宏观观察：从规划视角看我国区域协调发展.pdf

伦敦经济月刊（ 2013 年 1月） 2013 年 1 月 18 日 中银 研究产品系列 经济金融 展望 季报 中银调研 宏观观察 银行业观察 人民币国际化观察 作 者 ： 高 玉伟 中国银行国际金融研究所 电 话 ： 010 - 6659 6222 签发人：陈卫东 审 稿： 宗 良 联系人 ： 范若滢 李 赫 电 话： 010 - 6659 2780 对外 公开 全辖传阅 内参 材料 2018 年 5 月 31 日 2018 年 第 15 期 （总 第 221 期 ） 从规划视角看我国区域协调发展 规划是社会主义市场经济的特色和优势，在我国经济社会发展中发挥了战略导向作用，指引我国取得了举世公认的巨大成就。然而，当前我国区域发展不平衡问题较为突出，区域发展水平差距较大，亟需贯彻协调发展理念，推动落实有关规划，着力促进区域协调发展。 国际金融研究所 宏观 观察 2018 年第 15 期（总第 221 期） 1 从规划视角看我国区域协调发展 规划是社会主义市场经济的特色和优势，在我国经济社会发展中发挥了战略导向作用，指引我国取得了举世公认的巨大成就。然而，当前我国区域发展不平衡问题较为突出，区域发展水平差距较大，亟需贯彻协调发展理念，推动落实有关规划，着力促进区域协调发展。 一、区域协调发展在国家总体规划中的提出与演变 1953 年“一五”计划开始以来，我国已经制定实施了十三个五年计划 /规划，当前“十三五”规划正在执行中。在这些计划 /规划中，区域协调发展问题并非一开始就得到强调，而是随着国民经济结构变动逐步被提出、被关注，最终在国家总体规划中得以 体现，并 上升为国家战略（表 1）。 “八五”计划最早明确关注区域协调发展问题，提出了四大地区发展的主要任务，强调要加强地区协作和联合。 1991 年 4 月，全国人大通过了国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要，即“八五”计划。该计划提出了七大任务，其中之一就是根据统筹规划 、 协调发展、共同富裕等原则，“努力改善地区经济结构和生产力布局”，实质上提出了区域协调发展的要求。该计划第一次在国家总体规划层面上，做出了沿海地区、内陆地区、少数民族地区和贫困地区的划分，分别提出了各地区“八五”时期发展的主要任务。 该计划还针对当时存在的地区分割、市场封锁等现象，提出要开展横向联合与协作，构建全国统一市场。 “九五”计划将区域协调发展上升为经济社会发展的指导方针，首次提出要形成若干各具特色的经济区域。 1996 年 3 月，全国人大通过了国民经济和社会发展“九五”计划和 2010年远景目标纲要。该计划提出了九条重要指导方针，其中一条就是坚持区域经济协调发展，并且提出要逐步缩小地区发展差距。该计划明确了区域经济协调发展的方向，就是要突破行政区划界限，逐步形成 7 个跨省区市的经济区域，即长江三角洲及沿江地区、环渤海地区、东南沿海地 区、西南和华南部分省区、东北地2 2018 年第 15 期（ 总第 221 期 ） 区、中部五省地区、西北地区。其中，长江三角洲及沿江地区可看作是“长江经济带”的雏形，而环渤海地区则涉及“京津冀协同发展”。 “十五”计划写入了促进我国地区协调发展的首个国家战略 西部大开放战略。2001 年 3 月，全国人大通过了国民经济和社会发展第十个五年计划纲要，即“十五”计划。该计划首次在国家发展规划中做了东、中、西三大地区的划分，并就其在“十五”期间的发展分别提出了要求。该计划明确要实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，强调打破行政分割，防止结构趋同，形成各具特色的区 域经济。 “十一五”规划将区域发展总体战略写入其中，提出要逐步形成区域协调发展格局。 2006 年 3 月，全国人大通过了国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要，即“十一五”规划。该规划明确要坚持实施区域发展总体战略，具体就是推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。其中，东北振兴、中部崛起都是首次写入国家总体规划。该规划还首次对支持革命老区、民族地区和边疆地区发展提出了要求，强调要健全区域协调互动机制，形成以东带西、东中西共同发展的格局。 “十二五”规划首次写入了主体功 能区战略，提出要把实施西部大开发战略放在区域发展总体战略的优先位置。 2011 年 3 月，全国人大通过了国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要，即“十二五”规划。该规划延续了“十一五”推进区域协调发展的思路，分别对西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先作了部署，强调要深化区域合作 ， 在中西部培育新的经济增长极。该规划还将需要扶持的特殊地区从“十一五”规划中的三类拓展为革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区四类。 “十三五”规划将“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展纳入，将协调发展确定为新的发展理 念。 2016 年 3 月，全国人大通过了国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要，即“十三五”规划。该规划除了强调要以区域发展总体战略（四大板块）为基础之外，明确提出要以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，并分别作了部署安排。该规划提出要塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。该宏观 观察 2018 年第 15 期（总第 221 期） 3 规划还提出要促进资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等困难地区转型发展。 从“八五”计划到“十三五”规划，我国对区域协调发展重要性的认识不断深化，区域协调发展的战略安 排和政策措施逐步完善，针对性更强。然而，一分规划，九分落实。这些规划实施的效果如何，是否有效促进了区域协调发展呢？ 二、国家总体规划实施是否促进了区域协调发展？ 尽管“八五”计划就开始对区域协调发展作了部署，但从实施效果看，这些安排并未产生立竿见影的效果，地区发展不平衡问题一度更趋严重。但“十五”时期以来，随着西部 大 开发、中部崛起、东北振兴等战略的深入推进，我国总体上的区域差距显著缩小，但部分区域内的差距依然较大。 “八五”时期以来，我国地区发展差距总体上经历了先扩大后缩小的历程。 从“八五”到“九五”时期（ 1991-2000 年），以各省区市人均 GDP 的变异系数 1表示的地区差距从 1991年的 60%上升到 2000年的 69%，人均 GDP 最高省份与最低省份之间的比率从 1991年的 7.4 倍扩大到 2016年的 10.8倍。而从“十五”时期到“十三五”开局，地区差距变异系数从 2001 年的 69%下降到 2016年的 45%，人均 GDP最高省份与最低省份之间的比率从 2001年的 10.7倍缩小到 2016年的 4.3 倍，达到新中国成立以来的 最低水平。 与总体上的地区差距走势不同 ，主要城市（直辖市、省会、首府）之间的发展差距呈持续缩小之势。 但缩小幅度在“八五”“九五”时期较小，地区主要城市人均GDP 的变异系数仅从 1991 年的 45%下降到 2000 年的 42%。“十五”时期以来，地区主要城市的 发展 差距开始显著缩小，变异系数从 2001年的 44%下降到 2016年的 30%（图1）。 1 变异系数是以样本标准差除以样本平均值，它消除了度量尺度和量纲的影响，能够反映地区经济指标的离散程度。各地区经济指标差距越大，变异系数也就越大。 4 2018 年第 15 期（ 总第 221 期 ） 图 1：地区差距与主要城市差距变动 资料来源：中国银行国际金融研究所 分东 中西和东北 四大板块看 ，从“八五”到“九五”时期，东部地区发展最快，中部、西部、东北与东部之间的差距都在拉大。以不同地区人均 GDP 之比衡量，东部与东北之比从 1991 年的 1.3 倍扩大到 2000 年的 1.6 倍，同期东部与中部之比从 2.1倍扩大到 2.7 倍，东部与西部之比从 2.2 倍扩大到 2.8 倍。“十五”时期以来，东部与中部之比从 2001 年的 2.6 倍下降到 2017 年的 1.9 倍，同期东部与西部之比从 2.8倍下降到 2 倍。相比于中西部，东北发展态势更复杂，与东部的差距一度成功缩小，东部与东北之比从 2001年的 1.6倍缩小到 2011-2014年间 的 1.4 倍，但随着近几年东北经济陷入困难，差距再度拉大到 2017 年的 1.8 倍（图 2）。 30%35%40%45%50%55%60%65%70%1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016地区差距 主要城市差距宏观 观察 2018 年第 15 期（总第 221 期） 5 图 2：中部、西部、东北与东部地区差距 资料来源：中国银行国际金融研究所 除了区域发展总体战略所区分的四大板块之外，我国早在“九五”计划中就提出要形成一些跨省区市的经济区域。通过考察这些典型区域内部发展差距的变动，有助于把握国家总体规划实施对于区域协调发展的具体效应。 长江三角洲被认为是当前我国经济一体化程度最高的地区。“八五”时期以来，上海、浙江和江苏三省市之间的差距大幅缩小，三省市人均 GDP变异系数从 1991年 的51%持续下降到 2017 年的 12%，成为区域经济协调发展的典范。长江经济带 2覆盖范围更加广泛， 11 个省市之间的发展差距则从 1991 年 77%扩大到 2000 年的 86%，之后逐步下降至 2017 年的 45%，未来还需要继续推进协调发展。 京津冀地区与长三角地区正好相反，经济一体化程度一直不高。过去这些年，北京、天津不仅没有带动河北发展，反而通过“虹吸效应”分流了很多河北的生产要素，导致地区差距保持在较高水平。京津冀三省市人均 GDP 的变异系数从 1991 年的 42%仅下降到 2000年的 41%，到 2017年仍高达 37%。环 渤海地区 3覆盖范围更加广泛， 7个省2 长江经济带包括 四川、重庆、云南、贵州、湖北、湖南、安徽、江西、江苏、浙江、上海 11 个省市。 3 环渤海地区包括北京、天津、河北、山东、辽宁、山西和内蒙古 7 个省区市。 1.21.41.61.82.02.22.42.62.83.01990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017东部 /西部 东部 /中部 东部 /东北6 2018 年第 15 期（ 总第 221 期 ） 市区人均 GDP的变异系数从 1991年的 49%扩大到 2000年的 53%，之后逐步下降到 2017年的 43%（图 3）。 图 3：典型跨省区市区域内差距变动 资料来源：中国银行国际金融研究所 当前，我国正在抓紧实施“十三五”规划，促进区域协调发展的任务比较艰巨。“十三五”开局头两年（ 2016 年和 2017 年），我国区域总体差距再度拉大，各省区市人均 GDP 的变异系数为 45%和 44%，高于“十二五”最后两年的 43%；东部与东北地区的差距拉大，人均 GDP之比为 1.7倍和 1.8倍，显著大于 “十二五”时期平均的 1.4倍；京津冀和环渤海地区内部差距拉大，京津冀人均 GDP的变异系数为 38%和 37%，大于“十二五”时期平均的 36%，环渤海地区人均 GDP 的变异系数为 43%，大于“十二五”时期平均的 36%。面对这一态势，如何有效促进区域协调发展，成为 我国 实现高质量发展 亟需 解决 的重要课题。 三、促进区域协调发展的政策建议 未来，我国要按照十九大报告和“十三五”规划的部署和要求，更好发挥国家发展规划的战略引导作用，继续实施区域发展总体战略，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，创新体制机制 ，深化区域合作，逐步形成区域协10%20%30%40%50%60%70%80%90%1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017长江三角洲 长江经济带 京津冀 环渤海宏观 观察 2018 年第 15 期（总第 221 期） 7 调发展的新格局。 一是深化体制机制改革，大力改善营商环境。 放开搞活是我国改革开放的一条基本经验。要鼓励中西部和东北等地区加快行政审批制度改革，充分释放本地经济活力，积极吸引社会资本投资。要激励落后地区营造有竞争力的营商环境，大幅提高开办企业便利度，尊重企业家精神和基层首创精神。要加快落后地区服务型政府建设，尊重市场规律，管好“有形之手”，切实保护企业和企业家合法权益。 二是打造跨区域的一体化市场。 市场统一开放为要素自由流动提供了前提，有利于提高资源配置效率。要打破 区域 间 市场壁垒，清理 妨碍要素流动的地方性政策法规，统一市场准入政策，推动各类要素跨区域优化配置。加强区域市场监管合作，建立健全跨区域的市场质量、资质互认制度，推动区域间市场主体和市场监管数据共享。可考虑以北京城市副中心和雄安新区建设为突破口，抓住承办 2022年冬奥会契机，率先推动京津冀要素市场一体化。 三是推动基础设施均衡和公共服务均等化。 基础设施和公共服务比较均衡是促进区域协调发展的重要手段。要以基础设施一体化引领经济发展一体化，加快打通“断头路”，畅通“一带一路”、京津冀、长江经济带等的重要交通廊道。加强中央和地方、地方之 间的互动合作，促进公共服务资源有效整合，在更大范围内统筹运用、形成合力。增加落后地区公共服务投入，推动不同区域均等享有和协调发展。强化跨区域统筹合作，着力推进京津冀、环渤海、长江经济带等地区公共服务均等化，促进公共服务项目和标准水平衔接。 四是以跨省市区的城市群带动区域协调发展。 经验表明，良性发展的城市群能够有效促进区域协调发展。要总结长三角、珠三角城市群一体化发展经验，尽快在京津冀城市群协调发展上取得突破，加快长江中游、成渝、关中平原、呼包鄂榆、哈长、北部湾、粤港澳大湾区、海峡西岸、兰西等跨区域城市群发展 ，努力将城市群打造成区域经济增长极，最大程度发挥辐射带动作用。要打破行政区划边界，在城市群不同城市之间形成紧密的经济纽带，形成龙头带动、同城化发展、聚合发展的网络化城市格局。重视雄安新区建设协调发展示范区的探索，将可复制可推广的经验推向全国。8 2018 年第 15 期（ 总第 221 期 ） 借鉴国际上城市群发展的经验教训，及早预防和治理“大城市病”。 五是大力扶持短板地区加快发展。 尽管区域发展总体战略实施取得了显著成效，但近几年辽宁、甘肃、山西、河北等省份发展面临的困难依然较大 4，亟需对症施策、综合应对。要尽快明确产业转型升级方向，全面推进老工业区、老工矿 区改造，盘活城市资源存量，大力支持新产业发展。优化民营经济发展环境，激发各类人才特别是企业家的创造性和活力，使民营企业成为加快发展的重要力量。实施重大生态环保工程，增大对重点生态区域的转移支付，探索产业转移、共建园区等多元化补偿方式。搭建承接跨区域产业转移平台，创新产业转移方式，引导产业在地区间有序转移。 附表 1：区域协调发展在国家总体规划中的提出与演变 计划 /规划 起止年份 相关表述和安排 “八五” 计划 1991-1995 根据统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕的原则，努力改善地区经济结构和生产力布局 采取有力措施，逐步改变目前地区分割、市场封锁，追求自成体系的不合理现象 正确处理并协调沿海和内地的关系 “九五” 计划 1996-2000 引导地区经济协调发展，形成若干各具特色的经济区域，促进全国经济布局合理化 突破行政区划界限，在已有经济布局的基础上，以中心城市和交通要道为依托，逐步形成 7 个跨省区市的经济区域 进一步发挥各地区的优势，发展各具特色的优势产业 “十五” 计划 2001-2005 实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，合理调整地区经济布局，促进地区经济协调发展 提高东部地区的发展水平 通过区域规划和政策，引导和调动地方的积极性，形成各具特色的区域经济 “十一五”规划 2006-2010 逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局 4 甘肃人均 GDP 为全国最低，近三年经济增长为西部最慢；山西近三年经济增速为全国倒数第二，人均 GDP 为全国倒数第五；辽宁近三年经济增速为全国最慢，人均 GDP 被吉林赶超；河北近三年经济增速为东部最慢，人均 GDP 被海南赶超。 宏观 观察 2018 年第 15 期（总第 221 期） 9 坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制 加大财政转移支付力度和财政性投资力度，支持革命老区、民族地区和边疆地区加快发展 “十二五”规划 2011-2015 实施区域发展总体战略和主体功能区战略 构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化 推进新一轮西部大开发，坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置 加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度 “十三五”规划 2016-2020 以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带 塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局 创新区域合作机制，加强区域间、全流域的协调协作 资料来源：中国银行国际金融研究所