关于深化农村宅基地制度改革的建议.pdf

1 政策研究报告  2018 年第 2 期（总第 57 期）                                                      2018 年 1 月  关于 深化 农村宅基地 制度改革 的建议 为贯彻落实中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（以下简称决定）和中共中央国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见（以下简称意见）以及中共中央国务院深化农村改革综合性实施方案（以下简称方案）的精神，全国人大常委会于 2015 年授 权国务院在三十三个县（市、区）进行农村土地、农村集体经营性建设用地入市以及农村宅基地制度改革试点，即所谓“三块地”改革试点。近两年来，试点地区在征地补偿安置、农村集体存量经营性建设用地入市方面的改革取得一定进展，但农村宅基地制度改革收效甚微，虽然在宅基地超标和一户多宅清理及有偿退还方面取得一定成效，但  上海财经大学“土地制度 、 户籍制度与城市化研讨会”自 2009 年起，已连续召开 10 次。 2017 年度的会议是由上海财经大学 和 上海发展研究基金会主办，于 2017 年 11 月 12 日召开的，参加会议的有来自高等院校 、 科研院所以及政府部门的专家学者 17 人。 本政策 建议是在对 研讨会的论文和发言进行总结，由 清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授 执笔， 又经会后以通讯的方式反复讨论 ，在绝大多数人获得共识的基础上形成的。  高等研究院（ IAR）  2 农民宅基地用益物权的赋权和保障问题基本没有触及。随着 2017 年底“三块地改革”试点期限临近，全国人大常委会已授权试点改革延期 1 年。为此我们建议在未来的 1 年改革试点中，要积极探索赋予农民宅基地完整的用益物权，与国 有住宅建设用地同地同权同价。  一 、 关于农村宅基地产权制度的改革  农村宅基地产权制度改革最终目标是落实物权法第三条：在社会主义市场经济体制下，平等保护一切市场主体的物权。农村宅基地使用权与城市住房建设用地使用权最大的不不平等是前者只有占有、使用的权能，没有处分、收益的权能，而后者拥有用益物权的全部权能。改革就是要赋予农村宅基地使用权完整的用益物权，拥有与城市住房建设用地使用权同等的权能（包括使用、收益、处分、继承的权能）。  若赋予农村宅基地使用权与城市住宅建设用地使用权同等的用益物权能，则物权法上，应 将两权合并为一权，统称为“宅基建设用地使用权”，其载体可以是国有土地，也可以是集体土地。  建议对物权法第十三章做如下修改：  第十三章   农村住宅建设用地使用权  第一百五十二条   农村住宅建设用地使用权具有与城市住宅建设用地使用权同等的用益物权。农村住宅建设用地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。   建议对土地管理法第六十二条做如下修改：  第一款：农村集体土地所有制保障所有制成员居住权。  第二款：农村集体土地所有制初始成员的每户村民可以无偿 获得 1 处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的最低保障面积。3 农村宅基地涉及占用农用地的，由县级人民政府批准。人均土地少、不能保障一户一宅的地区，县级人民政府应当采取措施，保障农村村民实现户有所居的权利。  第三款：在农村集体建设用地保证村民一户一宅的前提下，村民超过最低保障面积的宅基地，实行有偿使用，有偿使用费通过拍卖来确定，拍卖收入用于村庄公共设施建设和公共服务。  第四款：村民已获得的宅基地使用权具有完整的用益物权属性，可以继承和有偿退还给集体，也可以在集体经济组织内部和外部出租、转让、抵押 、担保。    二 、 关于农村宅基地取得方式的改革  要使农村宅基地拥有处分、收益的权能，便于按市场经济规则流转和收益，必需改革农村宅基地的取得方式。农村宅基地福利分配、无偿取得，却要有偿退出、有偿流转，既于理不合，又不好操作。土地管理法（修正案）规定无偿取得的宅基地由集体经济组织有偿回购。集体经济组织没有钱，如何有偿回购？  农村宅基地无偿分配，农民不要白不要，所以一朝子女分家就争要宅基地，而且争抢村头好地。这是造成宅基地膨胀的主要原因，是特种形式的“公地悲剧”。所以必须仿照 1998 年城市住房制度改革，改无 偿福利分配为有偿取得。  考虑到农民收入低和无偿分配的习惯，为保障农民居住权，可以由省级政府规定省内不同地区宅基地最低保障面积。对本集体经济组织成员，最低4 保障面积以下的宅基地仍可无偿取得；最低保障面积以上宅基地则应有偿取得。  要允许宅基地使用权继承取得。房屋可以继承，宅基地不能继承，违反习惯法，不可施行。继承取得的宅基地连同已有宅基地，如果超过最低保障面积，继承的宅基地若原是公社化时带进来的老宅基地，可以无偿继承；若原是公社化后无偿分配取得的，则要向集体经济组织付费，有偿取得。有偿取得宅基地使用权的价格由集体 经济组织自定，以体现集体经济组织所有权的权利。 1990 至 1993 年由国土局组织曾一度实行过农村宅基地有偿使用，对节约用地效果显著，其经验可总结借鉴。  而今农户家庭人口构成和家庭收入已有很大分化，对宅基地的需求也各不相同，应当允许农户在保障面积以上有偿取得不等面积的宅基地。  全村宅基地面积和布局在村民为主体的、公众参与式的村级规划（不是现行指标控制式的规划）中确定。规划要考虑保障所有成员的居住权。是否需要占用耕地，也在规划中确定。村级规划经上级政府批准后，具体宅基地的分配由集体土地所有权人组织进行，无需政府行 政审批操劳。这样才能体现尊重集体经济组织的所有权和真正做到简政放权。  为进行上述宅基地使用权取得方式改革，“一户只能拥有一处符合法定面积标准的宅基地”的法律规定应当废除。  三 、 关于农村宅基地流转范围和方式的改革  “三块地”改革中征地制度改革是核心，而征地制度改革能否取得预期成效，关键是农村宅基地制度改革。因为在严格按照宪法公益性征地原则缩小征地范围的同时，必须允许农村集体土地通过城乡建设用地市场进入5 城市，以满足城市对非公益性建设用地的需求，而农村现有 19.12 万平方公里集体建设用地中 70%以上是宅基 地，如果我们突破对农村宅基地流转的限制，仅允许其中三分之一闲置的部分通过城乡建设用地增减挂钩 1等方式进入城市建设用地市场，就可使城市建设用地增加 48.70%，由原来的 9.16 万平方公里增加到 13.62 万平方公里，城乡之间土地资源配置的这一重新配置，不仅能够从根本上改变城市住宅用地供给不足从而导致房价居高不下的局面，而且开辟了一条增加农民财产收入的渠道，有助于加快农民工的市民化，缩小城乡居民之间的收入差距。  正因为农村宅基地制度在“三块地”改革中具有举足轻重的地位，决定才要求改革完善农村宅基地制度， 赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。  意见则强调，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式。  方案则提出宅基地制度改革的基本思路：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权做出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。切实维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用 权、集体收益分配权。  从以上决定、意见和方案的相关论述中不难看出，农村宅基地制度改革的重点是赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，1 所谓城乡建设用地“增减挂钩”是指将距离城市相对较远的农村闲置的宅基地复垦为耕地后的指标与城市周边的农村的耕地转变为城市建设用地的指标挂钩。  6 探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制和农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。  目前政策只允许宅基地使用权在本集体经济组织内部流转。由本集体经济组织回购的前提是集体经济组织要有钱，在宅基地使用权有偿取得制度建立之前，要集体经济组织出资回购闲置宅基地只是一句空话。而在集体经济组织成员可以无偿取得宅基地的制度下，有谁愿意有偿取得外出打工村民转让的旧宅基地呢？ 所以，只允许宅基地使用权在村内流转的政策实际上阻碍了宅基地使用权流转。  国土部一贯反对农村宅基地使用权流转给城镇居民，明文规定 1999 年以后城镇居民取得的农村宅基地一概不予确权登记，理由是农村宅基地是农民的基本福利，城镇居民无权享受。在农村宅基地改为有偿取得后，这个理由就不成立了。既然宅基地使用权是一种用益物权，是土地所有权人为追求土地的使用价值，将自己土地供他人使用而设定的他物权，那就没有理由拒绝城镇居民来使用农村集体经济组织所有的宅基地。反对农村宅基地使用权流转给城镇居民政策背后真实的理由，与封杀“小产 权房”同样，是担心这样会打破政府对房地产市场的垄断地位，丧失出让金收益。然而，放开对农村宅基地流转对象的限制，恰恰是改政府卖方垄断的房地产市场为城乡统一、开放竞争的房地产市场的利器，完全符合中共十八届三中全会赋予农民宅基地用益物权、让市场决定土地资源配置的精神。  建立开放竞争、统一有序的宅基地使用权流转（交易）市场，不应限制买方的市场主体。在这个市场上流转（交易）的标的物，是定限的宅基地使用权，不能将宅基地使用权用作非住宅用途，否则便是违法。入市交易数量由宅基地所有人集体经济组织确定，限定于宅基地使用权人多 余的或闲置的7 宅基地。宅基地使用权人出租、出让其宅基地必须经本集体经济组织同意。有此三条规定就足以防止工商资本大肆买卖农村宅基地。  宅基地使用权交易的价格由交易双方平等协商议定，即由市场定价，不需政府定价。宅基地使用权人在取得宅基地时希望低价，出租、出让宅基地使用权时希望高价，权衡结果自然会得出不高不低的均衡价。无需政府操心为宅基地使用权交易定价。  只有建立了宅基地使用权交易市场，银行能够通过市场处置其作为抵押物的房地产，农村宅基地使用权才能具有抵押权能。至于农民是否愿意以其宅基地使用权作为抵押，以及银行是否 接受其抵押，应该由双方根据各自的还贷能力和风险评估自行决定，同样无须政府干预。  附：  2017 年“土地制度、户籍制度与城市化”内部研讨会   嘉宾名单（按 姓氏 拼音首字母顺序）  编号  姓名  单位、职称  1 蔡继明  清华大学政治经济学研究中心教授  2 陈杰  上海财经大学投资系系主任  3 程令国  上海财经大学高等研究院副研究员  4 程世勇  首都师范大学管理学院副教授  8 5 顾长浩  原上海市政府法制办公室副主任  6 孔 德继  凤凰 卫视 世纪大讲堂 主编 、 中国农业大学人文与发展学院博士  7 林立国  上 海财经大学高等研究院副院长  8 刘守英  中国人民大学经济学院教授  9 陆铭  上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任  10 路乾  中央财经大学民营 城市研究中心主任  11 乔依德  上海发展研究基金会副会长兼秘书长  12 汪晖  浙江大学公共管理学院教授  13 文贯中  上海财经大学高等研究院特聘教授、 美国三一学院经济系终身教授  14 张朝晖  上海发展研究基金会研究员  15 张曙光  北京天则经济研究所学术委员会教授  16 张蔚文  浙江大学公共管理学院副院长  17 郑振源  原国家土地管理局规划司 副司长  如有领导批示，请及时直接与我院联系。联系人 : 陈旭东  电话： 021-65903125             传真： 021-65903125 网址： iar.shufe.edu         电邮： chen.xudongmail.shufe.edu 通信地址：上海市杨浦区 武川 路 111 号上海财经大学经济学院楼 8 楼