中国住房保障百年：回顾与展望.pdf

1 2 0 14年1月 总第17期 （新型城镇化系列报告 NCT201401） 中国住房保障百年：回顾与展望 张清勇 （中国人民大学国家发展与战略研究院、农业与农村发展学院） 2 人大国发院简介 国家发展与战略研究院 （简称国发院） 是由中国人民大学主办的 独立的校级核心智库。 国发院以中国人民大学在人文社会科学领域的 优势学科为依托，以项目为纽带，以新型研究平台、成果转化平台和 公共交流平台为载体， 组建跨学科研究团队对中国面临的各类重大社 会经济政治问题进行深度研究，以达到“服务政府决策、引领社会思 潮、营造跨学科研究氛围”的目标。 国发院通过学术委员会和院务会分别对重大学术和行政事务进 行决策。目前由陈雨露教授担任院长，刘元春教授担任执行院长。 地址：北京市海淀区中关村大街59号 中国人民大学国学馆（紧邻新 图书馆） 电话：010-62515049 网站：NADS.ruc.edu Email: nads_ruc126，nadsruc.edu 3 摘 要 本文探讨中国住房保障在过去一百年里的发展历程， 发现民国房 荒严重，政府出台了住房保障措施，但效果有限；新中国的福利分房 制度为居民提供了基本住房， 但造成了住房困难的状况； 改革后房改 提出了一系列影响深远的保障政策，但未动摇实物分房体制；1998 年大规模房改后住房保障进展缓慢，直至 2007 年起政府加大投入力 度，住房保障体系才逐步形成，住房保障工作取得了一定的成效。这 为住房保障研究提供了一个历史视角， 有助于认识住房保障的发展历 程，对于构建完整且长期的住房政策也有所助益。 关键词：住房保障、住房政策、房荒、房改 4 目 录 一、引言 . 5 二、民国房荒与住房保障政策 . 6 （一）民国房荒 . 6 （二）住房保障思想和政策法规 . 7 （三）住房保障的具体措施 . 8 三、19491978 年的住房保障 . 12 四、19781997 年的住房保障 . 14 五、19982006 年的住房保障 . 17 六、2007 年以来的住房保障 . 19 七、结语 . 22 参考文献 . 24 5 一、引言 近几年来， 住房保障领域的一系列问题已经成为中国经济与社会 发展的重大挑战（陈钊等，2008） ，住房和医疗、教育被老百姓并称 为“新三座大山”（顾昕，2006） 。住房保障政策和房地产政策也成 为政府、 学者、 开发商及广大民众普遍关注的最重要的政策领域之一 （朱亚鹏，2007） 。不少研究反思住房改革和住房政策的演变，提出 了诸如“中国缺乏真正意义上的住房政策”、“中国只有房地产政 策， 没有住房社会政策”、 “政府在住房问题上就出现明显的错位” 等观点（胡雪军、龙海风，2006；唐钧，2007；王攀，2007） 。而且， 在我国近年的一些研究和舆论里， 有关住房保障的问题已被赋予了政 治含义。例如，周其仁（2005a、2005b）从孙中山先生“众人之事” 的政治观出发， 认为“房价问题已有了政治含义”、 “房价是一个经 济问题， 但具有很强的政治含义”， 也有地方政府官员指出“住房问 题已经不单纯是一个经济问题、社会问题，更是一个政治问题”（吴 春燕、张景华，2007） 。 诺贝尔经济学奖获得者刘易斯在其 发展计划： 经济政策的本质 一书中指出， “再也没有任何一方面的公共政策比住房政策带来的挫 折和失望更多了。 几乎在每一个地方， 计划的意图和实际成就之间的 差距都大得令人愤慨”（刘易斯，1988，第 105 页） 。Donnison and Ungerson（1982，第 13-14 页）也指出，“住房问题是永远无法解决 的它只是变化而已”。 本研究尝试从历史入手， 探讨中国住房保 6 障在过去大致一百年时间里的努力、 挫折和成果， 为住房保障研究提 供一个历史的视角， 将有助于理解和评价当前的住房保障措施， 对于 构建完整且长期的住房政策也会有所助益。 本文剩余部分的安排如下： 第二部分描述民国房荒和国民政府的 对策，第三至第六部分按顺序探讨 1949 年以来至今各个时期的住房 保障，最后是全文的结论和政策建议。 二、民国房荒与住房保障政策 （一）民国房荒 清末民初，中国城市人口增加迅速，到抗日战争前，各大城市的 人口均越过了百万门槛（邓云特，1937，第 132 页） ，但住房供给远 远赶不上人口激增，造成了严重的住房问题。抗战前，“我国劳工与 苦力每家住屋一、二间者，占被调查家数百分之九十左右”，“劳工 平均每家每间房屋均住等成年男子达二人以上”（孙宗文，1940） 。 另外，各大城市都有大量务工、躲避战乱的人员和游民涌入，出现了 贫民窟和棚户区的蔓延。到了抗战期间，由于战争破坏、人口迁徙， “后方屋少人多， 不独重庆市及各省省会所在地大闹房荒， 各商埠及 一二等县城亦甚拥挤。有找职容易找屋难之谚”（吴学义， 1946，第 176 页） 。 抗战胜利后，房荒进一步加剧和普遍化，“无论任何城市，皆有 房屋恐慌之现象存在”（卢祖清，1949） 。例如，上海当时约有 570 7 万人，住宅约只有 32 万幢，石库门的库间二层楼层内住七八个人十 分普通的，里弄房子则多“经过改装和再分隔，三层楼变成六层楼， 一间客堂间可以再划分为二三间，这样每幢房子可以改装成十四五 间， 每间住三四人， 每幢房子住四五十， 以至六十人” （汪定曾， 1947） 。 专家估计，要解决上海房荒，需建筑中层阶级房屋约 5 万幢、平民阶 层房屋约 10 万幢（李国桓，1948） 。 （二）住房保障思想和政策法规 孙中山对民生问题多有论述，但“独详于衣食行，而未遑及于 住”（中山文化教育馆，1935） ，只在建国方略中指出“居 室为文明一因子，人类由是所得之快乐，较之衣食更多。吾所定 发展居室计划， 乃为群众预备廉价居室”， “政府当与人民协力 建筑大计画之各式屋舍，以乐民居”，“就中国之居室工业论，雇主 乃有四万万人， 未来五十年中至少需新居室者有五千万， 每年造屋一 百万间，乃普通所需要也”（孙中山，1985，第 385 页） 。这些论述 成为国民党住房政策的指导思想。蒋介石 1935 年讲解孙中山遗教时 说， “如何设法使大家有整洁安乐的房屋可住， 实是我们各方面负责 任的人之要务。总理指示我们要解决住的问题，必须发展居室工业， 包括建筑材料之生产及运输，居室之建筑，家具之制造，及家用物之 供给等项”（秦孝仪，1984，第 82 页） ，1943 年又在中国之命运 一书中重述“积三十年至五十年之久”建筑 5000 万间居室的计划 （蒋中正，1943，第 145 页） 。 8 另外， 不少学者一方面受现实严峻房荒的刺激， 一方面受西方公 共住房、 房租管制和奖助建房等社会政策思想的影响， 开始介绍西方 社会政策理论中的住房救济立法和实施措施， 开展居住状况以及棚户 区、贫民窟的实地调查、研究，并提出“房舍问题，并不是一个单纯 的房荒问题， 我们若以另一种观点来看， 亦已不是单纯的都市建设问 题，房舍问题实还为一种社会福利事业，它所起的社会效能，较任何 福利事业为高， 其价值亦较任何福利措施为大， 其影响实及于全民福 利，波及于全民基础生活”等看法和主张（吕竹，1945） 。 为应对严重房荒，国民政府先后颁布土地法 、 内战房荒救济 办法 、 战时房屋租赁特别法 、 社会救济法 、 战时房屋租赁条例 、 房屋租赁条例 等， 作为推行住房政策的依据。 1930 年公布的 土 地法规定“准备房屋额，继续六个月不及房屋总数百分之一时，应 依下列规定，为房屋之救济：一、规定房屋标准租金；二、减免新建 筑房屋之税款； 三、 建筑市民住宅”， 还规定了租金、 不得收回房屋、 减免地价税等事项。1943 年社会救济法提出“住宅之廉价或免 费供给”，规定“在人口稠密之地区，住宅不敷居住时，县市政府得 修建平民住宅，廉价出租，或修建宿舍，免费或廉价供平民暂时住 宿”。1944 年社会救济法施行细则明定“平民住宅由当地政府 建筑，廉价或免费供给受救济人居住”。 （三）住房保障的具体措施 （1）修建公共住宅。各大城市基本上都修建、经营各种公共住 宅，低价租赁或免费提供以缓解贫困居民、职工的住房问题。1942 年 内政部组织法 规定营建司的中心工作之一是“推行有效的住宅 政策”， 掌“关于平民住宅建筑工程之计划指导事项” （中国第二历 史档案馆，1998，第 61 页） 。 表 1 抗战前各地劳工新村建筑进行情况 城市 完成幢所 备注 南京 平民住宅五 7 处 每月租金 4 元 上海 平民新村四处共计 1200 间 / 杭州 平民住宅三处共计 400 余间 / 武昌 尚未全部完成 由房捐项下拨款 15 万元建筑 北平 平民住宅 150 间 每月租金 8 角 广州 市内 29 所封闭之庙宇作人力车夫宿舍 拟再建平民村三处计 2254 所 汉口 平民住宅 900 幢 每月租金 1.2 元 注：太原、九江、成都、重庆正在筹建；北平还有石景山制铁厂完成劳工住宅 65 户及 单人宿舍 1 户。 资料来源：孙宗文（1940）。 例如，1931 年广州落成的平民宫设第一至第八宿舍，共有床位 268 张，其中甲种、乙种床位每半月收租金 2 元、1 元，丙种床位每 日收租金 2 毫，宫内设有图书馆、阅览室、膳堂、浴室以及平民结婚 礼堂、贸易部、乒乓球室等，还附设第一、第二平民宿舍。后来，广 州市政府三年施政计划又规划建筑平民住宅， 增设平民宿舍、 劳工安 集所和劳工住宅（广州市政府，1935） 。 战后房荒普遍而严重，平民住宅的建设显得尤为重要。1945 年 11 月国民政府公布收复区城镇营建规则 ，规定“市县政府，应按 当地需要及房屋被灾情形，筹建公营住宅，以裕民居”。1946 年土9 10 地法修正时， 增列“城市地方应由政府建筑相当数量之准备房屋， 供 人民承租自助之用”的条款。为防止地方政府借建筑平民住宅营利， 土地法规定“平民住宅之租金， 不得超过土地及建筑物价额年息百分 之八”。 （2）奖助民营住宅。国民政府意识到“政府之努力与人民之踊 跃投资必须相辅而行， 方足以解决民居问题而奠定未来市郊各区域繁 荣发展之基础”（张群，2009，第 134 页） ，在土地法中规定“减免 新建筑房屋之税款”，在内地房荒救济办法中设奖励修建住宅、 增加住宅供应的贷款担保、减税、奖励条款，还出台了鼓励人民兴 建房屋实施方案 、 奖助民营住宅建筑条例草案等。各地也颁布了 引导和奖励私人或团体的力量参与住宅建设的法规。例如，上海市 1930 年颁布奖励建筑平民住所办法 ，以承租、保租、豁免房捐和 呈请国民政府褒奖等方式鼓励私人建筑平民住宅。 1946 年， 鉴于“房 荒发生之原因，半由人为造成，半由供需失调，故除治标方面修订房 屋租赁管理规则及处理纠纷办法， 加强管制， 并由本府陆续建筑市民 住宅，以资救济外，治本之道，唯有奖助人民从事房屋建筑，引导游 资，协助都市建设”，上海提出减免新建住宅各项税捐负担、奖励社 会资金从事房屋建筑、 督促私有空地兴建房屋、 奖励修缮房屋等办法 （吴国桢，1946） 。 （3）房租管制。 土地法规定“准备房屋额，继续六个月不及 房屋总数百分之一时”应实施“规定房屋标准租金”，“标准租金， 以不超过地价册所载土地及其建筑物之估定价额年息百分之十二为 11 限”，“自房屋标准租金施行之翌日起，在施行期间，原定租金超过 标准租金者， 承租人得依标准租金额支付， 原定租金少于标准租金者， 依其原定，出租人均不得用任何名目加租”。1946 年修正通过的新 土地法进一步规定“城市地方房屋之租金， 以不超过土地及其建筑物 申报总价额年息百分之十为限”，“约定房屋租金超过前项规定者， 该管市县政府得依前项所定标准强制减定之”。 为了降低标准租金制 度可能对人民投资建筑事业的负面影响，1947 年房屋租赁条例 规定“租金按月给付， 其最高额得由该管政府经民意机关之同意， 按 当地经济状况，予以限制。约定租金，超过前项最高额之限制者，其 超过部分， 视为不当利得， 承租人得于给付后六个月内请求发还之”。 为防止出租人收取变相租金， 条例规定“出租人于租金担保金外， 不 得收取小费或其他任何名义之费用”。 （4） 强制出租与房客保护。 1943 年 战时房屋租赁条例 规定， “战时省市县所在地， 或经政府指定为疏散迁建之区域， 或其他因租 屋困难经政府指定之区域，该管市县政府得为左列各款之命令：一、 检视空余房屋适于居住者，得限期令房主出租。二、房主自住房屋超 过其实际之需要者， 得令其将多余之房屋出租。 三、 可供居住之房屋， 得禁止其拆毁。四、现供居住之房屋，得禁止其改作他用。五、被炸 烧毁或倾圯之房屋尚可修复者，得令房主修复出租。”1947 年房 屋租赁条例规定“可供居住之房屋，现非自用且非出租者，该管政 府得限期一个月内命其出租。 自用之房屋超过实际需要， 依土地法第 九十六条之规定， 得限期命将超过需要之房屋出租。 违反前二项所为 12 之命令者，强制其出租，并得处五千元以下罚锾。”在土地法有 关保护房客的规定基础上， 条例第九条又规定“承租人以房屋供 违反法令之使用者”等 9 种情形外，出租人不得终止契约。 （5）房屋义卖。19471949 年间，全国多地发行房屋奖券，筹 集社会资金，建设住宅，奖给中奖者。例如，1947 年 12 月 4 日上海 市政府决定设立房屋义卖部， 主管房屋义卖事宜， 随后召开的冬令救 济发行房屋义卖券筹备会通过了有关的计划书， 决定发行冬令救济房 屋慈善义卖券 100 万张，建筑二层住宅房屋 100 幢。经过选购基地、 公开投标修建，1948 年 4 月建成 6 个新村，房屋义卖奖券的发行和 开奖工作也有序进行。在当时的战争环境下，与上海市工务局 1947 年上半年“新建房屋 80 座，装置活动房屋 24 座，修理公有房屋 46 座”（杨蕴璞，1949）相比，短短几个月之内集社会之力建成 100 幢 义卖房屋，帮助缓解了房荒。 三、19491978 年的住房保障 历经内战， 各大城市的房荒进一步严重化。 全国总工会党组 1952 年给中央的报告指出，“根据煤矿、纺织、五金冶炼、电业，化学等 产业，西安、抚顺、重庆、扬州等市五十五个单位的不完全统计，目 前尚缺工人住宅 7751965 平方米。”到了 1956 年底，虽然“第一个 五年计划期间，国家对职工住宅基建投费 44 亿元，建设职工住宅共 约 8000 万平方米”，但“还有约 250 万职工要求解决住房问题”。 1960 年建筑工程部党组的汇报也指出，“城市住宅的建设仍然落后 13 于实际的需要，特别是大跃进以来，住宅不足的情况更为突出。 几户同屋的现象各地都有。有些职工虽有房住，但条件很差，影响健 康。 东北有些城市有相当数量的职工住在窠铺和窑坑里， 上海住棚户 和阁楼的有 160 万人，华北一些大城市也有同样情况。此外，还有许 多房屋年久失修，倾斜倒塌、压人伤人现象，也时有发生”。 为缓解住房困难， 政府颁布了稳定房屋租赁关系的法令， 并改进 工人住宅区的环境卫生，修建工人宿舍等。1951 年 2 月，毛泽东指 出“现在大城市房屋缺乏，已引起人民很大不满”，指示各级党委 “必须有计划地建筑新房，修理旧房，满足人民的需要”，“北京市 委所提组织公私合营的房产公司， 修建房屋解决房荒的计划， 各大城 市凡严重缺乏房屋者均可仿行”。1951 年 3 月政务院批准发布关 于进一步整理城市地方财政的决定 ，要求“原则上应争取做到公有 房屋一律收租， 以便用房租收入来保护现有建筑并发展新的建筑， 逐 步解决城市房荒问题”。对于 1952 年全国总工会党组提出的改善原 有住宅、利用国营企业奖励基金建房、发动工人储蓄建房、组织住宅 合作社、 督促私营企业资方切实改善工人居住条件等建议， 中央给予 了肯定，要求“各地工会组织执行。同时，各地党委应督促政府和企 业管理机关以及资本家认真地根据实际可能的条件逐步解决和改善 工人的居住问题”。 但是，总体上 1949 年以后国家长期奉行“先生产，后生活”、 “高积累， 低消费”方针， 将住宅看作纯粹耗费资源的“非生产性” 支出， 住宅投资规模在每年的计划安排中都很小， 且每遇压缩投资规 14 模时总是首当其冲， 加上实际上实施的是住房福利制度， 虽然为大量 城市居民提供了基本的住房， 但房租一再下调， 连养房都远不能维持， 更不用说用于发展新的建筑、解决房荒了。这种状况长期持续，造成 了居民缺房情况严重的后果1977 年全国城市平均每人居住面积 仅 3.6 平方米，比 1952 年的 4.5 平方米还少 0.9 平方米，城市缺房户 达 626 万户，约占城市总户数的 37%（孙尚清等，1979） 。 四、19781997 年的住房保障 在 1978 年 9 月城市住宅建设会议上，国务院副总理谷牧传达了 邓小平“解决住房问题能不能路子宽些， 譬如允许私人建房， 或者私 建公助、分期付款，把个人手里的钱动员出来，国家解决材料，这方 面的潜力不小”的指示。1980 年 4 月 2 日，邓小平谈话指出“要考 虑城市建筑住宅、 分配房屋的一系列政策。 城镇居民个人可以购买房 屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以 一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售以后，房 租恐怕要调整。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。 这些政策要联系起来考虑。 建房还可以鼓励公私合营或民建公助， 也 可以私人自己想办法”， 拉开了住房制度改革的大幕。 结合房改的推 进，政府实施了一系列有关住房保障的政策。 （1）“每户有一套经济实惠的住宅”。1986 年国务院办公厅发 布十二个领域技术政策要点的通知 ，其中城市建设技术政策要 点提出到 20 世纪末要努力实现“居住水平较高，基本上每户有一 15 套经济实用、舒适方便的住宅，平均每人有 8 平方米居住面积，并有 良好的居住环境”， 城乡住宅建设技术政策要点提出“我国人民 的生活要达到小康水平， 城乡人民居住状况的相应改善是主要内容之 一。 根据我国国情， 争取基本上实现城镇居民每户有一套经济实惠的 住宅， 全国平均人均居住面积达到 8 平方米左右； 乡村居民每户有一 所适用、卫生、紧凑的宅院，每人平均面积比城镇居民略大一些，能 基本适应生活与生产需要。 ”与此一致， “国际住房年”中国委员会 主任委员、城乡建设环境保护部部长叶如棠 1987 年指出，我国确定 了“到 2000 年基本上使每户居民能住上一套经济实惠的住房”的目 标。 （2）“解决城镇居住特别困难户住房问题”。1990 年 9 月，建 设部、 全国总工会发出 解决城镇居住特别困难户住房问题的若干意 见 ，指出十一届三中全会后城镇住宅建设发展较快、城镇居民的住 房条件有了较大改善，但住房困难问题还没有得到根本解决，1989 年全国城市住房困难户有 540 万户， 其中人均居住面积 2 平方米以下 的住房特困户还有将近 50 万户，要求各地加强领导、制定方案、建 立工作班子，有计划、有步骤地解决住房问题。这是我国“首次将解 决城镇居民住房困难这一问题纳入政府的重要议程”（朱亚鹏， 2008） 。 （3）经济适用房走上历史舞台。1991 年国务院关于继续积极 稳妥地进行城镇住房制度改革的通知 提出“大力发展经济实用的商 16 品住房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题。” 1 1993 年，建 设部等部门发出 关于加强房地产市场宏观管理促进房地产业健康持 续发展的意见 ，要求各地“要实行集资建房、合作建房等多种形式 加快经济适用房的建设，保持住宅建设稳定增长”。1994 年 7 月， 国务院出台关于深化城镇住房制度改革的决定 ，强调“建立以中 低收入家庭为对象、 具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以 高收入家庭为对象的商品房供应体系”。1994 年底，建设部等联合 印发了城镇经济适用住房建设管理办法 。1995 年，国务院办公厅 转发国家安居工程实施方案 ，要求实行政府扶持、单位支持、个 人负担的原则，以大中城市为重点，有计划、有步骤地推进国家安居 工程。 （4） 创设和推广住房公积金。 上海 1991 年借鉴新加坡公积金制 度的经验， 率先建立了住房公积金制度。 到 1993 年底， 全国已有 104 个城市建立了住房公积金制度，119 个城市建立了住房资金管理中心 （朱剑红，1993） 。1994 年 7 月，国务院发布关于深化城镇住房制 度改革的决定 ，决 定 在 1994 年全面推行住房公积金制度， 建立政策 性和商业性并存的住房信贷体系。随后，财政部、国务院住房制度改 革领导小组、 中国人民银行联合下发 建立住房公积金制度的暂行规 定 ，对在全国范围内建立住房公积金制度提出了具体要求。 1这一时期， “经济实用的商品住房” 、 “经济实用住房” 、 “经济适用住房” 、 “经济实用房” 、 “经济适用房”等词汇交互使用。后来，还有“国家安居工程”与“经济适用房”一词并行 使用。 17 五、19982006 年的住房保障 1998 年 7 月 3 日，国务院发布关于进一步深化城镇住房制度 改革加快住房建设的通知 （国发199823 号） ，要求停止住房实物分 配， 提出“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。 最低收入家庭 租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住 房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”，全面推行和不 断完善住房公积金制度。以此为标志，中国开始了大规模的房改，但 实际住房保障措施少、力度小。 （1）经济适用房。1998 年 23 号文提出“建立和完善以经济适 用住房为主的多层次城镇住房供应体系”， 部署了用地、 贷款等扶持 政策。对于建设规模、供应对象，建设部在当前住房制度改革政策 问答中写道，“目前我国中低收入家庭占城镇居民家庭的近 80%， 也就是说有近 80%的城镇居民家庭要靠经济适用住房解决居住问 题”（建设部住宅与房地产业司等，1998，第 39 页） 。2000 年，建 设部关于进一步规范经济适用住房建设和销售行为的通知强调 “要进一步提高认识， 把经济适用住房建设作为重点工作来抓”。 建 设部副部长刘志峰 2001 年也指出“各地要进一步提高对经济适用住 房政策长期性、 重要性的认识。 当前经济适用住房供应体系是一个发 展和完善问题，而不是一个要不要取消的问题”（刘志峰，2003） 。 2003 年 6 月国家发改委等部门在关于下达 20032004 年经济适用 住房建设投资计划的通知 仍强调“各级政府要进一步提高对建设经 济适用住房重要意义的认识”。 18 2003 年 8 月国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知 突然对经济适用房政策作了调整， 将其定为“具有保障性质的政策性 商品住房”，将住房供应重点改为普通商品住房。如表 2，从 2001 年起，经济适用房的比例呈现逐年下降的态势，2006 年只占当年全 部商品住宅完成投资额的 5.1%，占当年全部商品住宅新开工面积的 6.8%，占当年全部商品住宅销售面积的 6.0%，经济适用房新开工面 积和销售面积还出现了绝对值下降的现象。 表 2 1998-2006 年全国经济适用房与全部商品住宅的比较 年份 本年完成投资额（亿元） 新开工面积（万平方米） 商品住宅销售面积（万平方米） 住宅 # 经适房 # 比例 住宅 # 经适房 #比例 住宅 # 经适房 # 比例 1998 2081.6 270.9 13.0% 16637.5 3466.4 20.8% 10827.1 1666.5 15.4% 2000 3312.0 542.4 16.4% 24401.2 5313.3 21.8% 16570.3 3760.1 22.7% 2002 5227.8 589.0 11.3% 34719.4 5279.7 15.2% 23702.3 4003.6 16.9% 2004 8837.0 606.4 6.9% 47949.0 4257.5 8.9% 33819.9 3261.8 9.6% 2006 13638.4 696.8 5.1% 64403.8 4379.0 6.8% 55423.0 3337.0 6.0% 资料来源：中国统计年鉴 2007。 （2）廉租房。1998 年 23 号文规定“最低收入家庭租赁由政府 或单位提供的廉租住房”， 次年建设部颁布了 城镇廉租住房管理办 法 ，2003 年发布城镇最低收入家庭廉租住房管理办法 。但是， 廉租房制度一直实施不力， 存在覆盖面过小、 资金不足和资金来源不 稳定等问题。截至 2006 年底，全国 657 个城市中，尚未建立廉租住 房制度的城市共 145 个， 绝大多数城市还没有开始将土地出让净收益 19 实际用于廉租住房制度建设（建设部，2007a） 。与此同时，全国城镇 中住房困难的低收入家庭约有 1000 万户左右， 但截至 2006 年底， 实 际享受过廉租住房政策的家庭仅占低收入住房困难家庭的 2.7%，占 全国城市家庭的 0.15%。 （3）住房公积金。国务院 1998 年 23 号文要求“全面推行和不 断完善住房公积金制度”， 并在布置发展住房金融的内容里指出“住 房公积金贷款方向，主要用于职工个人购买、建造、大修理自住住房 贷款”、 “发展住房公积金贷款与商业银行贷款相结合的组合住房贷 款业务”。国务院还于 1999 年颁布实施了住房公积金管理条例 。 到 2006 年末，全国住房公积金实际缴存职工达 6916.87 万人，住房 公积金使用率为 72.05%，累计为 695.24 万户职工发放个人住房贷款 6364.33 亿元。据建设部总结，住房公积金制度存在覆盖率不高、职 工缴存差距拉大、 使用率地区间差距较大、 管理机构内控机制不完善、 缴存使用行为不够规范、 防范和化解风险的能力不强以及监管机制不 健全、监管力度不够等问题（建设部，2007b） 。 六、2007 年以来的住房保障 按住房和城乡建设部部长姜伟新 2009 年所说的“各级政府对住 房保障的认识也有一个过程”（王炜，2009） ，1998 年大规模房改起 的 10 年几乎是住房保障“失去的十年”。从 2007 年起，这种状况有所 改观，住房保障体系逐步形成，住房保障工作取得了一定的成效。 保障机制上，2007 年底建设部设立住房保障与公积金监督管理 20 司。2008 年 3 月，第十一届全国人大一次会议决定，改组建设部为 住房和城乡建设部。随后，住房和城乡建设部设立住房保障司。2009 年 7 月，国务院批复成立保障性安居工程协调小组。之后，住建部代 表保障性安居工程协调小组逐年和各省市区签订目标责任书。 保障政策上，2007 年 8 月国务院关于解决城市低收入家庭住 房困难的若干意见 明确提出“把解决城市低收入家庭住房困难作为 维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容， 作为政府公共 服务的一项重要职责， 加快建立健全以廉租住房制度为重点、 多渠道 解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”；2007 年 10 月中共十七 大报告提出“住有所居”的目标；2008 年底国务院印发关于促进 房地产市场健康发展的若干意见 ，规定“争取用 3 年时间基本解决 城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题”。2010 年 6 月， 住建部等七部委联合颁布 关于加快发展公共租赁住房的指导意见 ， 指出“发展公共租赁住房实行省级人民政府负总责、 市县人民政府抓 落实的责任制”。 保障目标上，2010 年住房和城乡建设部等六部委发出关于做 好住房保障规划编制的通知 ，提出“着力解决低收入家庭住房困难 问题。 力争到 2012 年末， 基本解决 1540 万户低收入住房困难家 庭的住房问题，20132015 年各地要结合实际，稳步扩大制度覆盖 面，适当提高保障标准，力争到规划期末，人均住房建筑面积 13 平 方米以下低收入住房困难家庭基本得到保障”。2011 年十一届全国 人大四次会议批准十二五规划纲要， 安排了十二五期间建设城镇保障 21 性安居工程 3600 万套的工作任务。 保障资金上， 中央加大了对保障性安居工程的补助力度， 一系列 落实保障性住房建设资金的政策相继出台。例如，2006 年 5 月要求 “城市人民政府要将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建 设”，2006 年 7 月具体指出按土地出让净收益的 5%左右核定，2007 年 8 月又要求“土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得 低于 10%”。2008 年末制定的应对金融危机的 4 万亿元扩大内需投 资的一项重点是保障性安居工程的建设。 如表 3， 20072012 年中央 财政保障性安居工程支出超过了 5700 亿元。 表 3 20072012 年中央财政保障性安居工程支出情况 年份 2007 年 2008 年 2009 年 2010 年 2011 年 2012 年 金额（亿元） 84.9 181.9 550.6 764.9 1791.3 2332.6 增长率（%） - 114 203 39 134 30 数据来源：历年中国财政基本情况。 从保障成果来看，20062010 年，全国累计开工建设城镇保障 性住房和棚户区改造住房 1630 万套， 基本建成 1100 万套， 新增发放 廉租住房租赁补贴 400 万户（全国人大财经委，2011） 。2011 全年新 开工建设城镇保障性安居工程住房 1043 万套 （户） ， 基本建成城镇保 障性安居工程住房 432 万套；2012 年共开工建设城镇保障性住房和 棚户区改造住房 781 万套，基本建成 601 万套（国家统计局，2012、 2013a） 。 22 七、结语 从上文对近百年来中国住房保障史的简略回顾可以看出， 在民国 动乱、战争的年代里，面临房荒，政府出台了一系列政策，想方设法 缓解矛盾，但囿于财力和战争环境等各种约束，效果有限；1949 年 以后、改革开放之前，与低工资、高积累的计划经济体制相配套，福 利分房制度为城市居民提供了基本的住房，但造成了人均住宅面积 低、居住条件差、居民缺房情况严重的困境；从 20 世纪 70 年代末 80 年代初启动的住房制度改革，在加大住宅建设之外，还提出了千 年住房奋斗目标、 经济适用房、 国家安居工程以及住房公积金等一系 列政策，但没有从根本上动摇住房实物分配体制；1998 年停止住房 实物分配、进行大规模房改起的 10 年几乎是住房保障“失去的十 年”， 各级政府对住房保障工作认识不足， 国家通过让最低收入家庭 租赁由政府或单位提供的廉租住房、 中低收入家庭购买经济适用住房 来解决住房困难的措施没有得到有效执行， 既定的政策短短几年内就 被人为扭转， 在城镇化快速推进和房价高涨的大背景下， 保障不足的 问题凸显，住房问题成为社会焦点之一；从 2007 年起，政府加大了 投入力度， 住房保障体系逐步形成， 住房保障工作取得了一定的成效。 住房保障工作是一项长期的任务， 政府应将住有所居长期、 持续 地列入加快推进以改善民生为重点的社会建设的重要内容。 改革开放 三十多年来，城镇居民的总体住房状况有了显著改善，但 20 世纪 80 年代提出的“到 2000 年基本上使每户居民能住上一套经济实惠的住 23 房”目标迄今仍未实现， 住房困难家庭数量仍比较大， 大城市的住房 问题更为突出。 到 2010 年底， 全国还有 2000 多万户城镇低收入和少 量中等偏下收入家庭的住房不成套，设施简陋，其中 1000 多万户居 住在棚户区， 房屋破旧拥挤， 厨卫设施不全， 有的还存在安全隐患 （姜 伟新，2011） 。外来人口尤其是农民工的住房保障任务更为艰巨 2012 年全国农民工总量为 2.62 亿人，其中在务工地自购房的只 占 0.6%，独立租赁、与他人合租的占 33.2%，在单位宿舍、工地工 棚、生产经营场所居住的则高达 48.8%（国家统计局，2013b） 。保障 性住房的建设和分配中还存在着不规范、 不公平、 后续管理机制不完 善等诸多问题。 回望历史， 可以看到， 在政府决心大、 工作力度大的历史时期里， 住房问题能够得到较好地缓和。 在当前推进新型城镇化的道路上， 住 房保障工作应有长远考虑， 构建出符合中国国情的完整且长期的住房 政策，保持政策的相对稳定性；应加快住房保障立法工作，可先制定 出台城镇住房保障条例，以规范保障房的建设、管理和运营；加强公 众参与，保证住房保障决策过程公开、分配过程和结果透明；完善住 房保障体系， 明确政策对象是住房困难的中低收入家庭， 转变“居者 有其屋”的思路， 确实以“住有所居”为目标； 提高住房保障决策的 科学性，完善保障信息系统，从建设导向转向需求导向；完善后续管 理机制，适时督查，定期审计，信息公开，追惩保障房建设和分配中 的不规范、不公平行为；以人为本，探索农民工住房保障工作机制， 逐步将外来人口纳入住房保障。