中国示范性公私合作（PPP）项目开发基金.pdf

亚洲开发银行ASIAN DEVELOPMENT BANK6 ADB Avenue, Mandaluyong City1550 Metro Manila,Philippines (菲律宾马尼拉)adb亚洲开发银行驻中国代表处北京朝阳区建国门外大街1号国贸大厦（三期）17层邮编：100004adb/prccn.adb中华人民共和国： 示范性公私合作（PPP） 项目开发基金柯瑞格亚洲开发银行东亚局系列工作报告 NO. 22016年4月中华人民共和国：示范性公私合作（ PPP）项目开发基金项目开发基金（PDF）促进公私合作（PPP）项目的开发，使项目可融资性佳、物有所值高、财政承受能力强。相比传统模式项目， PPP项目的前期开发成本较高，而PDF可为PPP项目开发预支先期成本。中华人民 共和国正努力发挥PDF在日益壮大的PPP发展中的重要作用。在借鉴亚洲其它国家和地区相关经验的基础上， 该工作报告为中国量身设计了一份示范性的PPP项目开发基金，并针对其实践过程中应重点考虑的问题提供指导。关于亚洲开发银行亚洲开发银行（亚行）的远景目标是实现没有贫困的亚洲和太平洋地区。亚行的工作旨在帮助其发展中成员体减少贫困，改善亚太地区人民的福祉。尽管亚太地区发展迅速，但全世界大部分贫困人口仍生活在该地区。亚行致力于通过包容性经济增长、环境可持续发展和区域一体化来帮助亚太地区减少贫困。亚行总部设在菲律宾首都马尼拉，现有67个成员体，其中亚太地区成员48个。亚行主要通过政策对话、贷款、股本投资、担保、赠款以及技术援助等工具向成员体国家提供帮助。 东亚局系列工作报告中 华 人民共和国：示范性公私合作 （ ）项目开发基金作者： 克雷格 萨格登（ ）克雷格 萨 格登 是 亚 洲开 发银 行 东亚 局 首席专家。感谢为 本文做出贡献的 其他人员 ，包括 中华人民共和国政府 和 社会资本 合作中心的夏颖哲和刘宝 军， 中国相关 专题研讨会 的 与会者 ， 亚洲开发银行的安 铂 、 菲奥娜 康奈尔 （ ） 、 耶西米 埃尔汗 卡亚拉尔 （ ） 和 阿齐兹 海达罗夫（ ） ， 独立 顾问登策尔 汉金森（ ） 、菲利普 凯利（ ） 、格拉迪斯 奥乔亚 桑托斯（ ） 乌努尔采采戈 乌兰库（ ） 和 徐向东 。特别 感谢 格拉迪斯 奥乔亚 桑托斯（） 提供的有关菲律宾 的 详细 而深刻的见解 。亚洲开发银行菲律宾马尼拉版权所有 亚洲开发银行年 月国际标准连续出版物号 （ ）：出版物存储编号 ：本出版物中所述为作者的观点，并不代表亚洲开发银行（亚行）、亚行理事会或其代表的政府的观点和政策。 亚行不担保本出版物中所含数据的准确性，而且对使用这些数据所产生的后果不承担任何责任。 在本出版物中指称或引用某个特定版图或地理区域时，或使用 国家 一词时，不代表亚行意图对该版图或区域的法律地位或其他地位做出任何评判。 注：在本出版物中， 表示美元。 东亚局系列工作报告为亚行东亚局的员工、顾问和发言人提供了一个平台，鼓励大家对他们当前正在承担及最近完成的调查和政策研究展开讨论并征求反馈意见。该系列报告针对重要的经济和发展问题，以及与项目或计划的经济分析、统计数据和测量有关的概念、分析和方法问题。旨在加强大家对亚洲面临的发展与政策难题的了解；提高亚行国家合作战略、次区域业务和国家业务的严密性和质量；提高用于监测发展成效的统计数据和发展指标的质量和可用性。东亚局系列工作报告是一份传播快速的非正式出版物，其标题经后期修订可作为专业杂志的文章或书刊章节 出版。该系列报告由东亚局负责供稿。使用再生 纸 印刷 目录摘要概述引言为什么使用项目开发基金 ？在其它国家的应用其他国家经验总结示范性需考虑的关键问题的愿景成功要素运营相关事宜总结观点附录 ： 审查发现事项附录 ： 操作指南参考文献表 图 和 栏表表 非洲 的成功因素表 非洲 管理成本比较图图 示范性 的管理框架图 资源流向图 基于 成功率的 万美元省级政府 财务模型图 合作关系图 角色分配图 基于所有阶段成功率均为 的 万美元省级政府 财务模型图 基于成功率分别为 、 和 的 万美元省级政府 财务模型图 项目周期中的职责范围图 内部顾问的过渡性安排图 建议修改的图 有市场参与的图 架构和汇报安排专栏专栏 会议 蓝图中有关 的内容专栏 它国 主要特点专栏 示范性 的特点专栏 亚洲 审查发现事项 摘要公共 私营部门合作伙伴关系（ ，公私合作）模式改变了政府工作方式。 模式将竞争机制引入公共服务供应，调动额外的专业技能和经济资源，采用资产生命周期管理模式和结果导向型方法，将付款与服务供应商的表现相挂钩，从而使各级政府能够降低自身风险。采用这些创新性举措能够更快地提供更优质低价的公共服务。为此，首先需选出合适的项目，然后采用模式妥善开发和实施项目。许多国家建立了项目开发基金（ ）以加强 项目开发力度，这种作法受到其上级区域组织的提倡。 提供研究、设计、构建及实现 项目的专项资源。相比常规模式下的项目，项目的前期开发成本高出许多，所以 项目需要采取循环资金模式先行垫付前期成本。还是政府示范高水准项目开发的一项工具。中华人民共和国（中国）目前正在着力提升 规划。相比他国，其正在筹备的 项目数量庞大。中国政府也正在探索 能在 推进中所起的作用。本工作报告在吸取他国经验的基础上设计了一款有利于带动中国 项目蓬勃持续发展的示范性 模式。本报告还为 使用上的重点问题提供指导。缩略语亚行 亚洲开发银行亚太经济合作组织亚太区项目筹备基金中国政府和社会资本合作中心（中国 中心）二十国集团全球基础设施基金实施机构印度基础设施项目开发基金基础设施项目开发基金财政部国家发展与改革委员会经济合作与发展组织项目开发基金项目开发和监测中心公共 私营部门合作伙伴关系（公私合作）中华人民共和国国有企业概述公共 私营部门合作伙伴关系（ ）越来越吸引亚洲和太平洋地区各国政府的兴趣。面对政府预算的严格限制， 模式在确保民间融资上的潜力，刺激着这些政府努力用其满足人们需求日益上升但供应尚不充分的公共服务。但是对于 ，民间融资只是它达成目的的一种手段而已。其真正价值在于，它改革了政府提供公共服务的方式。 激发出了许多新颖的、流程严密的工作方法，提升了公共投资的物有所值和管理标准。模式将竞争机制引入公共服务供应，调动额外的专业技能，采用资产生命周期管理模式和结果导向型方法，将付款与服务供应商的表现相挂钩，从而使各级政府能够降低自身风险，并更好地管理风险。采用这些创新性举措能够更快地提供更质优价廉的公共服务 。 为实现这些潜在好处，首先需选出合适的项目，然后采用 模式妥善开发和实施项目。许多国家设立了项目开发基金（ ）以加强项目开发力度。 提供研究、设计、构建及实现 项目的专项资源。它可以帮助垫付 项目的前期成本，这些成本比采用常规模式开发的项目高出许多。 还是政府示范高水准项目开发的一项工具。年 月，国家发展和改革委员会发布了一个 项目库，含 个地方政府项目，总投资达人民币 万亿（约合 亿美元）。总体来看，截至 年中期，中国地方政府共公布了约 个拟建 项目。实施这些项目是开展基础设施建设、保持“新常态”经济增长速度的首要任务。项目实施需要耗费大量的时间和资源。必须要做的事宜包括落实土地，准备并评估预可研和可研方案及项目实施方案，落实项目审批，通过资格预审找出潜在的社会资本合作方，准备招标文件和 协议草案，商定 协议等。当前中国 的迅猛发展势头昭示着大量的项目开发任务需要完成。 能够为实现这些任务提供资金保证。年 月，全国人民代表大会常务委员会提议将 用于 项目实践。本工作报告在吸取国际经验的基础上设计了一款适应于中国国情的 模式。报告指出了在中国使用时应当考虑的各项问题，并就 的设立目标、运行方式及其所涉及相关方等问题提 出了建议。报告详细介绍了示范性 的设计过程。示范性 应根据 项目的需要引入外部顾问，对他们进行指导并承担相应开支。项目开发应遵循政府规定的，且经过 详细说明的标准实施规程。建议将示范性 对地方政府 托管范围内的各部门和各级政府（市、区、县）公开。 将与实施机构合作，聘用具有相关技能和经验的外部顾问。由于顾问费用金额较大，通常常规预算流程不能负担， 将承担顾问费用和其他项目开发费用。 是一项循环基金，顾问费用将由中标商或实施机构偿还。示范性 是针对中央级政府的 中心或 基金设计的 ， 也可用于省级政府。其托管方将提供战略指导和治理框架。财务预测结果是，一项基金规模为 万美元的 可在其运营的前 年完成约 个 项目，产生的总投资为 亿美元。伯格（ ）和霍克斯沃斯（ ）（ ） 资本预算和采购实践 巴黎：经济合作和开发组织。概述示范性 设管理层，用于监督评估部、项目部和行政管理部（图 ）。管理层负责日常事宜。评估部负责评估实施机构的援助申请，并跟踪 的绩效。项目部负责向实施机构提供项目开发支持。示范性 还设有咨询委员会机制，为 引来高级别利益相关方的投资。需要开发 一大批 项目，但在政府内部相应能力有限。为摆脱这些约束，维持良好运行，建议按照市场工资水平以签订合同的形式聘请高素质员工。由 聘请的外部顾问组成项目团队，完成项目开发工作。项目团队向实施机构汇报工作，同时 协助管理外部顾问。在借鉴它国成功经验的基础上， 将从一系列通预审的公司中聘用外部顾问。这种做法在加速招聘进程的同时，使 切实实现质量控制，加强咨询服务质量。图 示范性 的管理架构数据来源：亚行工作人员示范性 的特点：将重点放在确保项目一路畅行到实施阶段，这要求 提供足够的资金以确保项目开发顺利进行。 的财务可持续性取决于这两个问题；将 设为专业的项目辅助方而不是实施机构；项目开发成本通常通过中标商来偿还，这是为了加强 的财务可持续性，并鼓励使用 的地方政府将其买入。的出资额较大，足以应对预计会在开发初期出现的余额减少的情况（直至开发成本从成功项目回流到 ）；将项目日常开发与项目选择和 监控分离开来，以此处理利益冲突；确保 以需求为导向为实施机构服务；快速简便地获取 支持，交易成本减少；透明运营。概述在进一步考虑是否应用示范性 时应确定一系列关键问题，包括：的愿景 应涉及哪些人，应如何以事实为原则，自愿或强制性获得 ，应支持哪些部门和区域；成功的要素 财务的可持续性，找到项目正确的切入点， 的完备程度；运营事宜 项目周期，招聘顾问，处理利益冲突，为员工提供 必备技能，平衡角色关系和责任。他国的经验突出表明，需将 视作总体改革计划中的一项倡议。当前的首要任务是加强项目识别和优先化，作为对 项目的补充。一些 项目支持项目识别和优先化，相反，示范性 将重点放在实现成本回收的活动中。这类 在选择合适的 项目时依赖于各级政府合作伙伴，特别是财政局和发改委的参与。它们的参与是中国 取得成功的根本。 引言中华人民共和国（中国）正在快速发展公私合作（ ）项目。相比他国，其正在筹备的 项目数量庞大。 年 月召开的中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 （ 决定 ），开启了改革新阶段，成为发展的推动因素。决定允许市场成为中国经济发展的主导，旨在进一步调整经济结构和促进经济包容性增长。会议通过了一系列倡议，其中决定承诺允许包括私营部门和国有企业在内的社会资本通过特许形式参与城市基础设施投资和运营。采取 这种方式有利于拓宽城市化融资渠道、加快政府职能转变和改善财政投资与管理。中国政府随后发布的范围广泛的政策声明和监管规章为 模式设定了新的运营框架。其中引入了许多国际做法，完善了 项目的准备和实施。现在， 模式可被用于城市经济和社会基础设施建设。中央政府的这些倡议已经被地方政府借鉴用于建立示范工程和中心（如重庆市、福建省、河北省、河南省、湖南省、江苏省和四川省）。年 月，国家发展和改革委员会发布了一个 项目库，含 个地方政府项目，总投资达人民币 万亿元（约合 亿美元） 。 总体来说，截至 年中期，中国地方政府 共公布了约 个拟建 项目。 年 月，财政部又宣布了第二批共 个拟建的项目，总投资达人民币 亿元（约合 亿美元） 。 这些项目将中国的 项目有效地拓展到了经济的新领域，如教育和养老，并提供了政府支付型 这样的全新模式。 实施这些项目是开展基础设施建设、保持“新常态”经济增长速度的首要任务 。实施此类大型 项目需要耗费大量的时间和资源。必须做到：落实土地，准备并评估预可研和可研方案及项目实施方案，落实项目审批，通过资格预审找出潜在的社会资本合作方，准备招标文件和 协议草案，商定 协议等。当前 的迅猛发展势头昭示着大量的项目开发任务需要完成。许多国家建立了项目开发基金（ ）或项目开发机构或项目筹备机构，以加强 项目开发力度。完善的 模式有利于政府更快地提供更质优低廉的公共服务。为实现这些潜在好处，首先需选出合适的项目，然后采用 模式妥善开发和实施项目。 通过垫付 项目的前期成本来协助开发，这些成本比采用常规模式开发的项目高出许多。 的资金额远远高于实施机构银行存款账户的余额。完善的 会积极参与项目开发，为 项目提供专项资源和指导用于项目的研究、设计、构建及实现。这样一来， 还是政府进行高水准项目开发的实施工具。中华人民共和国政府，中国共产党中央委员会。 关于全面深化改革若干重大问题的决定：中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议于北京召开。国家发展和改革委员会 项目库参见参见东亚局系列工作报告年 月，中国试点推广的 获得高层认可。中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议在回顾始于 年的全面改革的现状时强调了加快实施改革的重要意义。常委会将推广 模式列为五大关键任务之一，推广有助于发展 模式的基金也是其中一项关键倡议：“第四，加大力度推广运用 模式。贯彻落实国务院办公厅转发的关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见，进一步加大工作力度，在改善民生中培育经济增长新动力。 研究设立 融资支持基金，通过垫付前期开发资金 、委托贷款、担保、股权投资等方式，加快 项目实施进度，提高项目可融资性，引导各地项目采用规范的 模式，更好地吸引社会资本通过模式进入公共服务领域，助推更多 项目落地。在抓好已确定的 个示范项目的同时，在能源、交通运输、环境保护、农业、保障性安居工程以及养老等公共服务领域大力推广 模式。”年 月，财政部宣布成立金额为人民币 亿元（约 亿美元）的基金（多家金融机构协同参与），用于支持 的社会资本合作伙伴，包括使用融资手段予以支持 。 许多省份已经成立了地方性 基金（如贵州、河南和江苏）。任重而道远。如果中国的 将单个项目的成本控制在 万美元（低于国际标准），则 大约需要 亿美元用于处理国家发改委 项目库里的项目，或大约需要 亿美元用于处理地方政府发布的所有项目。后续项目还需额外提供资金。设立这类 的最佳方式是什么？需要做些什么？需要避免哪些陷阱？本工作报告按照亚洲开发银行（亚行） 业务规划第 支柱编制，通过吸取其他国家和开发合作伙伴的经验确定了在中国使用 需考虑的关键问题。报告对 应该做什么和如何设计 提出建议，从而为当前蓬勃发展的中国 项目添砖加瓦。工作报告的下一节将说明 的重要性，并介绍其他国家使用 的经验。接着，工作报告将呈现从最近 的 审查中得出的经验观察。接下来介绍示范性 。然后是如何针对中国的 项目设计和实施 提出实用性建议 。 最后是思想总结部分，介绍未来在中国发展时可采取的步骤。附录包含一份适合中国的示范性 的指引（或设计方案）草案。财政部官方网站参见工作报告基于 年 月 日在北京 融资和风险管理国际研讨会上的会议陈述。（参见）中华人民共和国：示范性公私合作（ PPP）项目开发基金为什么使用项目开发基金（ ）？采用 模式开发公共项目往往比常规方式更为复杂。这是因为 模式比常规方式多出一些额外要求。例如，对于需要投资的项目， 模式：采用生命周期方法，筹备范围涵盖运营和施工阶段。常规方式则通常只关注施工阶段；采用结果导向型方法，而不像常规方式那样，简单地以投入为主。 要求详细列明向公众提供的服务，并确保依照这些提供的服务向供应商付款。常规方式则以设施的设计和施工为投资重点，并只支付施工期提供的投入。采用较为复杂的风险处理方式。 在项目的运营和施工阶段转移了较多政府担负的风险。常规方式下，多数项目风险则仍有政府承担； 以及需要满足银行和其它资金来源的要求。设计 项目时应明确其“可融资性”，引入规范工程质量的市场准则，这是常规方式所欠缺的。项目的开发通常由顾问团队来承担。团队成员包括工程师、行业专家、金融、商业、采购和安保专家、律师、会计师和经济学家。政府通常不具备筹备 项目所需的全部技能和经验，因而需要引入外部顾问。许多外部顾问的顾问费收取标准高于公共项目常规付费标准。这一方面是由 项目咨询的难度与风险决定的；另一方面，如不支付高额费用，这些顾问将转而为那些比公共部门客户支付更高报酬的企业客户服务。由于开发难度大且顾问收费高，采用 模式开发项目比采用常规方式付花费更高。项目较高的开发成本将从其提供的物超所值的服务中得到回报（例如，提供更加及时、质量更高、价格更低的公共服务） 。 但 项目的前期费用将成为实践中的一道阻碍。特别是当政府面临财政紧缩，或 的价值仅仅停留在推演阶段，且决策者不愿意承担更好开发项目所需的额外费用时，这道阻碍的影响尤为严重。实施机构如果只负责施工而不负责运营的话，可能也不愿意承担开发整个 项目生命周期所需的额外费用。许多国家通过建立 来应对 项目面临的这个潜在阻碍。 能帮助政府应对带来的难度和成本问题。 为项目开发垫付高昂的前期费用，保证研究经费、顾问费和其它项目开发费用及时到位。一些 以实施机构的名义参与研究和咨询，并支付相关费用。他们提供了一个完善的项目筹备框架。 可在中央和地方政府运营，可用于特定的部门和地区，或对所有 项目开放。 有助于完成比常规数量更多的 项目。正确的做法是在执行最终决定之前，基于最终成本进行效益测算，以此决定是否采用 模式。这种做法是在承认模式增加了项目难度和开发成本的情况下对 模式是否优于常规方式所做的最终检验。如果 模式未通过效益测算，则将停止推进这种方式转而采用常规方式开发。东亚局系列工作报告还有其它优点。 将 项目应以质量制胜这一理念作为基础，通过在项目开发中确立和应用良好的实践方法强化项目质量。这种 做法有利于项目标准化，从而降低 项目开发、招标和实施过程中产生的交易成本。是在整个 项目中推广良好实践方法的工具。 有利于完善项目识别和筛选，便于选出更多的项目，尽量在早期避开劣质项目。 通常隶属于为 项目提供政府金融支持（如可行性缺口补助和担保计划）的 机构， 中心或 基金。 就像是一扇大门，供那些遵循 中心或 基金指导并掌握其提供的专业知识的项目通过。一些 仅支持示范性 项目，这些项目用于展示在其它项目中行之有效的良好实践方法。有利于避免实施机构在筹备项目的过程中由于负担不起全部的项目筹备费用而过分依赖潜在的社会资本合作伙伴（例如，通过协议谈判确定开发事宜而不是在采购开始以前就进行项目开发）。还有利于 方法的推广。 为政府工作带来了许多不同的挑战。值得一提的是， 将竞争机制引入基础设施领域（通过面向该领域的竞争），调动新知识和金融资源作为政府自身机构和国有企业（国企）应交付的资源替代物，对政府机构及其官员提出挑战，促使他们采用新的管理办法（例如，生命周期资产管理方法，结果导向型方法，根据绩效付款）并开发新技能。一些机构、国企和官员可能会在向 模式过渡的过程中被取代（由于政府选择了新的合作伙伴来提供服务）。由于挑战了既有的利益模式和工作方式， 通常会受到抵制。 有利于抵消这种转变带来的影响，并熟练应对当地政治经济环境。为 项目带来的 好处是显而易见的，国际组织对其的认可就是一个有力证据。值得注意的是，亚太经合组织（ ）财长会议在其 蓝图中强调了 的重要性（专栏 ）。专栏 ： 会议 蓝图中有关 的内容筛选出的 项目在投向市场前需要经过完善的筹备和构建。政府必须进行全面的尽职调查，并准备好应对技术、法律、金融、经济、环境和社会方面的各种问题，以便进行评估权衡，选出最优交易结构，吸引潜在私人投资者。 政府可促成项目筹备机构的设立，比如设立专项资金用于可行性研究，以确保落实部分项目筹备费用。费用回收机制有利于这些机构以及项目的股权投资方（如适用）实现自负盈亏。 为提高项目的完善程度，政府最好设立一份核查清单和通关审核制度，以检验项目是否筹备得当，能否进入下一阶段并最终投向市场。需要进一步加强政府管理能力，特别是合同订立机构的能力，例如，可以通过聘用专家顾问更有成效地推进项目完成。公私合作资料来源： （ 年）（斜体为重点部分）中华人民共和国：示范性公私合作（ PPP）项目开发基金在其它国家的应用其它国家已经落实了大量的 用于支持基础设施开发。其中，一些 为项目开发的整个周期提供支持，而另一些只支持周期中的特定阶段。多数 支持常规模式和 模式这两种基础设施开发模式 。 多数 专门针对一国，一些针对多国，其余则针对一国内的某些目标区域。 运营方和资金来源包括各国政府和地方政府，开发合作伙伴以及其它基础设施融资渠道。项目开发成本通常由中标商偿还，这样资源可被重新用于其它项目。将 作为一项循环基金来运营能使 的优势持续多个项目周期。 通常会为经过竞聘并通过预审的顾问设立一个顾问库或顾问委员会。这样做可较快地调用合适的顾问，保证 项目由合格的顾问负责筹备。示例包括：印度基础设施项目开发基金 ；菲律宾项目开发与监管基金 ；巴基斯坦基础设施项目开发基金 ；巴基斯坦信德省政府项目开发基金 ；旁遮普邦政府 项目开发基金 ；世界银行全球基础设施基金 ；亚行亚太区项目筹备基金 ；南非市政基础设施投资中心 ；印度尼西亚项目开发基金 ；阿拉伯基础设施融资机构 ；孟加拉国公私合作技术援助融资 ；越南项目筹备和启动支持基金 。专栏 概括了亚太区支持 项目的 主要特点。常规模式项目订立投入导向型合同，仅承担施工成本，涉及到最少的政府风险转移。与此相反， 项目订立产出导向型合同，采用生命周期方法，承担施工和运营成本，更多地转移了政府风险， 根据服务供应商为用户提供服务的质量对其付款。参见参见参见参见信德省政府网站（ 年）。参见参见参见参见参见 和参见参见还参见 和东亚局系列工作报告专栏 ：它国 主要特点印度基础设施项目开发基金（ ）目标 创立于 年，旨在落实部分 项目交易成本，提高可融资项目的质量和数量，提供高水准的可行性研究报告，从而确保政府能够做出明智决策。财政部拨款约 万美元作为初始资本。管理框架 设立在印度财政部经济事务司 办公室。 办公室负责对资金申请进行筛选。资金审批由下列成员组成的委员会负责：财政部经济事务司司长助理（主席）；财政部支出司司长助理； 名规划委员会代表； 名相关主管部门的联席秘书； 名经济事务司的联席秘书（秘书）。资格评定标准 合格项目包括无收益但具有较高经济回报的项目，有收益且回报率高的营利性项目，能提高效率、节约成本且快速收回政府支出的项目。运营特点 通过竞聘入围的小型顾问委员会为中央部委和各州政府服务。发起机构能通过小型财政招标从这个顾问委员会选择顾问，而不必办理为中小企业设立的冗长复杂的技术招标程序。基金最多可承担 的项目开发成本，从可行性研究和构建阶段算起。资金援助采用无息贷款的形式，由中标商偿还。引入私营部门投资的按投资额的 收取成交费，没引入或引入少量私营部门投资的收取 。对于无收益项目，由政府偿还无息贷款的不收取成交费。如招标失败，该援助资金不再收回。如发起机构未能完成招标或未能将项目分包出去，则必须偿还援助资金。发起机构分担 的总开发成本，包括开展预可研以确定项目是否适合采用 模式。菲律宾项目开发与监管基金（ ）目标 为潜在 项目的投资前活动提供资金支持与便利，例如进行预可研和可研、为实施机构（ ）和地方政府部门（ ）开发可行性项目储备库。管理框架 中心参照一套资格评定标准对项目申请进行遴选和评估，并向 委员会提出建议。若申请通过，实施机构与 中心签订技术援助协议。 委员会由国家经济发展署（ ）、财政部、预算和管理部（ ）和 中心组成。 中心对 的行政与管理进行监督。资格评定标准 针对不同的项目、部门、实施机构和地方政府部门设有不同的标准。项目申请必须满足 的申请要求，且项目必须符合政府基础设施优先发展规划。运营特点 将聘用顾问按照实施机构和地方政府部门的要求开展项目开发，并支付顾问费。使用基于固定预算的选择（法）通过竞聘方式从 设立的顾问委员会中选取顾问。项目开发成本（外加 的行政管理费用）通过中标项目回收，具体由中标商偿还或者直接由实施机构和地方政府部门偿还。若实施机构或地方政府部门未能成功招标、定标或签订 合同，则将自行承担全部开发成本和行政管理费用。实施机构或地方政府经过多轮重新招标仍未能将项目成功招标、定标或签订 合同，则将偿还 的项目开发成本和全部的行政管理费用。巴基斯坦信德省政府项目开发基金（ ）目标 垫付 项目开发的支出，保证政府决策基于高质量的可行性研究，从而构建规划完善的项目。同时，提高政府机构和 部门的项目管理和技术能力，保证 项目的顺利开展。管理框架 受 政策委员会监督，由省政府财政局下属的 部门管理。 政策委员会制定政策指引，确定优先领域，审批操作和管理流程，审批财务报表，并接收关于 利用的管理报告。 政策委员会拥有资金申请和 资金偿还的决策权。资格评定标准 可申请资金的项目领域：交通运输和物流、城市公共交通、能源项目、旅游项目以及利用公共资产支持私营部门和制造业的某些工业项目。运营特点 用于支付顾问服务费，服务内容含 项目筹备、交易咨询服务和能力建设。 的初始运营期限为 年， 年后进行绩效考核。政府机构即实施机构从 部门管理的顾问库中聘用通过预审并具有丰富经验的顾问。基金拨款将由私营合作伙伴在签订 协议后偿还，如果政府部门在签订 协议前决定放弃采用模式则拨款由政府部门偿还，政府决策合乎经济、环境、法律、技术、财务方面考量的情况除外。接下页中华人民共和国：示范性公私合作（ PPP）项目开发基金专栏 接上页世界银行全球基础设施基金（ ）概况 平台将促进复杂基础设施 项目的筹备与构建，调动私营部门和机构投资者资本的进入。平台将通过包括私人投资者在内的技术与咨询合作伙伴为项目提供支持，确保将结构完善的可融资基础设施项目投入市场。平台旨在通过利用世行集团和公私部门的广泛技能和资源为项目提供全方位支持，推动大量可行的、可融资的 项目在新兴市场和发展中经济体落地。亚太区项目筹备基金（ ）概况 为采用 模式的基础设施建设项目提供专项资金支持。该基金将为亚行成员国的经济基础设施项目筹备提供资金支持。包括为从可行性研究到项目采购再到协议谈判的全过程提供资金。也为与项目筹备相关的“上游活动”提供定向援助。援助范围包括可吸引多元投资者的项目和多种类型的项目。基金拨款将由成功实施的项目偿还。世界银行全球基础设施基金 实施机构 地方政府部门 财政部 菲律宾项目开发与监管基金公私合作。资料来源：印度财政部经济事务司， 年，印度基础设施项目开发基金规划与指引，详见；菲律宾 中心， 年，项目开发和监管基金，详见 ；巴基斯坦信德省政府， 年，巴基斯坦基础设施项目开发基金，详见 ；世界银行， 年，新全球基础设施基 金，详见；亚洲开发银行， 年，亚洲太平洋项目开发基金，详见其它国家经验总结最近对 的审查多把 重点放在利用开发合作伙伴进行基础设施开发的 。审查指出了一系列确保中国成功开展 模式下的 所要面临的概念和操作问题。要点如下：为有效开展 ，应当对项目进行正确梳理，按优先级排序，进而以稳妥的方式开展项目筹备工作 ；阻碍项目成功实施的最大障碍来自政府干预，而非 设置的资金门槛 ；良好的上游支持有利于确保最优秀的项目建议进入项目开发流程，从而提高 的成功率和可持续性 ；应确保项目能够顺利实施，并保证开发项目的资金充足。这两个要求决定了的财务可持续性；有必要将政策制定和执行，财务管理和项目开发支持这三个功能分割开来，使专门侧重于项目开发功能；应该充当项目辅助方而非实施机构；项目开发成本最好通过中标商偿还，以提高 的财务可持续性，并增强用户对项目的信任；即使 通过中标商偿还成本，但由于项目完工需要时间，初期 的余额会减少。 项目的启动资金必须足以应对余额减少的情况，或需要其它额外资金的情况。将失败的项目计入成本是一个关键问题；保持项目选取的独立性，防止项目开发负责人干预，有利于最大程度上减少利益冲突，设立机构的政策和执行能力对其发挥着巨大的正面和负面影响。为降低影响，应尽可能多地受实施机构需求的驱动；的获取方法应简洁方便，从而在最大程度上减少交易成本；东亚局系列工作报告在项目开发过程中， 过早确定融资来源将产生不利影响，因此 应保持开放，不使结构固化； 以及一般来说， 力求传播经验，但却不是特别透明。如果要最大程度上发挥 的范效应， 的设计就应确保其运营的透明性。示范性概况项目的成功必须具备技术、经济、财务可行性和环境可持续性。项目的实施还必须在一个健全的法律和监管体系下通过订立有效的合同展开。中国正在使用的 方式对多数地方政府机构来说，仍旧是较新的模式。这些部门受制于有限的能力难以成功开发 项目。为此，国务院于 年 月批准了基础设施和公共服务特许经营办法（办法），允许实施机构委托具有 相关能力和经验的第三方机构承担项目开发工作。示范性 旨在通过引入外部顾问、对他们进行指导并承担相应开支来加大 项目开发力度。项目开发应遵循政府规定的经过 完善的标准实施规程。该 对 托管范围内的各部门和市、区和县级政府公开。将与实施机构合作，聘用具有相关技能和经验的外部顾问。 将承担顾问费用和其他项目开发费用。 是一项循环基金，顾问费用将由中标商或实施机构偿还。如果 的财务可持续性存在风险，那么在未来不成功的项目也可用于偿还成本。示范性 作为一个试点项目将随着运营经验（在中国什么可行什么不可行）的积累不断发展下去。其初始固定期限预计为 年。目标按照设想，示范性 是为地方政府项目开发提供优质专业服务的来源。其目标是通过以下方法为效益突出、财政可行的可融资 项目提供项目筹备服务：确保实施机构获得妥善筹备 项目所需的指导和财务资源；提供专业服务，含高质量的研究和其它交易咨询服务；保持项目开发的高水准。此举将保障项目质量，为社会资本合作伙伴及其资金提供方注入强大信心，鼓励他们参与 招标和项目投资，在提高其竞争压力的同时降低服务提供成本； 以及通过明确项目开发要求和标准、淘汰低质量顾问服务提高顾问水平。管理框架按照企业顾问规划的路线运行的示范性 最为有效。此类 只基于技术考量，采取顾客驱动模式，致力于提供及时、目标明确且专业的高级建议标准。 的基本标准应根据私有领域而非常规政府机构的标准设立，在目标、管理安排和运行模式上都有很大不同。应着重关注中华人民共和国：示范性公私合作（ PPP）项目开发基金的财务可持续性。 有权按照市场行情支付顾问费，根据顾问的特点和业绩表现决定是否聘用，保证聘任到合适的顾问。有必要设定一个明确的运行决策和业绩评估底线。图 是一个简单的管理框架范例。 设在 中心或 基金内部，后者作为 托管方提 供战略指导和总体治理框架。 可被视作 托管方下属的一个部门、单位或项目。 通过 托管方运营，服从其法定地位和行政安排。若将 设为一个独立机构，则需建立自己的委员会（或类似机构）。在这样的管理框架下，管理层负责监督评估部、项目部和行政管理部。管理层负责日常事宜。评估部负责评估实施机构的援助申请，监控并报告 的活动。项目部负责向实施机构提供项目开发支持，如提供实施机构可能欠缺的专业知识（如验证经济效益或财政承受能力评估）。行政管理部规模较小，承担 的基本行政管理任 务。还设有咨询委员会机制，为引来高级别利益相关方的投资。图 ：示范性 的管理框架项目开发基金资料来源：亚行工作人员这项设计的前提是， 设于上省级政府，向下级政府的 项目提供支持。 也可以设于大型的市级政府。多数 项目由市、州或县级政府开展，这反映了中国政府的开支划拨情况。但不包括大型发达城市（如北京、重庆、上海和天津），在这些城市政府落实 是不切实际的。在下级政府实施 可能导致 数量的剧增，这将为 开发标准化和监控 的运营情况与结果带来困难。 的庞大数量也将稀释本就稀缺的 专业知识，而不能将其整合成更有效的规模，发挥规模效益。若要达到政府的目标， 需要开发一大批 项目。政府内部的能力制约，对项目成功产生了潜在的约束。中国正在贯彻的 新标准对于大多数政府官员，仍旧是相对新颖的模式。他们缺乏项目开发所需要的技术和经验。因此，应聘请新员工，使 得以运行。但那些东亚局系列工作报告在企业拿高工资的商业、法律、项目管理和其它专业领域的顾问，很难被政府的低工资吸引，并留下。而示范性 则按照市场工资水平，由 托管方负责聘用新员工。还有一种办法是将 设为永久性独立机构。但设立新机构要受到严格限制，而且这类机构的设立时间过长。不但如此，设立永久性机构可能根本行不通。 的价值在面对项目开发早期政府能力有限且质量标准尚未建立的情况时体现得最为明显。随着 项目经验的逐渐积累，要求设立 的需求日渐增加，其设计也有待进一步加强。最理想的 试点方案是在现有的行政管理框架下设立一个易于优化调整的临时机构。运营特点在示范性 中，项目开发申请应由下级政府的实施机构提交（或按照办法由项目申请部门提交）。 将聘用外部顾问，为实施机构提供项目团队支持。项目团队向实施机构汇报工作，由 托管方帮助实施机构管理外部顾问 。项目团队所需的技术和经验主要由 项目的性质和复杂程度决定。对于一个项目，项目团队成员通常包括商业、金融、法律、采购、工程、经济、安保和领域专家。团队可以依照特定工作任务聘用固定员工和兼职员工。在项目团队着力开发项目时，团队成员需要使其自身工作模式与所处环境相适应。尤其需要指出的是，项目团队可能需要帮助实施机构充分认识 项目筹备和实施过程中出现的各种问题，以便实施机构在签订项目协议时，充分了解项目相关信息。这样做还有助于加快项目进程，因为信息掌握全面后，实施机构便能对重大事宜及时做出决策。同样，项目团队还会承担技能转移的任务，培养实施机构和其它相关政府机构中工作人员开展 相关工作的能力。技能转移可以采用“干中学”的方式 在实践中不断打造工作人员的专业能力，而不是基于课堂的授课式学习。这可 能需要项目团队成员直接参与针对 计划项目开展的重要培训和能力拓展活动，并且要求团队成员在撰写解释性文件时，使用简单、明了的语言。图 是拟议的资源流向图。简言之， 对实施机构的支持体现在，向实施机构提供顾问和成功的项目。顾问们可以按照项目开发需求交付服务，而成功的项目可以向 偿还项目开发成本。 支持是一项拨付给实施机构需要其偿还的有偿拨款，其价值等同于项目开发成本 。以菲律宾 为例， 中心负责顾问的聘用，并确保他们按时依照项目进度节点提交阶段性成果。实施机构则更关注于管理顾问们的技术产出，并确保其实现预定目标。发放贷款可能会为 的设立增加难度，这是因为对贷款方有特殊要求，并且贷款可能不符合预算法规定的地方政府举债限制。中华人民共和国：示范性公私合作（ PPP）项目开发基金图 资源流向项目开发基金资料来源：亚行工作人员示范性 包含开发合作伙伴的出资。亚洲及其他地区的许多 均是在开发合作伙伴的支持下建立的。这充分反映了近数十年来 在引进基础设施建设的良好实践方面所扮演的知识传播机构角色，也反映了其基础设施建设的融资机构角色。 为开发合作伙伴提供了一种替代逐个参与项目的方案。参与 可提供一种成本更低、速度更快、范围更广泛且开发合作伙伴可承受的良好实践