%，人口近 7000万、占总人口的 61%。其中最为核 心的东京都市圈 2018年 GDP达 16170亿美元，约占日 本全国的 32.5%。东京都市圈内产业门类齐全，集中了日 本 1/3以上的制造业、建筑业和运输业，四成以上的零售 批发业和房地产业，五成以上的金融业和通讯信息业。 1 图 2：世界五大城市群分布图 资料来源：自然资源部地图技术审查中心、戴德梁行研究部 英国伦敦城市群 日本太平洋沿岸城市群 美国东北部大西洋沿岸城市群 欧洲西北部城市群 北美五大湖城市群 英国伦敦城市群包括大伦敦、伯明翰、曼彻斯特等城市 和周边小城镇，总面积约 4.5万平方公里，人口总数达 到 3725万，GDP 约占英国全国的 80%。其中核心城市 伦敦 2017年 GDP产出占全英的 23.6%，大约在 5.54 千亿欧元（折合人民币 4.34万亿元），人均 GDP约 为 56,200欧元（折合人民币 44万元），是全英人均 GDP的 1.5倍。 2 1 戴德梁行，中国都市圈发展报告 2019 2 欧洲联盟委员会官网 8 戴德梁行研究院 世界城市群的形成与全球科技、经济中心的转移密切相关。 以欧洲为例，两次工业革命带来的科技进步促使更多人口向中心城市转移， 英国、法国、德国、荷兰、比利时等相继完成工业化，中心城市发展壮大，以伦敦、巴黎等大城市为中心的城市群逐渐形成。日本在 明治维新后，临港工业带迅速发展，形成以“东京大阪”为轴线的大规模城市群。美国依托成熟的纽约港，在纽约、波士顿周边不 断集聚更多的国际知名机构，同时芝加哥、底特律等中心城市规模扩大，五大湖城市群快速发展，形成全球最具影响力的城市带，使 世界经济中心逐渐从欧洲转移至北美。 发达的中心城市 中心城市的发展壮大是城市群 形成的基础，已形成的较大规 模的世界级城市群往往包含 2 个以上的大城市，甚至积聚了 全国主要的大城市。中心城市 对人才在内的产业发展所需的 各类资源的集聚能力是中小城 市所不能企及的，通常也只有 依托发达的中心城市才能更好 的参与国际竞争并带动周边城 市发展。以伦敦为例，拥有超 过 50 所高等院校、 10000 个课程，其中 4所院校排名世 界前 40，超过 70个诺贝尔 获奖者是伦敦大学的校友或成 员；东京则集中了日本 30% 的高校和 40%的大学生；纽 约州集聚了美国 10%的博士 学位获得者、美国国家科学院 院士 200多名、科学家和工 程师 40多万名， 3 同时华尔街、 纽约证券交易所、摩根大通、 花旗集团等举足轻重的金融机 构和企业总部都坐落于此。 产业分工协作 城市群作为一定区域内的空间 再组织形态，以产业在不同等 级的城市内进行重组为基础， 进而克服单一城市发展弊端， 促使资源配置在更大的范围内 进行，实现共同发展。回望发 展历程，美国、日本、英国等 发达国家都经历了产业结构的 调整和城市间的协调分工，进 而推动城市群的发展。制造业 从中心城市向外围城市扩散， 而服务业则逐渐沉淀为中心 城市的主导产业之一。 1960 年美国制造业 67在中心城 市，到 1980 年为 25.8。 1992年降为 13.9，1997 年 再降至 12.1； 4 与此同时， 周边城市的制造业比重则在增 加不同城市逐步实现职能 分工并形成其产业特色，共同 构成聚集优势。 交通网络的构建 贯通城市间及城市内部的交通 网络是要素流动的基础，发达 的路网能够大幅提升效率， 使城市协同发展成为可能。在 美国西海岸的旧金山城市群， 1936年完工的海湾大桥连接 了旧金山和奥克兰，打通了旧 金山和美国西部交通中心的连 接；1937 年金门大桥通车， 连接旧金山和北加州，成为美 国西海岸的交通要道；同时， 旧金山城市群通过三大国际 机场、发达的高速公路系统和 铁路系统与国内外紧密连接， 并拥有大量便利的内部交通基 础设施，如巴士、轻轨等。伦 敦城市群的发展也得益于其发 达的交通网络两大机场充 分保障了航空运输，连接周边 地区和港口的高速公路网络促 进了都市圈的贸易与服务业发 展；地铁、轻轨、地面公共汽 车等公共交通工具连接成网， 整个交通网络具有空间立体、 科技先进、布局合理、协同运 作的特征。 区域协作体系的建立 打破行政边界、具有前瞻性的 统一规划，能够为城市群的整 体发展提供指引，有助于不同 城市实现合理的分工协作和优 势互补、缩小城市差距，并最 终促成城市群的一体化发展， 而这些都有赖于区域协作机构 的推进。日本先后制定五次首 都圈规划及调整，成为以政府 为主导积极推动区域规划建设 并取得成功的典型。伦敦管 理局分别制定了 2004 年、 2008年、2011 年及 2016 年 版大伦敦地区空间发展战略 规划，对社会、经济、环境、 交通等重大问题进行战略分析 和有效应对。纽约区域规划协 会 (RPA)已发布四版区域发 展规划，通过打破行政边界实 现统一发展规划，对纽约城市 群的持续发展发挥了重要作 用。 在城市群形成与发展过程中，中心城市的发展壮大、产业分工协作的推进、交通网络的构建、区域协作体系的建立均是必不可少的因素： 3 中国（深圳）综合开发研究院，综研观察大湾区领导小组会议解读：六方面发力建设国际科技创新中心 4 平安银行城市群发展规律及对房地产市场影响研究 中国城市群战略及发展深度研究 9 中国城镇化政策演变之下的 城市群发展思路 我国第七次人口普查数据显示，截至 2020年末我国常住人口城镇化率超过 63.89%，其中常驻人口千万以上的城市 达 18个。改革开放以来，城镇化建设被 视为推动中国经济发展的重要战略。自 九十年代起，一系列政策的出台为城镇化 发展指明了方向，也见证了我国城镇化 思路的调整从最早的积极发展中小城 市，到“把城市群作为推进城镇化的主体 形态”，再到“建设现代化都市圈是推进 新型城镇化的重要手段”，我国城镇化重 点从小城镇战略逐渐向都市圈和城市群转 变。得益于社会的发展进程、经济的快速 增长、政策的大力推进，近年来中国的城 镇化得以迅速发展。（图 3） 图 3：全国大陆常住人口城镇化率 资料来源：国家统计局、戴德梁行研究部 6.65 9.02 49.68% 63.89% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 亿人 城镇人口数量 城镇化率 - 改革开放之初，我国城市发展尚处于初期 阶段，基础设施与公共配套均不完善，难以 容纳人口激增，因而户籍限制非常严格，建 设小城镇、吸引农村人口劳动力转移成为城 镇化的必然出路。 1978-2013年我国城镇化 率从 17.9%提升到 53.7%，建制镇数量从 2,173个增加到 20,113个。小城镇成为承接 农村剩余劳动力的重要载体，也有效为大城 市分流，城镇化进程取得显著进展。 - 发展中也出现了一些新的问题在中 心城市，教育、医疗等公共资源集聚仍使 其吸引人口大量流入，房价高企、交通拥 堵等大城市病愈加显著；在小城镇，因发 展基础薄弱，其辐射带动能力和资源集聚 能力不足，对人口吸引力有限。大城市规 模日益扩大、城市病加剧结合小城镇吸纳 能力下降，导致不同层级城市之间联系薄 弱，要素流动不畅、资源错配的现象普遍。 正如国家新型城镇化规划（2014-2020 年）所指出的：“部分特大城市主城区 人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛 盾加剧；中小城市集聚产业和人口不足， 潜力没有得到充分发挥；小城镇数量多、 规模小、服务功能弱，这些都增加了经济 社会和生态环境成本”。 10 戴德梁行研究院 与此同时，我国不同区域之间的发展差距 也十分明显。例如在长三角、珠三角等东 部沿海地区，都市连绵形态基本形成，城 市间联系紧密，发展动力强劲，整体经济 水平较高；而在西部地区，即使是中心城 市也面临人口密度低、发展动能不足等困 境。此外，与发达国家成熟的大城市相比， 无论是经济总量、人均产值还是产业结构， 我国整体仍面临较大差距。 在此背景下，“以城市群为主体形态，推 动大中小城市和小城镇协调发展”的思路 被提出。城市群是指在特定地域范围内， 一般以 1个以上特大城市为核心，由 3个 以上大城市为构成单元，依托发达的交通 通信等基础设施网络所形成的空间组织紧 凑、经济联系紧密、并最终实现高度同城 化和高度一体化的城市群体。世界发达国 家城市群的发展历史表明，城市群作为更 高级的城市组织形态，促进城市之间联合 发展，有利于资源合理配置和要素自由流 动，集聚效应显著，从而使区域更快的成 长为经济中心。 - 2021年 3月的“十四五规划”提出了全 面形成“两纵三横” 的城市群格局、城市 群分类分级发展、建立城市群协调发展机 制、构建网络型城市群等要求。这其实是 在自 2013年以来“以城市群作为城镇化 主体形态”思路在未来 5年的延续，并对 城市群的建设进行完善和深入推进，包括 19个城市群的分类分级发展、提出构建城 市群协调发展机制等。可见城市群是我国 长期持续发展的重中之重，将在中国区域 一体化发展和经济增长中发挥至关重要的 作用，且培育多个极具竞争力的城市群也 成为构建国家竞争力最重要的依托。 在城市群的发展过程中，中心城市辐射带 动作用将不断增强，城市群内核心城市与 周边城市共同参与分工合作、都市圈同城 化趋势日益明显。以都市圈撬动城市群建 设，成为推动中国新阶段经济发展和城镇 化前行的重要动能，关于培育发展现代 化都市圈的指导意见指出：“建设现代 化都市圈是推进新型城镇化的重要手段”， 并首次明确了“都市圈是城市群内部以超 大特大城市或辐射带动功能强的大城市为 中心、以 1小时通勤圈为基本范围的城镇 化空间形态。”从城市群到都市圈，中心 城市在城镇化进程中承担的带动作用进一 步增强，而围绕在中心城市周边的中小城 市也迎来了更大的发展机遇。（图 4/5） 资料来源：戴德梁行研究部 图 4：中国城镇化重大政策 图 5：中国城镇化思路演进 资料来源：公开资料整理、戴德梁行研究部 资料来源：戴德梁行研究部 积极发展中小城市 以城市群为主体形态 推动大中小城市和小城镇协调发展 建设现代化都市圈是推进新型 城镇化的重要手段 城市发展尚处于初期阶段， 基础设施与公共配套均不完善 . 中心城市大城市病与小城镇数量多、规 模小吸引力不足并存；区域发展差距大 中心城市辐射带动作用增强，城市群内核 心城市与周边城市同城化趋势日益明显 20世纪 90年代 21世纪初期 发展至今 2014年 国家新型城镇化规划（2014-2020 年）：“以城市群为主体形态，推 动大中小城市和小城镇协调发展”， 并规划建设 19个城市群； 2016年 中华人民共和国国民经济和社会发 展第十三个五年规划纲要：“加快 构建以陆桥通道、沿长江通道为横轴， 以沿海、京哈京广、包昆通道为纵轴， 大中小城市和小城镇合理分布、协调 发展的“两横三纵”城市化战略格局。” 2021年 4月 2021 年新型城镇化和城乡融合发 展重点任务“促进农业转移人口 有序有效融入城市，城区常住人口 300万以下城市落实全面取消落户 限制政策；在中心城区周边科学发展 郊区卫星城，促进多中心、组团式发 展，实现产城融合和职住平衡。” 2006年 中华人民共和国国民经济和社会发 展第十一个五年规划纲要：“要把 城市群作为推进城镇化的主体形态”、 “坚持大中小城市和小城镇协调发 展”。以城市群推动城镇化的方向首 次确立； 2018年 中共中央国务院关于建立更加有效 的区域协调发展新机制的意见：“未 来我国将建立以中心城市引领城市群 发展、城市群带动区域发展新模式， 推动区域板块之间融合互动发展” 2021年 3月 中华人民共和国国民经济和社会发 展第十四个五年规划和 2035年远景 目标纲要：“以城市群、都市圈为 依托促进大中小城市和小城镇协调联 动、特色化发展”“以促进城市群发 展为抓手，全面形成“两横三纵”城 镇化战略格局”、“依托辐射带动能 力较强的中心城市，提高 1小时通勤 圈协同发展水平，培育发展一批同城 化程度高的现代化都市圈”。 1995年 小城镇综合改革试点指导意见： “在广大农村地区积极发展小城镇，是 我国城市化道路的现实选择”； 2019年 关于培育发展现代化都市圈的指导意 见“城镇化是现代化的必由之路，是 我国发展最大的潜力所在。建设现代化 都市圈是推进新型城镇化的重要手段， 既有利于优化人口和经济的空间结构， 又有利于激活有效投资和潜在消费需求， 增强内生发展动力。” 2019年 2019 年新型城镇化建设重点任务： “城区常住人口 100万 300万的型 大城市要全面取消落户限制；城区常住 人口 300万 500万的型大城市要 全面放开放宽落户条件” 中国城市群战略及发展深度研究 11 12 戴德梁行研究院 中华人民共和国国民经济和社会发展第 十四个五年规划和 2035年远景目标纲要 推动城市群一体化发展 “以促进城市群发展为抓手，全面形成“两 横三纵”城镇化战略格局。优化提升京津 冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等 城市群，发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、 中原、关中平原、北部湾等城市群，培育 发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、 呼包鄂榆、兰州 -西宁、宁夏沿黄、天山 北坡等城市群。建立健全城市群一体化协 调发展机制和成本共担、利益共享机制， 统筹推进基础设施协调布局、产业分工协 作、公共服务共享、生态共建环境共治。 优化城市群内部空间结构，构筑生态和安 全屏障，形成多中心、多层级、多节点的 网络型城市群。” 2021年 3月发布的中华人民共和国国民经济和社会发展第十四 个五年规划和 2035年远景目标纲要在“完善城镇化布局”一章 中分别对城市群、都市圈、中心城市、大中城市、县城等提出了不 同的要求，这也是首次在国家发展的中长期规划中以独立章节阐述 “都市圈”及相关内容。 而关于城镇化发展的进程，早在 2013年 12月中央城镇化工作会 议和国家新型城镇化规划（ 2014 2020年）中，已提出阶 段目标在于“基本形成”“两横三纵”的城镇化战略格局；在“十三五 规划”中，阶段目标则突出强调 “加快构建”；至“十四五规划”， 随着我国城市群的不断发展壮大，“全面形成”“两横三纵”的城 镇化格局成为新时期的目标。（图 6） 具体来看，“两横三纵”的城镇化格局由 19个城市群构成，涵盖 了我国版图的大部分区域。截至 2020年，这 19个城市群承载了 我国 75%以上的城镇人口，贡献了全国 80%以上国内生产总值， 5 同时全国 GDP超万亿的 23个城市及常住人口 1000万以上的 18个城市，基本上分布在 19个城市群中。（图 7）可见，这些城 市群的形成，不仅是以政策推动为发展基础，更是基于城市化进城 和市场力量的作用下，集聚产业、人口等资源而自发形成。 中国城市群发展的 规划及目标 5 经济参考报 中国城市群战略及发展深度研究 13 京津冀协同发展 黄河流域生态保护 和高质量发展 长江经济带发展 粤港澳大湾区建设 海南全面深化改革开放 长三角一体化发展 天山北坡城市群 呼包鄂榆城市群 辽中南城市群 京津冀城市群 山东半岛城市群 长三角城市群 长江中游城市群 珠三角城市群 北部湾城市群 滇中城市群 黔中城市群 成渝城市群 粤闽浙沿海城市群 中原城市群 宁夏沿黄城市群 关中平原城市群 哈长城市群 兰州 -西宁城市群 山西中部城市群 上海 38,701 北京 36,103 深圳 27,670 广州 25,019 重庆 25,003 苏州 20,171 成都 17,717 杭州 16,106 武汉 15,616 南京 14,818 天津 14,084 宁波 12,409 青岛 12,401 无锡 12,370 长沙 12,143 郑州 12,003 佛山 10,816 泉州 10,159 济南 10,141 合肥 10,046 南通 10,036 西安 10,020 福州 10,020 图 6： 城镇化空间格局示意图 图 7： 2020年 GDP超万亿城市 资料来源： 中华人民共和国国民经济和社会发展第 十四个五年规划和 2035年远景目标纲要、 自然资源部地图技术审查中心、 戴德梁行研究部 资料来源： 各地统计局、自然资源部地图技术审查中心、 戴德梁行研究部 单位：亿元 14 戴德梁行研究院 与此前政策相比，“十四五”规划中城市群发展空间范围更加明 确，如海峡西岸城市群名称改为粤闽浙沿海城市群，东北地区细 化为哈长和辽中南城市群，有利于精准地制定区域政策。同时， 19个城市群分别划分为“优化提升”、“发展壮大”、“培育 发展”三种类型，为制定差异化和针对性的发展战略奠定基础。 如在此前尚处于第二梯队的成渝、长江中游城市群，此次也进入 “优化提升”之列，可见其重要的战略地位，预计未来发展目标 及相应资源配置等也将随之调整。目前我国东西部发展差距仍然 较大，19 大城市群既涵盖了东部发达地区，也包括中西部内陆 区域，有利于通过培育城市群带动区域协调发展，对于形成分工 协作、功能完善的城镇化空间格局来说意义重大。截至目前， 19 个城市群的规划全部编制完成，其中 11 个城市群规划获得国务 院批复。（图 8） 京津冀协同发展 黄河流域生态保护 和高质量发展 长江经济带发展 粤港澳大湾区建设 海南全面深化改革开放 长三角一体化发展 天山北坡城市群 呼包鄂榆城市群 辽中南城市群 京津冀城市群 山东半岛城市群 长三角城市群 长江中游城市群 珠三角城市群 北部湾城市群 滇中城市群 黔中城市群 成渝城市群 粤闽浙沿海城市群 中原城市群 宁夏沿黄城市群 关中平原城市群 哈长城市群 兰州 -西宁城市群 山西中部城市群 图 8： 三个层级的城市群发展战略 资料来源： 中华人民共和国国民经济和社会发展第 十四个五年规划和 2035年远景目标纲要、 自然资源部地图技术审查中心、 戴德梁行研究部 优化提升 发展壮大 培育发展 2 城市群战略下的 都市圈发展逻辑 中国城市群战略及发展深度研究 15 16 戴德梁行研究院 快速城镇化带来负面效应 发展都市圈疏解大城市病 在城镇化过程中，人口、产业、物资等生 产要素向大城市集聚，并进一步带来交通、 通信等基础设施的完善，密织的资源网推 动社会以更高的效率向前发展。 - 2016 年联合国人类住区规划署 （ UN-Habitat）发布的世界城市状况 报告指出，目前排名前 600 位的主要 城市中居住着五分之一的世界人口，对全 球 GDP 的贡献高达 60。1980-2015 年全球 1000 万人口以上城市个数从 5 个 增至 28个，占全球人口比重从 1.9%升至 6.4%，上升 4.5个百分点， 95的人口 会出于经济原因或者为追求更好的生活而 进入城镇地区。 - 2020年世界城市状况报告指出， 一个被精心规划、管理并得到稳定经济支 持的城镇可以在经济、社会、环境及其他 无法量化的领域中创造价值，这些价值可 以极大地改善所有人的生活质量。 然而，在城镇化快速推进的过程中，由于 人口急剧膨胀加上部分规划不完善，大部 分城市都经历了大城市病的阶段。如伦敦 在二战后面临城市住房短缺、贫民窟广泛 分布、公共设施严重不足、道路拥堵、环 境污染严重等各类问题；东京也曾面临居 住条件差、公共服务供给滞后、忽视环保、 通勤时间过长等问题，导致居民生活质量 和幸福感下降。（图 9）然而，经过制定 区域规划、建设新城、产业转移、构建交 通网络等多重举措，这些大城市病在发展 中逐步得到解决。实际上，不论具体措施 如何，加强中心城市与周边中小城市的联 系，通过功能疏解、人口迁移实现大中小 城市协调发展都至关重要，这也自然而然 催生了“都市圈”的形成。 人口膨胀 公共服务不足资源短缺 环境污染交通拥堵 住房紧张 图 9：大城市主要问题 资料来源：戴德梁行研究部 中国城市群战略及发展深度研究 17 都市圈与城市群的关系 2019年颁布的关于培育发展现代化都市圈的指导意见首次明确了 “都市圈”的概念：“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带 动功能强的大城市为中心、以 1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形 态。”同时也在一定程度上阐述了都市圈与城市群的关系，即“以促 进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向，以创新体制机制为 抓手，以推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、 产业专业化分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展为重点，培 育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、 经济转型升级提供重要支撑”。 每个大城市都是由小城镇发展而来，同时也与周边城镇保持互动。随 着核心城市发展壮大，其辐射能力和范围都在不断增强，并逐渐产生“虹 吸效应”，使周边城市难以获得良好的发展。直到其发展成为规模足 够大的城市后，资源集聚带来的一系列问题随之出现，此时功能疏解 的需求将给周边城镇带来发展机遇，进而促进都市圈的形成。而在都 市圈带动之下，区域内成长起来多个连绵的中心城市，规模庞大的城 市群最终形成。 中国区域科学协会理事长肖金成认为，都市和周边城市关系的发展过程 可以分为三个阶段：第一个阶段，周边的要素向核心城市聚集，谓之极 化效应；第二个阶段，既有要素向核心城市聚集的过程也有向外辐射的 过程，这时候都市圈即将形成；第三个阶段是向城市群转化阶段，核心 城市规模足够大，周边的城市也已经具备一定的规模。（图 10/11） 图 10：都市圈形成原理 图 11：都市圈发展阶段 资料来源：肖金成都市圈理论与规划、戴德梁行研究部 资料来源：肖金成都市圈理论与规划、戴德梁行研究部 都市 二、三或四级城市 资源 服务 工业 人口 扩展轴 扩展面 扩展面 生长轴 第一阶段 雏形期轴向扩展 极化效应，要素向核 心城市聚集 第二阶段 成长期圈域扩展 要素集聚同时向外辐射， 周边城市逐渐成型 第三阶段 成型期全面扩展 核心城市规模大且周边 城市具备规模 第四阶段 成熟期城市群形成 在实际中，都市圈能否形成与发展的关键取决于中心城市的发展 水平。只有在中心城市拥有相当大的经济影响力之后，其功能疏 解需求催生的产业转移才能促进周边城市经济发展和人口增长。 世界范围内成熟的都市圈，如伦敦和东京对整个国家的 GDP贡 献都超过了 20%，其带动作用也十分强大。（图 12）而都市圈 最终的良性发展也离不开协同关系的建立和深化，即中心城市与 周边城市的关系从发展腹地的从属关系转变为互补和支撑。不同 城市在功能错位布局、产业协同发展、交通及公共服务一体化的 条件下共同形成城市网络，最终实现更高层次上的规模经济。 都市圈和城市群的关系，应为先有都市圈、后有城市群，都市圈 是城市群形成的必要条件。只有在特定的区域内云集相当数量、 不同规模、不同类型的城市，并以一个或几个都市为核心，依托 便捷的交通条件，都市圈之间的联系越来越密切，逐渐形成的城 市集合体，才能够形成城市群。因此城市群一般出现于人口比较 集中、都市比较密集、产业比较丰富、经济比较发达的地区。城 市群的数量不可能很多，因为城市群必须包含一个以上都市圈。 同时城市群的范围也不可能很大，如果都市圈和周围的城市圈距 离太远、难以耦合，中间存在断裂带，也无法实现资源有效交流。 无论是都市圈还是城市群，都要经历自然发展的过程，同时通过 合理规划明确各城市的功能定位，加强分工与合作，抑制恶性竞争， 不断升级产业结构、优化空间布局，变单个城市的竞争力为城市 群整体的竞争力，避免“马太效应”出现，方能实现良性发展。 6 图 12：一线城市及“新一线”城市 GDP全国占比（2020 年） 注：新一线城市选取自 2020年第一财经评选 资料来源：各地统计局、戴德梁行研究部 0.0% 1.0% 2.0% 3.0% 4.0% 5.0% 0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 上海 北京 深圳 广州 重庆 苏州 成都 杭州 武汉 南京 天津 青岛 长沙 郑州 佛山 合肥 西安 东莞 沈阳 亿元 GDP 占全国GDP 比重 一线城市占全国 GDP比重 12.5% 新一线城市占全国 GDP比重 20.4% 18 戴德梁行研究院 6 肖金成，关于新发展阶段都市圈理论与规划的思考，学术前沿 2021年 2月（下） 中国城市群战略及发展深度研究 19 都市圈建设的重要意义 发展都市圈是我国城镇化过程中的关键一环。在“十四五”规划 中确定的 19个城市群中，除长三角、珠三角发展相对成熟以外， 大部分城市群仍处于培育阶段。通过中心城市与周边中小城市的 分工协作进而带动周边城市发展并最终促进城市群的形成，是未 来我国城镇化的重要任务。其间，都市圈显然是城市群建设的突 破口，也是城镇化过程中的关键一环。结合发达城市群的经验来 看，由核心城市引领的多个都市圈都将成为城市群的核心组成单 元，如东京都市圈、纽约都市圈、伦敦都市圈等。另一方面，中 心城市发展到一定阶段之后面临的大城市病也需要通过与周边中 小城市协同发展实现疏解，并进一步提升核心竞争力，都市圈的 打造成为顺应城镇化发展的必然要求。 都市圈战略有利于促进城镇化高质量发展。在都市圈的发展过程 中，日益密集的交通设施将更大范围内的城镇连接起来，缓解大 城市病问题，进一步激活中小城市发展活力，从而整体提升区域 发展水平。关于培育发展现代化都市圈的指导意见指出，“放 开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，在具备条件的都市圈 率先实现户籍准入年限同城化累积互认”。可以预期，在公共服 务一体化不断深入的过程中，发展成果在更大范围内实现相对均 等分配，居民可以更为便捷、平等地享有资源。 都市圈有利于产业协同发展。都市圈不断发展而成为新的有机整 体，意味着各类生产要素可以在更大空间范围内重新合理布局以 进一步提升效率。中小城市更为低廉的土地、人力等成本优势可 使其有效承接制造业等产业的转移，核心城市集聚现代服务业、 高新技术等资源效率更高的产业，协同互补，共同推动产业规模 化、集群化发展。在更为开放的市场和公共服务一体化的推动下， 产业协同将更多的利好区域经济发展，使其更加有效地参与全球 化背景下的国际竞争。 清华大学中国新型城镇化研究院中国都市圈发展报告 2018： “依托不同区域战略板块，区分不同发展阶段，我国高质量城镇化将逐步形成城市群都市圈中心城市大 中小城市协同发展特色小镇乡村振兴统筹发展的总体战略格局和全尺度空间组合链条。加快形成以城市 群为主体形态的人口产业聚集格局，以都市圈为区域发展空间组织的主要模式，以中心城市为核心的高端要 素集聚极核，带动特色小镇发展和乡村振兴，实现大中小城市（镇）有效均衡协同发展和城乡融合发展， 提升城乡综合竞争力和整体宜居度。” 20 戴德梁行研究院 中国都市圈的发展现状与问题 2019年关于培育发展现代化都市圈的指导意见发布，这一 年被认为是我国都市圈建设的元年。 2021年 2月，国家发展改 革委公布了国家发展改革委关于同意南京都市圈发展规划的复 函，成为国家层面函复同意的第一个都市圈发展规划。 2021 年 4月发布的 2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务 指出，“培育发展现代化都市圈，支持福州、成都、西安等都市 圈编制实施发展规划，支持其他有条件的中心城市在省级政府指 导下牵头编制都市圈发展规划”表明我国都市圈建设正在进 入加速推进期。 清华大学中国新型城镇化研究院发布的中国都市圈发展报告 2018指出，在全国共有 34 个中心城市都市圈，其中 3个地区 的 8 个都市圈范围已经相互重叠、连片发展，形成了都市连绵区， 其余 26 个则是相对独立的都市圈。上述都市圈的总面积约为 232.4 万平方公里，占全国比重的 24.0%；总人口约为 81590.5 万人，占全国比重的 59.0 %；地区生产总值 575704.7 亿元， 占全国比重的 77.8%。（图 13） 图 13: 全国 34个都市圈分布图 资料来源：清华大学中国都市圈发展报告 2018 长春都市圈 厦门都市圈 福州都市圈 南昌都市圈 沈阳都市圈 大连都市圈 青岛都市圈 济南都市圈 太原都市圈 南宁都市圈 长沙都市圈 西安都市圈 银川都市圈 西宁都市圈 昆明都市圈 贵阳都市圈 重庆都市圈 成都都市圈 兰州都市圈 武汉都市圈 首都都市圈 石家庄都市圈 呼和浩特都市圈 乌鲁木齐都市圈 哈尔滨都市圈 长三角都市连绵区 珠三角都市连绵区 郑州都市圈 合肥都市圈 中国城市群战略及发展深度研究 21 从总量上来看， 34个都市圈贡献 了全国大部分 GDP，不过与发达 国家占比仍有较大差距；从内部结 构来看，发展不均衡、协调机制欠 缺、联系不紧密等问题仍较为普遍： - 整体发展水平较低。中国都市 圈发展报告 2018测算显示：全 国 81%的都市圈的地均 GDP 产 出不足 5,000 万元 /km2。其 中，最高的深圳都市圈为 1.7 亿 元 /km2，仍远低于大伦敦地区 （14.8 亿元 /km2）、东京都市 圈（6.6 亿元 /km2）和纽约都会 区（3.4 亿元 /km2）的水平。而 武汉都市圈和合肥都市圈分别约为 3,200万元 /km2和 2,070 万元 /km2，分别为深圳都市圈的 19% 和 12%。（图 14） 按 1 小时交通圈范围测算， 81%的 都市圈人口密度不足 1,500 人 / km2。其中，最高的上海都市圈 的人口密度为 4,200 人 /km2,低 于东京人口集中地区 8,700 人 / km2 的人口密度；而南昌都市 圈为 810人 /km2，昆明为 730 人 /km2，分别为上海的 19%和 17%。虽然近年来我国城市群、都 市圈发展进程加快，不过与国际成 熟区域的发展水平仍有巨大差距。 （图 15） - 都市圈之间及都市圈内部不同城 市发展水平差异较大。在东部沿海 地区，如在长三角、粤港澳内部已 经出现不同都市圈范围重叠的趋 势，成长起多个中心城市，发展水 平高且发展动力强劲。与此同时， 多个西部地区的都市圈仍面临经济 图 14：全国主要都市圈地均 GDP（2017 年） 图 15：全国主要都市圈人口密度（2017 年） 资料来源：清华大学中国都市圈发展报告 2018、戴德梁行研究部 资料来源：清华大学中国都市圈发展报告 2018、戴德梁行研究部 0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000 18,000 深圳 上海 杭州 广州 天津 宁波 青岛 厦门 南京 济南 郑州 北京 武汉 大连 福州 长沙 沈阳 成都 合肥 石家庄 重庆 西安 南昌 长春 贵阳 昆明 哈尔滨 南宁 太原 西宁 呼和浩特 兰州 乌鲁木齐 银川 地均G DP （万元/ 平方公里） 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500 4,000 4,500 上海 北京 广州 深圳 成都 重庆 武汉 天津 南京 沈阳 厦门 石家庄 郑州 西安 杭州 长春 长沙 济南 青岛 合肥 福州 太原 哈尔滨 大连 南昌 宁波 昆明 贵阳 乌鲁木齐 南宁 兰州 西宁 呼和浩特 银川 1 小时等时圈人口密度（人 / 平方公里） 22 戴德梁行研究院 图 16-A：都市圈中心城市与外围城市日均人口流动规模（2017 年） 图 16-B：都市圈中心城市与外围城市企业互相投资规模（2017 年） 资料来源：清华大学中国都市圈发展