供给侧改革中户籍、土地、财税金融制度的改革创新.pdf

1 政策研究报告 2017 年第 2 期（总第 51 期） 2017 年 6 月 供给侧改革中户籍、土地、财税金融制度的改革创新 一、制度改革创新在供给侧结构性改革中的作用 2010 年下半年起， GDP 增速下行，经济进入新常态。先前对经济增长起过巨大促进作用的要素驱动型发展方式难以为继，需要寻找发展新动力，加快发展方式转变。 2015 年 11 月习近平主席在中央财经领导小组上对经济发展作了战略部署，明确提出 要“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。要以技术创新和全要素生产率的提升作为中长期经济发展的动力”。 上海财经大学“土地制度、户 籍制度与城市化研讨会”自 2009 年起，已连续召开 9 次。 2016 年度会议是由上海财经大学和上海发展研究基金会共同主办，于 2016 年 5 月 21 日召开的。参加会议的有来自高等院校、科研院所以及政府部门的专家学者 22 人。本政策建议是在对研讨会的论文和发言进行总结，又经会后以通讯的方式反复讨论，在绝大多数人获得共识的基础上形成的。 高等研究院（ IAR） 2 供给侧有五个要素：劳动力、土地、资本、技术和制度。这五个要素对经济增长的作用各不相同。其增产作用和相互关系用一个数学模型来说明： P = A(t) C( L,R,K ) S P 代表经济总产出，包括产品和服务。 L、 R、 K 是三大生产要素。 L 是劳动力，广义的劳动力，除就业人口外，还包括维持劳动力再生产的抚养人口和 赡养人口。 R 表示土地，经济学上的土地包括陆地上所有自然资源。 K 表示资本，包括固定资本和流动资本。经济产出的多少首先取决于 L, R, K 三大生产要素的供给量和使用效率（边际产出率）；使用效率高低又取决于它们的配置状况、规模经济和使用方式。 单独的 L, R, K 不能生产财富，必须结合成一定的要素组合才能有财富产出。不同产业、行业、企业需要不同组成比例的要素组合，从而构成不同的要素组合方式（以 C 表示）。不同的要素组合方式有不同的边际产出。由于要素相对价格的变化，同一行业、企业甚至同一产品要求的要素组合方 式经常处于变动中。提升全要素生产率需要选定边际产出率最大的要素组合方式。 A(t) 表示一段时间内技术进步的累积效应。技术进步可以增加生产要素的供给量，克服要素投入的边际报酬递减律，改变要素组合方式，并提升要素组合的边际产出；技术创新还能创造新产品、新业态、新行业，从而创造新需求。技术创新是提高全要素生产率最积极的因素。 S 代表制度，包括构成经济制度的劳动就业和户籍制度、土地制度、财税金融制度以及科技制度。生产要素的投入、流动、配置、组合和使用以及技术进步都是在一定的制度下运行的。制度的改革创新能优化生产要 素在产3 业、行业、企业间的流动、配置和组合，改变技术创新的步伐，从而对全要素生产率的提升和经济增长起着决定性作用。制度还是发展方式的基础。加快发展方式转变就须要加快制度改革创新。 供给侧结构性改革的任务就是要在社会主义市场经济体制的大框架下，通过户籍、土地、财政金融制度的改革创新，矫正劳动力、土地、资本三大生产要素配置的扭曲，优化要素配置和组合，提高生产要素的使用效率，并通过技术进步，提高全要素生产率，达到转变发展方式，实现经济持续增长的目的。本文以提高全要素生产率、实现经济可持续增长为目标，讨论供给侧结构性 改革中户籍、土地、财税金融制度的改革与创新。下面分而述之。 二、户籍制度的改革创新 劳动力是经济生活中最活跃的生产要素。它对全要素生产率的贡献取决于劳动力的投入量，即劳动人口总量和就业率，劳动力的知识技能水平以及劳动力配置与不断升级的产业结构的匹配程度。 （一）劳动制度、户籍制度的现状和问题 我国经济发展，从产业结构变化而言，是一工业化过程；从空间结构变化而言，就是城镇化过程。工业化、城镇化都需要有充足的、符合二三产业需要的劳动力供给。我国是人口大国，劳动力供给一向丰裕，但在计划经济时期，被城乡二元的户籍制 度分别束缚在城市国营企业和农村人民公社中集体劳动。劳动力的流动凭计划，农民进城就业要有招工计划，没有自主选择职业的自由，不能自由流动。 改革开放后，农村实行家庭联产承包制，农民有了自身劳动力的支配权，释放了农业剩余劳动力，大批农业劳动力转入乡镇企业、城市工商业就业。国家也取消了企业招工计划指标，企业可以自行招工。劳动制度的市场4 化改革优化了劳动力配置，为二三产业、为城市输送了高达 2.7 亿廉价劳动力，促进了二三产业的发展，并使城市化率由改革开放初的 19%迅速地提高到目前的 57%。 这批农村转移人口，作为劳动力， 可以自主择业、自由流动；但作为人口，却受到户籍制度的限制，不能自由流动。于是在城市中形成一个有就业岗位却没有户籍、不能享受与城市户籍居民同等的公共服务和社会保障的特殊身份的社会群体 “农民工”。这批农民工一年只能工作 10 个月，而且流动性很大，使二三产业和城市得不到稳定的劳动力供给。劳动力流动性大，也影响劳动技能的积累和提高。农村青壮劳动力进城打工，留下老弱妇孺在家务农，产生“谁来种地”问题。青壮农民工进城打工，却在农村撇下乏人照养的空巢老人和 6100 万留守儿童，铸成又一个中国特色的社会问题。 到 2010 年 ，劳动年龄人口开始持续减少，数量型人口红利丧失，第一代农民工已经高龄化，亟需素质和技能水平高的新生劳动力来补充。然而，在2.27 亿（ 2015 年） 0 14 岁的劳动后备军中有 6100 万是农村留守儿童。他们缺少良好的关怀，营养不良，教育水平差，心理问题突出，青少年犯罪率高；还有 300 万随农民工进城但上不了学的流动儿童。这样一支劳动后备军怎能接城市劳动力的班呢？！这是一个潜在的劳动力供给危机，必须高度重视。解决潜在劳动力供给危机的唯一出路就是要改革户籍制度，加快农村转移人口（包括留守儿童）市民化。 （二）目前户籍制 度改革的部署和问题 为城镇二三产业能够得到稳定的、可持续的劳动力供给， 1984、 1997、2011 年户籍制度改革已连续迈出了几大步。 2014 年国务院发布关于进一步5 推进户籍制度改革的意见规定了城市由小到大、梯级递进和门槛式的户改政策，其内容为： 全面开放小城镇落户限制； 有序开放中等城市落户限制， 3 个落户条件（门槛）：稳定就业、稳定住所和参加 3 年社保； 合理确定大城市落户条件：城区人口 100-300 万的大城市，落户条件还是 3 个，参保年限则可提高到 5 年；城区人口 300-500 万的大城市可建立 积分落户制度，对就业、住所、参保等条件作出更严格的限制； 城区人口 500 万以上的特大城市则要建立完善积分落户制度，严格控制人口规模。达到规定分值的流动人口才可申领户籍。 2015 年底又前进一大步。国务院发布居住证暂行条例，取消农业户口、非农业户口的区别；降低申领居住证的门槛，只要“持有暂住证半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的”就可以申领；还给了居住证持有人 6 项基本公共服务、 7 项便利；但不能享受与城市居民同等的住房保障，随迁子女不能参加中高考，在不同城市缴纳的“五险一金”不 能在一个城市连续使用。有了居住证还要通过积分制的高门槛，才能转为户籍人口，享受城镇居民的福利待遇。这样的居住证制度解决了人口流动的信息和管理问题，但仍未能实现户籍改革的终极目标 农村转移人口完全市民化，人口自由迁移。 当前户籍制度、居住证制度的局限性表现在： 据 2014 年调查，全国 2.74 亿农民工中有 1.09 亿，占 64.7%，是流入地级以上城市；城市越大，流入的外来人口越多，上海有 900 万、北京 800 万、广州 700 万。这些大城市、特大城市是农村转移人口主要聚集地 ,但其户改却6 被阶梯式、门槛式的户改部署排在后 面。这就宕延了农村转移人口市民化的进度。 在这些农民工、外来人口中居住半年以上、不到 5 年的又占多数。北京市 800 万外来人口中占到 58%，上海占到 52%。这些总数约 6000 万的农民工进城伊始，往往在农村与城市间、不同城市间、城市的不同行业、企业间漂移流动，没有稳定的就业岗位和住所。他们连同他们的随迁子女，是有稳定住所、稳定就业的农民工的前身。没有前者也就没有后者，但却受到门槛式户改的排挤。排挤他们，也就阻断了城市获得可持续的劳动力供给的渠道。 就业尚不稳定的农民工大都在城市从事建筑施工、小商小贩、家政服务、环 境卫生等低端工作，但是缺少了他们，城市也不会有宜居的生活环境。每年春节农民工返乡就造成城市一时的用工荒，足以证明这些农民工对城市生活的重要性。一个宜居城市既要有先进的高端产业，高端的技术、管理人才；也需要有餐饮、零售、环卫、家政服务等完善的低端生活服务业，低端的服务业人员。他们与高端人才同样为城市发展做了贡献，却被门槛式的户籍制度挡在城市之外，不能享受与市民同等的公共服务和福利待遇。这既不符合公平正义，也将扭曲城市的产业结构，恶化城市的生活环境。 还有一批在城郊异地务农的代耕农，在北京有 12 万，珠三角有 20 万人以上，长三角也有。他们的住房和社会福利问题更不在政府户改的考虑之内。他们的命运也就更悲惨。 其所以设计出阶梯式、门槛式户改政策，主要出于两个考量：一是大城市需要控制人口。城市是二三产业及其就业人口的集聚地。有多少产业、多少就业岗位，就会有多少人口。当一个城市扩展得大到发生城市病时，需要控制人口。控制人口须要控制产业，疏散产业才能疏散人口。不能把控制人7 口与农民工市民化对立起来。以控制人口为由，用高门槛的积分落户制把同为城市需要的低端产业、低端人口排除在市民化之外，更不能采取以房控人、以学控人、以证控人、以 业控人等手段把他们挤出城市，以致恶化城市的产业结构和生活环境。这一考量应该放弃。 另一个考量是大城市农民工数量多，户籍改革成本大，所以要限制大城市、特大城市的户改。这个考量也不合实际。小城镇需要吸纳的农民工数量少，但是它产业少、财力小，农民工市民化未必容易；大城市需要市民化的人口多，但是它财力雄厚、公共服务设施好，农民工市民化未必困难。重庆市，一个市辖区 1900 万人口的特大城市， 2010 年发布关于统筹城乡户籍制度改革的意见，政府和社会合作筹措了 2010 亿元资金，在一年半的时间里完成了 300 万农民工的市民 化，保障房、子女上学、养老、医疗和低保五保障一步到位。可见大城市、特大城市的农村转移人口市民化“非不能也，是不为也”。 所以，为保证城镇产业发展需要的高素质、可持续的劳动力供给计，为全体农民工能得到公平公正的待遇计，应当进一步深化户籍制度改革，放弃门槛式、阶梯式的户改政策。所有城镇，不论大小，户籍一概开放，按照为农民工提供住房、公共服务和社会保障的能力，分批有序地登记落户，以加快实现人口和劳动力的自由流动，保障工业化、城镇化需要的劳动力供给。 （三）农村转移人口市民化的实际障碍 农村转移人口市民化进展缓慢的 实际障碍：一是农村户口含金量高，许多农民工不愿意放弃农村户口，在城市落户。二是农民工在农村的宅基地、承包地不能退出，不能作为进城落户的资本；城市又不能为他们提供住得起的廉租、廉价房。因住房制约，农民工不能在城市落户。三是市县政府财力8 不足或是有钱而不愿意朝这方面投，教育、医疗资源短缺，不能为农民工及其子女提供教育、医卫等公共服务和失业、养老、医疗等社会保障。 排除这些障碍，首先要认识到农民也是精明的理性经济人，都追求其自身利益最大化。农村的宅基地、承包地，对于农民，具有财产效用、生产效用、保障效用、文化和心理 安全效用。农民进城落户是其财产权益、生活方式的重置。当进城打工的收益预期超过其承包地的生产效益时，便转包、出租其承包地的经营权，进城打工，但不愿放弃其占有宅基地和承包地的财产权益。只有当进城落户得到的财产补偿、就业收益和享受城市公共服务、社会保障的利益预期大于其保有农村宅基地、承包地的全部利益时，才愿意放弃其宅基地、承包地，进城落户。因此，农村转移人口市民化的关键在于需要保证他们市民化后获得的利益大于他们在农村保有宅基地、承包地的全部利益。 （四）加快农村转移人口市民化的路径 因此，要突破这些障碍，实现农村 转移人口市民化需要具备以下条件： 1、农民要能有偿退出其在农村的宅基地、承包地，并得到足额的财产权补偿。 2、城市要能提供农村转移人口住得起的住房。 3、城镇要有足够的公共服务设施，能给农村转移人口提供与城市户籍居民平等的教育、医疗等公共服务。其随迁子女不仅能接受义务教育，还要能参加中考高考。 4、推进社保体制改革，尽快解决社保体系碎片化、差异化和社保关系转移接续不畅等问题，给农村转移人口提供与城市户籍居民平等的社会保障。 9 所以，实现农村转移人口市民化应当致力于土地制度、财税制度和公共服务和社会保障制度改革 ，为农村转移人口市民化创造这些条件，而不是在户籍制度上施行阶梯式、门槛式的管制。 （五）农业劳动力的配置 改革开放后，应工业化、城镇化的劳动力需求，大批农村青壮劳力进城打工落户， 2015 年务农劳动力已减至 2.2 亿，只占就业人员总数的 28%，而且三分之二是妇女，三分之二是 50 岁以上的老人，因而产生“谁来种地”问题。这个问题怎么解决？ “水往低处流，人往高处走”，这是千古不易的劳动力配置规律。农业劳动生产率低、收益少，劳动力自然流向劳动生产率高、收益高的城市二、三产业。农业要留住劳动力必须提高农业的收益率。目前 农产品价格已普遍高于国际水平，农业补贴也接近 WTO“黄箱”的限制标准，用提高农产品价格和增加补贴来提高农业收益率已不可行。唯一的办法是加快承包地的流转，扩大农业经营规模、采用新技术，以降低成本，提高劳动生产率和土地生产率。当农业的劳动生产率接近二、三产业的劳动生产率并有相应的高收益预期时，自会有懂得规模经营的人才（新式农民）转回来经营农业，谁来种地问题也就迎刃而解。 三、土地制度的改革创新 土地，受领土范围限制，其总量是限定的；受技术制约，短期内可利用的土地资源，即土地资源投入量也可视为固定的。土地对全要素 生产率的贡献取决于土地使用效率，而提高土地使用效率重在产业间合比例配置、规模经营、集约利用和生态健康。 （一）土地产权制度和土地资源配置制度的现状和问题 10 1982 年宪法确立了国家所有和集体所有两种形式的土地公有制。随着家庭联产承包制实施和多种经济成分的出现，进行土地使用制度改革，在公有的土地所有权基础上设置承包经营权、宅基地使用权、建设用地使用权和地役权四种用益物权，把公有公用的土地公有制改成公有私用的公有制。这一改革顺应了市场经济要求，极大地调动了土地使用人的积极性，提高了土地使用效率。 1994 年颁 布城市房地产管理法，建立了城市国有建设用地市场。 1998 年为解决建设与农业争地的矛盾，特殊保护耕地、严格控制建设用地，修改土地管理法，制定了一套“世界上最严格的”土地用途管制制度。其内涵可概括为三： 一是 取 缔 集体土地 自发创设 的建设用地使用权（即 英美法系的开 发权 ，或译发展权 ） ； 农村宅基地使用权 没有处分、收益的权能，不能 流动 ；以法 规定农 村集体经济组织之外的非农建设必须使用国有土地，并由政府垄断国有建设用地的配置与供给。 二是 政府编制土地利用总体规划 ，确 定规划期末的耕地保有量、基 本农田保护面积、 建设用地总量等指令性控制指标，层层分解下达基层，按规划指标划定土地利用区，确定每块土地的用途，并规定单位与个人必须严格按规划确定的用途使用土地； 政府 又 编制年度土地利用计划 ，确定每年新增建设用地、农用地和耕地转用的指令性指标，下达基层，规定每年土地用途转用的进度。 三是 规定一套高度集权而又繁复的行政审批制度， 大凡 土地转用和 权属流转都要经过行政审批，且大多由国务院和省级政府审批， 以保证规划、计划 的实施。