借鉴国际经验，加快我国土地和住房制度改革(1).pdf

伦敦经济月刊（ 2013 年 1月） 2013 年 1 月 18 日 中银 研究产品系列 经济金融 展望 季报 中银调研 宏观观察 银行业观察 人民币国际化观察 作 者 ： 李 艳 中国银行国际金融研究所 电 话 ： 010 - 6659 4620 签发人：陈卫东 审 稿： 宗 良 联系人 ： 梁 婧 李 艳 电 话： 010 - 6659 4097 对外 公开 全辖传阅 内参 材料 2018 年 3 月 5 日 2018 年 第 5 期 （总 第 211 期） 借鉴国际 经验 ， 加快我国土地 和住房制度改革 党的十九大和中央经济工作会议为我国土地和住房制度改革指明了新方向、描绘了新蓝图。土地供应和使用制度、住房制度改革涉及问题多、领域广，牵一发而动全身。本文在回顾总结改革开放以来我国土地和住房制度改革的变迁和存在的问题的基础上，梳理了主要国家的趋势性改革方向和举措，最后提出了新时代推进我国土地和住房制度改革的五点建议。 国际金融研究所 宏观 观察 2018 年第 5 期（总第 211 期） 1 借鉴国际 经验，加快我国土地和住房制度改革 党的十九大和中央经济工作会议为我国土地和住房制度改革指明了新方向、描绘了新蓝图。土地供应和使用制度、住房制度改革涉及问题多、领域广，牵一发而动全身。本文在回顾总结改革开放以来我国土地和住房制度改革的变迁和存在的问题的基础上，梳理了主要国家的趋势性改革方向和举措，最后提出了新时代推进我国土地和住房制度改革的五点建议。 一 、 我国 土地 和住房 制度 的 建立 与变迁 （一）土地 供应和使用 制度改革 我 国现行 的宪法和 土地管理法 规定： 我国 实行土地的 社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制 ，其中国家 所有土地的所有权由国务院 代表 国家行使， 国务院 通过 法律法规层层委托给地方政府 具体 管理。 简言之 ，我国 实行的 土地所有制是 国有 和集体所有并存的土地公有制 以及 征地制度安排。 改革开放 以来， 我国 的 国有 土地供应 和城镇 土地使用制度逐步 发生了 转变： 一是探索 从无偿 使用转为 有偿使用 。 新中国 成立 后，我国第一 部 宪法 规定：“任何 组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地 。”在旧 的 土地供应 制度下， 国家 对土地实行行政划拨， 即土地 使用者 无偿无期限 取得土地使用权 。这一阶段 土地 闲置现象较多，土地 利用 效率 不高 。改革 开放 以后， 我国 从计划经济 逐步 转向市场经济，土地供应制度也 随之 转型。 1980 年，全国城市 规划工作 会议首次 正式提出实行城市建设用地综合开发和征收城镇土地使用费 问题。 随后 ， 深圳、合肥、广州和沈阳等城市相继试点征收土地使用费。 1984 年第二步“ 利改税 ” 实施 后，各地开始相继征收土地使用税、房产税和城镇土地使用税等 土地税种 。 二是允许 土地进入市场流通 转让 。 随着土地有偿使用 的 不断 探索 ， 土地 能否进入市场流通问题 被 提上日程。 1987 年国务院 先后 批准 深圳、上海、天津、广州、厦门 和2 2018 年第 5 期（ 总第 211 期 ） 福州 等城市 的土地使用权转让试点方案 。 1988 年 宪法 做出 修改，规定土地使用权可以在一定年限内出让、转让。 同年 12 月 ， 土地管理 法 也做出 相应修改，规定“国家 依法实行国有土地有偿使用制度 ”，这 为土地使用制度改革的 深入 推进和发展提供了法律保障 。 1990 年颁布 的 城镇 国有土地使用权出让转让暂行条例 （以下 简称 暂行 条例 ） 指出 ，国家 按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。 三是 建立土地储备制度 。 在 土地 无偿无期限使用 时期 ，一些单位 掌握 了部分闲置土地 。 这些 企业 通过补办手续，以联合建房 、 以地换房等形式进行 土地 使用权交易，形成了 一个土地 隐形 市场，造成了土地资产的大量流失。 为了 改变这 种土地 多头供给的 状况、打击 规模庞大的隐形市场 、 增强政府对一级市场的控制能力， 具有 垄断特征的土地储备制度 应运而生 。 1996 年 起， 上海土地发展中心 和 杭州市土地储备中心 等 先后 成立， 随后 土地储备制度在全国范围 内 推广 开来。 四是土地使用权 出让 方式转向 招拍挂 的 市场化方式。 暂行 条例 规定 ，土地使用权出让可以采取协议、招标和 拍卖三种方式 。土地储备制度 的建立 ，增强了政府对土地供给的控制能力， 但在地方政府招商引资动机较强以及土地寻租现象存在的背景下， 土地使用权仍然以协议出让为主， 城市 土地有偿出让的市场化程度不高。为进一步提高 土地出让的公开透明 、改革 城镇国有土地使用制度， 在 借鉴国际经验的基础上，2002年国土 资源部颁布了 招标 拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定 （ 11号 令 ）1。 11 号令第一次 明确了经营性用地必须实行招拍挂出让 ，确立 了 我国 市场 化 的土地资源 配置 制度 。 2004 年， 国土资源部 等部委 联合下发通知 （“ 831 大限”） ，要求各地必须于 2004 年 8 月 31 日 前将历史遗留问题处理完毕， 此后 所有 经营性 土地使用权出让全部实行 公开招标 、拍卖 和 挂牌等市场化 方式 。 随着 土地招拍挂出让制度的 全面推广， 我国 逐步形成了 反 映 市场供求和资源稀缺 情况 的 土地价格机制 。 五是不断加强土地 出让 收支 管理 。 土地有偿使用 制度建立 初期 形成 的 隐性 市场 ，1.2007 年 ，国土资源部对 11 号令 进行了修订，颁布了 招标 拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定 （ 39 号令）， 将 “国有土地 使用权 ”的 表述修 改为“国有 建设用地使用权 ”。 宏观 观察 2018 年第 5 期（总第 211 期） 3 使得各地 土地批租和管理 状况十分 混乱。 而且 ，在 随后 的 “开发区 热 ”“房地产 热 ”兴起 过程中，各地的土地 批租 和 管理又 出现大量 失范和 失控 现象 。 1993 年， 为 挤压 房地产市场泡沫，中央加强了宏观调控， 各地也加强了对土地 资源和土地资产的管理。1994 年 分税制改革 明确 中央和地方的收入支出划分安排后， 中央进一步 加强了土地 收入 用途管理 。 2007 年起土地出让实行彻底 的 “ 收支两条线 ” 管理 ， 即收入全部 缴入 地方国库，支出一律通过 地方基金 预算 进行安排 。同时， 各地逐步 建立 了 土地出让收 支预决算管理制度， 土地出让 收支行为 日趋规范。 （二）住房供应制度改革 改革 开放以后 ，在土地 供应和 使用制度改革的影响和推动下，我国的住房制度改革正式启动 并 不断推进，房地产市场也逐步形成和发展壮大，这一过程可以主要概括为以下三个阶段： 一是住房制度改革摸索推进。 改革开放前，我国实行的是国家统包住房投资建设，以实物形式向职工分配并近乎无偿使用的福利性住房制度。这一制度抑制了个人对住房的投资，城镇居民住房紧张问题日益突出。 1980 年，为解决居 民住房问题，住房商品化政策被正式提出，其允许私人建房、买房、拥有住房，而且新建和存量住宅都可以出售。房改对既得利益的触动 较 大， 改革 采取了循序渐进的稳步推进措施，前后经历了公房补贴出售、提租补贴 2到多种形式共同推进（包括分步提租、缴纳租赁保证金、新房新制度、集资合作建房、出售公房等）阶段。 1991 年关于全面推进城镇住房制度改革的意见发布，这标志着房改从探索和试点阶段进入 了 全面推进和综合配套改革的新阶段。 二是房地产市场逐步形成与发展。 改革开放前，我国几乎没有房地产业，也没有房地产市场。在土地使用制度和住房 制度改革的不断推进下，土地使用权出让和转让市场、新建商品房买卖市场、存量房买卖、租赁和抵押市场等逐渐形成，开发、估价、经纪和物业等房地产市场的相关经纪活动也日渐活跃起来。到 1988年上半年，全国已2.针对公房补贴出售试点中出现的问题， 1987 年国务院 批 准了烟台等 3 个城市以提租和补贴持平为原则，大幅度提高租金，同时给予相应补贴的住房制度改革方案。 4 2018 年第 5 期（ 总第 211 期 ） 经成立了武汉市房地产交易市场等近 200 个房地产交易市场或交易中心。但 是 这一阶段，我国的房地产市场还处于初级阶段，市场功能 和 机制等方面都处于培育和建立阶段。此后，随着推动房地产业发展的政策措施的相继出台，房地产市场经历了几轮活跃期， 并开始驶入 快车道 发展， 市场体系 和 市 场 管理等 不断健全和 完善。 三是住房制度改革不断深化。 1993 年 召开的 十四届三中全会通过 了 关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定 ，其指出 要加快城镇住房制度改革，控制住房用地价格，促进住房商品化和住房建设的发展。 1994 年 7 月，国务院发布了关于深化城镇住房制度改革的决定（以下简称决定） 。 决定在我国住房制度改革历程中具有里程碑式的意义，其首次提出全面推行住房公积金制度，提出建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系等， 拉开 了 我国 深化住房制度改革的大幕。 1998 年 ，国务院 发布了关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知（以下简称通知），正式开启了以 “取消福利 分房 ， 实现 居民住宅货币化、私有化” 为核心的住房制度改革 。此后，房改不断取得关键性突破，城镇居民的住房消费观念加快转变 ， 个人购房占住房需求的比例不断 增加 。 二 、 存在 的 主要问题 我国土地使用 制度和住房制度改革 取得 了重大突破和进展，为国有土地 保值增值、推动 房地产 市场发展 以及 带动 各地投资 和经济增长 等 发挥了重要作用。 但是 ，由于 我国 特定的 历史 条件 和发展 阶段， 改革 过程中 也 产生 和遗留 了一些 问题 。 （一）地方政府高度 依赖土地财政 ，加大了 财政金融风险 隐患 在土地公有制及征地制度安排下，地方政府掌握了土地出让和利益分配的控制权。在过去赶超式的发展模式下 、 在财政事权与支出责任不相匹配的分税制 体制下、 在以GDP 为导向的官员晋升考核机制下 、 在土地征收与土地出让之间的巨大利益驱动下，地方政府具有强烈的卖地冲动，我国的 “ 土地财政 ” （ 地方政府高度依赖土地收入 ）宏观 观察 2018 年第 5 期（总第 211 期） 5 现象 愈演愈烈 。地方政府的土地收入主要包括土地出让收入和土地相关税收收入 3。经测算， 1999 年到 2015 年， 土地出让收入（包括 土地出让金 、土地租赁租金等） 占地方政 府本级财政收入的比重从 9.3%提高到 37.6%（图 1）。特别是 2003 年实施土地招拍挂制度后，当年土地出让金收入较上年增长了 124%。 2000 年到 2015 年 4，地方政府土地相关的税收收入占地方政府本级财政收入的比重从 16.3%提高到 32.8%（表 2）。整体来看 ， 2015 年 地方政府的土地收入占地方政府本级财政收入 、占地方全部收入的比重分别为 70.4%和 32.9%， 地方政府对土地财政的依赖程度 非常 高。 图 1：土地出让收入 占地方本级 财政收入比重 资料来源：根据中国国土资源统计年鉴和 Wind 数据 整理计算 一方面， 以开发土地作为发展动力的“土地财政 ”具有不 可持续 性 ， 而且一定程度上 禁锢了地方政府的发展思路和发展方式，对产业转型升级 也 产生 不利 影响。 另一方面 ， 土地财政 加大了政府的财政收支矛盾和债务风险。 当前 ， 我国经济进入中高速3.地方政府与土地相关的税收收入包括直接税和间接税两部分。与土地相关的直接税主要包括契税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税和耕地占用税等五类；与土地相关的间接税主要包括地方政府通过低价出让工业用地进行“ 招商引资 ” 获得的 25%的增值税和 40%的企业所得税，以及通过出让以房地产业为主的经营性用地获得的房地产业和建筑业的营业税（ “ 营改增 ” 前）、 40%的企业所得税和个人所得税。 4.2016 年，建筑业、房地产业、金融业和生活服务业等实施了 “ 营改增 ” ，为保持数据的可比性，这里只统计到2015 年的数据。 0.020.040.060.080.00.010000.020000.030000.040000.050000.01999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015土地出让金收入（左轴，亿元） 土地出让金占地方政府本级公共财政收入的比重 (右轴， %）6 2018 年第 5 期（ 总第 211 期 ） 发展阶段，地方政府的财政收支矛盾 进一步凸显 。 2017 年 ， 地方政府平均财政缺口（本级财政收支差额 /支出）达 47.3%，较 2010 年增长了 2.5 个百分点。 中央对地方的税收返还和转移支付占 本级财政收入 的 68.2%。 而且，目前地方政府发债融资的主要偿债来源多为土地出让收入，偿债来源的不可持续性 加大了地 方 债务的 潜在风险。 图 2：地方政府土地税收收入占地方本级财政收入比重 资料来源：根据中国 统计 年鉴和中国税务年鉴整理计算 （二）土地 招拍挂 制度助推了 地价和房价， 一定 程度上 催生了 房地产泡沫 上世纪 90年代的房地产市场改革大幅增加了土地需求，土地出让价格不断攀升。与此同时，招拍挂的土地出让制度形成了 “价高者得 ”的机制，在土地市场整体供不应求的背景下，地价接连上涨。同时，国有土地招拍挂出让成为商品房住宅土地的唯一来源，地价的攀升进一步推高了商品房住宅的价格。此外，地方政府对土地的高度依赖，本能地具有维护和推高房价上涨的动机，同时也在一定程度上使得中央的调控政策效果受限。从 1998 年 到 2003 年 ，房价平均上涨幅度不足 3%，而此期间的居民收入平均年增长 9.5%左右 。 2004 年 “831 大限 ”后，土地价格急剧攀升，“地王 ” 大量涌现 ，继而助推了房价的上涨 。 05101520253035402000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014土地直接税占比（ %） 土地间接税占比（ %）土地税收合计占比（ %）宏观 观察 2018 年第 5 期（总第 211 期） 7 表 1：中国土地财政收入结构 年份 土地出让 收入（ %） 土地直接 税收入（ %） 土地间接 税收入（ %） 城镇土地 使用税 土地 增值税 房 产 税 耕地 占用税 契税 建筑业 房地产业 2000 37.51 26.96 3.89 0.50 12.58 2.12 7.87 35.53 22.53 13.00 2001 50.67 19.23 2.54 0.40 8.78 1.47 6.04 30.10 17.41 12.69 2002 58.74 16.18 1.84 0.49 6.76 1.37 5.72 25.07 13.68 11.39 2003 70.86 11.19 1.14 0.46 4.02 1.12 4.45 17.95 9.17 8.78 2004 67.61 12.64 1.11 0.79 3.83 1.26 5.65 19.75 9.53 10.22 2005 60.27 16.13 1.39 1.42 4.42 1.44 7.46 23.60 11.18 12.43 2006 62.85 15.21 1.37 1.79 3.99 1.33 6.73 21.94 9.64 12.29 2007 65.33 14.70 2.06 2.15 3.07 0.99 6.43 19.98 7.94 12.04 2008 57.88 20.32 4.54 2.99 3.78 1.75 7.27 21.79 9.14 12.65 2009 63.41 17.66 3.38 2.64 2.95 2.32 6.37 18.93 8.18 10.75 2010 67.35 15.99 2.46 3.13 2.19 2.18 6.03 16.66 7.06 9.60 2011 66.13 16.91 2.51 4.24 2.27 2.21 5.68 16.96 7.51 9.46 2012 57.88 21.99 3.35 5.90 2.98 3.52 6.24 20.13 9.41 10.72 2013 62.23 19.50 2.74 5.25 2.52 2.88 6.12 18.25 7.94 10.32 2014 60.68 20.76 2.99 5.88 2.78 3.09 6.01 18.56 8.41 10.14 2015 53.10 24.18 3.69 6.61 3.54 3.62 6.72 22.72 10.40 12.32 平均 60.16 18.1 2.56 2.79 4.4 2.04 6.3 21.75 10.57 11.18 数据来源 :根据中国 统计年鉴、中国国土资源统计年鉴和中国税务年鉴整理计算 （三）农民 土地 权益保障不充分，农村土地制度建设 滞后 在地方政府热衷于土地开发和城市建设的过程中，造成大量农民失去土地。失地农民无田可种后，并没有获得相应的土地资产收益权。据统计，在土地收益的分配中，农民所得比例仅占 5%左右。同时，土地被征收后农民和村民集体还失去了土地的抵押和担保权，相关融资渠道被切断，这在一定程度上制约了农民、农村和农业的长期可持续发展。此外，我国农村土地制度建设相对滞后，存在着城乡二元土地制度等问题。 8 2018 年第 5 期（ 总第 211 期 ） （四）住房供应主体多元化程度不高，住房保障制度建设相对滞后 1998 年我国住房制度改革后，福利分房退出了历史舞台，土地和住房两大要素实现了市场化。房改对增加住房供给、改善 居民 居住条件和拉动经济增长等都发挥了积极作用。但是，当前我国 的住房制度体系 不尽完善，仍然存在着住房供应主体单一、资源配置效率不高以及住房供求结构性失衡等 一系列 问题。特别是，随着工业化和城市化的快速推进，我国保障房供应相对不足，住房保障制度建设相对滞后，还尚未建立 完善的 针对不同人群的 多层次 住房供应制度。此外， 我国 还 存在 廉租房资金供应缺乏长效机制、经济适用房建设激励机制不足、供给效率不高 以及租赁住房供给不平衡、配套政策不完备等问题。 三 、 国际经验 借鉴 尽管各国政治、经济和社会形态不尽相同，土地住房制度各具特色，不能直接搞“拿来主义 ” 。但纵观全球，一些趋势性的改革方向和举措仍对我们具有 一定的借鉴价值。 （一）立法是推进和保障土地及住房制度改革成果的根基 法令具有稳定、权威、公开和明确的特点，能够通过限制政府的行为（如任意改变土地开发用途），保障产权人或利用者使用土地行为的可预测性。将法律作为调整土地关系的唯一依据，以立法形式推进土地住房制度改革、保障改革成果是美、英和新加坡等国的重要实践。美国的宪法规定：“没有法律手续，任何人不能被剥夺生命、自由或财产；没有公正的补偿不能将私有财产充公。”美国不仅通过宪法等法律保护土地私有产权不受侵犯，而且政府之间的土地产权也各自独立，需要依法进行买卖或者租赁。此外，这些国家还通过相关制度安排来保护居民的财产权益。在美国，政府征用私人土地时，必须按照市场上的公平价值对个人进行补偿。确定公平价值时不仅参照征用时的市场价值，而且还会评估被征用土地因未来开发潜力而具有的最佳使用价值。德国通过住房建设法、住房补助金法、住房租赁法和私人住房补助金法等多部法律为其住房相关领域提供了重要的法律框架。 宏观 观察 2018 年第 5 期（总第 211 期） 9 （二）从重视所有权向重视使用权转变是土地产权制度安排的普遍趋势 传统的所有权理论有注重静态归属的价值取向。但是随着世界财产权立法的推进，特别是 20 世纪 40 年 代以来，土地产权理论和制度呈现出从注重归属转向使用的发展趋势。美国土地制度的基本理念是个人拥有土地所有权，但农村土地也分为私有和公有两种形式。一方面，私有土地受国家法律保护，可以自由买卖和出租，并实行有偿使用，土地使用价格由双方当事人根据土地的经济价值自行确定或由评估公司协助确定。另一方面，公有土地一般不由国家直接经营，而是租赁给农场主。农场主依法享有土地的经营权、使用权和处置权。数据显示，美国农场主土地的自有率呈下降趋势，越来越多的农场主选择租用他人的土地进行经营。英国的土地产权制度也是以私有制为基础，由 土地所有权和多种形式的土地保有权和他项权利（不同形式的土地保有权）构成。英国土地产权制度也从重归属转向重利用，强调保护土地的动态利用。 1986 年英国颁布了农业土地所有法案，更倾向保护土地租用者的权益。其保护土地权益的次序 依次 为租用保有权、自由保有权和土地所有权，这对提高土地的使用效率和经济效益，实现土地的持续利用发挥了积极作用。 （三）土地价格平稳是房地产市场稳健发展的重要支撑 在对一些房价控制较好的国家考察时，发现其一般都具有一个共同点 就是土地供应充足且地价较低和稳定。新加坡的组屋制度享誉世界，截 至 2016年底新加坡组屋占全部住房的 82%左右。剩余的人口中，收入困难者租赁廉租组屋、高收入者购买住房，实现了 “ 居者有其屋 ” 。新加坡组屋制度成功的原因有很多，建房成本低是重要因素之一。 1964 年新加坡推出 “ 居者有其屋 ” 计划后， 1967 年颁布土地征用法令，逐步将土地收归国有和强制征用，无偿划拨给建屋局。尽管新加坡土地资源稀缺，但在政府的强势执政能力下，组屋建设获得了大量低价土地，解决了很多国家在城镇化过程中出现的土地增值过快、房价高企问题。 2004 年到 2017 年，新加坡无所有权地产的价格指数和租金指数增长较为平稳，年均仅增长 4.1%和 3.7%（图 3） 。美国地广人稀，土地供应量大，且政府一般会负担开发建设区的道路、学校等基础设施建设费用，开发商取得私有地权与开发权的代价不高，地价一般都较低，这为其较为