具体建设项目用地审批及其法律责任.pdf

!“#$!“#$% &%$中国土地“ 行 政 ” 一 词 ， 通 常 是 指 政 务 的 管 理 和 领 导 。 美 国 社 会 科 学 大 辞 典 将 “ 行 政 ” 解 释 为 “ 国 家 事 务 的 管理 ” 。 随 着 现 代 社 会 分 工 的 日 益 加 剧 ， “ 行 政 ” 作 为 国家 管 理 社 会 的 一 项 重 要 职 能 ， 其 对 社 会 、 经 济 、 文 化 的可 持 续 发 展 必 将 起 到 越 来 越 重 要 的 促 进 作 用 。 而 “ 行 政审 批 ” 是 国 家 行 政 机 关 管 理 、 调 控 国 家 事 务 和 公 共 事 务的 重 要 手 段 和 措 施 ， “ 行 政 审 批 ” 的 “ 合 法 ” 与 “ 适当 ” 与 否 ， 会 影 响 到 “ 国 家 事 务 管 理 ” 的 秩 序 及 目 标 的实 现 ， 影 响 到 国 家 行 政 机 关 的 地 位 与 形 象 ， 影 响 到 管 理相 对 人 的 合 法 权 益 。 土 地 管 理 法 采 取 了 农 用 地 转 用 审 批 与 具 体 建 设项 目 用 地 审 批 相 分 离 的 用 地 审 批 制 度 ， 具 体 建 设 项 目 用地 审 批 权 主 要 集 中 在 市 、 县 一 级 人 民 政 府 。 如 何 为 政 府当 好 参 谋 ， 为 管 理 相 对 人 做 好 服 务 ？ 成 为 摆 在 基 层 国 土资 源 行 政 主 管 部 门 面 前 一 项 非 常 现 实 而 紧 迫 的 任 务 。 正确 认 识 非 法 “ 行 政 审 批 ” 行 为 ， 即 “ 非 法 批 准 ” 行 为 ，无 疑 会 有 助 于 从 另 一 侧 面 理 解 和 把 握 “ 行 政 审 批 ” 的 内涵 和 外 延 ， 有 助 于 基 层 国 土 资 源 行 政 主 管 部 门 更 好 地 依法 行 政 、 服 务 于 民 。 基 于 此 ， 笔 者 试 对 “ 具 体 建 设 项 目用 地 审 批 及 其 法 律 责 任 ” 作 一 探 讨 。具 体 建 设 项 目 用 地 审 批 类 型根 据 具 体 建 设 项 目 拟 使 用 土 地 的 所 有 权 、 位 置 、 地类 、 用 途 的 不 同 ， 用 地 申 请 的 审 批 主 要 有 以 下 几 种 类型 ：!“土 地 利 用 总 体 规 划 确 定 的 建 设 用 地 范 围 内 国 有 建设 用 地 的 用 地 审 批 。 这 种 用 地 审 批 一 般 要 经 过 建 设 项 目用 地 预 审 、 建 设 用 地 申 请 、 拟 订 供 地 方 案 、 上 报 有 批 准权 的 人 民 政 府 批 准 、 颁 发 建 设 用 地 批 准 书 、 签 订 国 有 土地 有 偿 使 用 合 同 或 核 发 国 有 土 地 划 拨 决 定 书 、 申 请 土 地登 记 等 程 序 。 具 体 建 设 项 目 的 供 地 方 案 由 市 、 县 人 民 政府 批 准 （ 需 要 上 级 人 民 政 府 批 准 的 ， 应 当 报 上 级 人 民 政府 批 准 ） ， 供 地 方 案 经 批 准 后 ， 由 市 、 县 人 民 政 府 向 建设 单 位 颁 发 建 设 用 地 批 准 书 。#“土 地 利 用 总 体 规 划 确 定 的 国 有 未 利 用 地 的 用 地 审批 。 这 种 类 型 的 用 地 审 批 按 照 省 （ 区 、 市 ） 的 规 定 办理 ； 但 是 ， 国 家 重 点 建 设 项 目 、 军 事 设 施 和 跨 省 、 自 治区 、 直 辖 市 行 政 区 域 的 建 设 项 目 以 及 国 务 院 规 定 的 其 他建 设 项 目 用 地 ， 应 当 报 国 务 院 批 准 。 如 广 东 省 实 施 土地 管 理 法 办 法 中 规 定 ： “ 具 体 建 设 项 目 需 要 占 用 土 地利 用 总 体 规 划 确 定 的 国 有 未 利 用 地 的 ， 按 以 下 审 批 权 限办 理 ： 县 人 民 政 府 可 批 准 一 公 顷 （ 含 本 数 ， 下 同 ） 以下 ； 地 级 市 人 民 政 府 可 批 准 五 公 顷 以 下 ； 广 州 、 深 圳 市人 民 政 府 可 批 准 二 十 公 顷 以 下 。 超 过 以 上 限 额 的 ， 按 审批 权 限 报 上 级 人 民 政 府 审 批 。 其 中 ， 经 省 人 民 政 府 或 国务 院 批 准 立 项 的 重 点 建 设 项 目 、 军 事 设 施 以 及 跨 地 级 以上 市 的 项 目 用 地 ， 应 当 报 省 人 民 政 府 或 国 务 院 批 准 。 ”$“ “ 单 独 选 址 ” 项 目 的 用 地 审 批 。 如 果 涉 及 农 用地 ， 一 般 要 经 过 建 设 项 目 预 审 、 一 书 四 方 案 （ 建 设 用 地申 请 书 、 农 用 地 转 用 方 案 、 补 充 耕 地 方 案 、 征 用 土 地 方案 、 供 地 方 案 ） 、 市 （ 县 ） 人 民 政 府 审 核 、 逐 级 上 报 有批 准 权 的 人 民 政 府 批 准 、 颁 发 建 设 用 地 批 准 书 、 签 订 国有 土 地 有 偿 使 用 合 同 或 核 发 国 有 土 地 划 拨 决 定 书 、 申 请土 地 登 记 几 个 程 序 。 如 果 涉 及 农 民 集 体 所 有 的 未 利 用地 ， 由 于 不 涉 及 农 用 地 ， 所 以 只 报 批 征 用 土 地 方 案 和 供地 方 案 ， 不 用 报 批 农 用 地 转 用 方 案 和 补 充 耕 地 方 案 。%“乡 村 建 设 的 用 地 审 批 。 乡 村 建 设 是 指 农 民 建 住宅 、 乡 镇 企 业 （ 农 民 集 体 经 济 组 织 兴 办 企 业 或 以 土 地 使用 权 作 价 入 股 、 联 营 等 形 式 共 同 举 办 企 业 ） 、 乡 （ 镇 ）村 公 共 设 施 及 公 益 事 业 等 。农 民 建 住 宅 、 农 民 集 体 经 济 组 织 兴 办 或 与 其 他 单位 、 个 人 共 同 举 办 企 业 ， 应 当 符 合 乡 （ 镇 ） 土 地 利 用 总体 规 划 ， 使 用 规 划 确 定 的 集 体 建 设 用 地 范 围 内 的 土 地 。具 体 程 序 为 农 民 建 住 宅 ， 经 乡 （ 镇 ） 人 民 政 府 审 核 ， 由县 人 民 政 府 批 准 ； 农 民 集 体 经 济 组 织 兴 办 企 业 或 以 土 地使 用 权 作 价 入 股 等 形 式 共 同 举 办 企 业 ， 应 当 持 有 关 批 准文 件 ， 向 县 级 人 民 政 府 土 地 行 政 主 管 部 门 提 出 申 请 ， 由县 级 以 上 地 方 政 府 批 准 ， 各 级 地 方 政 府 的 批 准 权 限 由省 、 自 治 区 、 直 辖 市 规 定 ；具 体 建 设 项 目 用 地 审 批 及 其 法 律 责 任! 潘 辉就 地 说 法#&!“#$!“#$% &%$中国土地乡 （ 镇 ） 村 公 共 设 施 、 公 共 事 业 用 地 的 审 批 程 序为 ： 经 乡 （ 镇 ） 人 民 政 府 审 核 ， 向 县 级 以 上 地 方 政 府 土地 行 政 主 管 部 门 提 出 申 请 ， 按 照 省 、 自 治 区 、 直 辖 市 规定 的 批 准 权 限 ， 由 县 级 以 上 地 方 人 民 政 府 批 准 。 与 上 述农 民 建 住 宅 等 用 地 不 同 的 是 ， 土 地 管 理 法 并 未 要 求这 种 类 型 的 用 地 应 当 使 用 乡 （ 镇 ） 土 地 利 用 总 体 规 划 确定 的 建 设 用 地 ， 对 其 使 用 乡 （ 镇 ） 土 地 利 用 总 体 规 划 确定 的 建 设 用 地 以 外 的 土 地 未 作 出 限 制 性 规 定 ， 因 此 这 种类 型 的 用 地 可 以 使 用 规 划 确 定 的 “ 建 设 用 地 规 模 范 围 ”外 的 未 利 用 地 、 农 用 地 ， 与 “ 单 独 选 址 ” 项 目 有 些 类似 。!“占 用 国 有 荒 山 、 荒 地 、 荒 滩 从 事 农 业 开 发 的 建 设项 目 的 用 地 审 批 。 这 类 用 地 审 批 的 程 序 一 般 要 经 过 提 出用 地 申 请 、 批 准 用 地 等 程 序 。 一 次 性 开 发 未 确 定 土 地 使用 权 的 国 有 荒 山 、 荒 地 、 荒 滩 #$公 顷 以 下 的 ， 由 县 级以 上 地 方 人 民 政 府 批 准 ， 具 体 审 批 权 限 由 省 、 自 治 区 、直 辖 市 规 定 。 #$公 顷 以 上 的 ， 报 国 务 院 批 准 。#“临 时 使 用 土 地 的 用 地 审 批 。 临 时 用 地 是 指 建 设 项目 施 工 和 地 质 勘 查 需 要 临 时 使 用 的 国 有 土 地 或 者 农 民 集体 所 有 的 土 地 。 临 时 用 地 ， 由 县 级 以 上 人 民 政 府 土 地 行政 主 管 部 门 批 准 ， 使 用 期 限 一 般 不 超 过 两 年 。 其 中 ， 城市 规 划 区 的 临 时 用 地 在 报 批 前 ， 应 当 先 经 有 关 城 市 规 划行 政 主 管 部 门 同 意 。 土 地 使 用 者 应 当 根 据 土 地 权 属 ， 与土 地 所 有 者 或 有 关 土 地 行 政 主 管 部 门 签 订 临 时 使 用 土 地合 同 ， 并 按 合 同 的 约 定 支 付 临 时 使 用 土 地 补 偿 费 、 按 合同 约 定 的 用 途 使 用 土 地 ， 并 不 得 修 建 永 久 性 建 筑 物 。%“急 需 使 用 土 地 的 用 地 审 批 。 急 需 用 地 是 指 抢 险 救灾 等 急 需 使 用 土 地 的 情 况 。 急 需 用 地 ， 可 以 先 行 使 用 土地 。 其 中 ， 属 于 临 时 用 地 的 ， 灾 后 应 当 恢 复 原 状 并 交 还土 地 使 用 者 使 用 ， 不 再 办 理 用 地 审 批 手 续 ； 属 于 永 久 性建 设 用 地 的 ， 建 设 单 位 应 当 在 灾 情 结 束 后 #个 月 内 申 请补 办 建 设 用 地 审 批 手 续 。与 农 用 地 转 用 审 批 的 关 系农 用 地 转 用 审 批 与 具 体 建 设 项 目 的 用 地 审 批 的 关 系十 分 密 切 ， 在 此 有 必 要 作 一 简 要 介 绍 。 土 地 管 理 法 对 在 土 地 利 用 总 体 规 划 确 定 的 城 市和 村 庄 、 集 镇 建 设 用 地 规 模 范 围 内 的 建 设 用 地 审 批 ， 采用 了 农 用 地 转 用 审 批 与 具 体 建 设 项 目 用 地 审 批 相 分 离 的制 度 ， 即 农 用 地 转 用 由 市 、 县 人 民 政 府 根 据 土 地 利 用 总体 规 划 、 土 地 利 用 年 度 计 划 分 批 次 报 国 务 院 或 省 级 人 民政 府 或 省 级 人 民 政 府 授 权 的 设 区 的 市 、 自 治 州 人 民 政 府批 准 ， 而 在 已 批 准 的 农 用 地 转 用 范 围 内 ， 具 体 建 设 项 目用 地 可 以 由 市 、 县 人 民 政 府 批 准 。 农 用 地 转 用 的 审 批 机关 在 办 理 农 用 地 转 用 审 批 时 ， 不 要 求 市 、 县 人 民 政 府 附具 具 体 建 设 项 目 或 具 体 建 设 项 目 用 地 的 情 况 （ 详 见 关 于贯 彻 执 行 中 华 人 民 共 和 国 土 地 管 理 法 和 中 华 人 民共 和 国 土 地 管 理 法 实 施 条 例 若 干 问 题 的 意 见 （ 国 土 资厅 发 & %号 ） 。形 象 地 讲 ， 农 用 地 转 用 审 批 与 具 体 建 设 项 目 用 地 审批 是 “ 批 发 ” 与 “ 零 售 ” 的 关 系 ， 但 并 非 如 此 简 单 ， 因为 农 用 地 转 用 的 审 批 机 关 在 办 理 农 用 地 转 用 审 批 时 ， 不要 求 市 、 县 人 民 政 府 附 具 具 体 建 设 项 目 或 具 体 建 设 项 目用 地 的 情 况 ， 也 就 是 说 ， 农 用 地 转 用 与 具 体 建 设 项 目 用地 之 间 并 无 内 在 的 联 系 ， 批 准 了 农 用 地 转 用 并 不 意 味 必然 会 批 准 具 体 建 设 项 目 使 用 土 地 。 虽 然 当 前 实 际 上 的 用地 审 批 方 式 并 非 像 立 法 者 所 期 望 的 那 样 ， 由 于 新 增 建 设用 地 有 偿 使 用 费 等 原 因 ， 报 批 农 用 地 转 用 时 仍 然 采 用 捆绑 具 体 建 设 项 目 的 方 式 ， 但 是 在 对 行 政 机 关 的 审 批 行 为的 合 法 性 进 行 审 查 时 ， 执 法 实 践 中 经 常 采 取 农 用 地 转 用审 批 行 为 的 审 查 与 具 体 建 设 项 目 用 地 审 批 行 为 的 审 查 相分 离 的 做 法 。 因 此 ， 有 必 要 区 分 研 究 农 用 地 转 用 审 批 与具 体 建 设 项 目 用 地 审 批 以 及 与 之 相 适 应 的 非 法 审 批 的 法律 责 任 。“ 单 独 选 址 ” 项 目 实 际 上 是 采 取 了 农 用 地 转 用 审 批 、征 用 土 地 审 批 和 具 体 建 设 项 目 用 地 审 批 相 统 一 的 制 度 。根 据 土 地 管 理 法 和 土 地 管 理 法 实 施 条 例 的 有 关规 定 ， “ 单 独 选 址 ” 建 设 项 目 用 地 审 批 有 两 种 情 况 。第 一 种 情 况 ， 涉 及 “ 征 用 ” 农 民 集 体 土 地 ， 供 地 方案 由 批 准 征 用 土 地 的 人 民 政 府 在 批 准 征 用 土 地 方 案 时 一并 批 准 。 有 四 种 情 形 ：!征 用 集 体 农 用 地 ， 由 国 务 院 批 准 农 转 用 ， 同 时 办理 征 地 审 批 手 续 。 供 地 方 案 在 批 准 征 地 方 案 （ 实 质 上 是批 准 农 用 地 转 用 方 案 ） 时 一 并 批 准 。“征 用 集 体 农 用 地 ， 由 省 级 政 府 批 准 农 转 用 ， 国 务院 批 准 征 用 土 地 方 案 。 供 地 方 案 在 批 准 征 用 土 地 方 案 时一 并 批 准 。#征 用 集 体 农 用 地 ， 由 省 级 政 府 批 准 农 转 用 ， 同 时办 理 征 地 审 批 手 续 。 供 地 方 案 在 批 准 征 地 方 案 （ 也 就 是批 准 农 用 地 转 用 审 批 ） 时 一 并 批 准 。$征 用 集 体 建 设 用 地 或 者 未 利 用 地 时 ， 供 地 方 案 在批 准 征 用 土 地 方 案 时 一 并 批 准 。第 二 种 情 况 ， 不 涉 及 “ 征 用 ” ， 即 在 使 用 国 有 土 地时 ， 有 两 种 情 形 ：!涉 及 国 有 农 用 地 ， 由 于 不 涉 及 征 用 土 地 ， 因 此 供就 地 说 法(%!“#$!“#$% &%$中国土地地 方 案 由 批 准 农 用 地 转 用 方 案 时 一 并 批 准 。!使 用 国 有 建 设 用 地 或 国 有 未 利 用 地 ， 由 省 级 政 府或 国 务 院 批 准 。从 以 上 分 析 看 ， 对 于 “ 单 独 选 址 ” 项 目 ， 农 用 地 转用 和 使 用 土 地 往 往 一 并 批 准 ， 似 乎 可 以 说 “ 批 准 农 用 地转 用 就 意 味 着 批 准 使 用 土 地 ” ， 但 还 是 有 一 个 例 外 ， 即上 述 第 一 种 情 况 的 第 二 种 情 形 。 同 样 ， “ 单 独 选 址 ” 项目 涉 及 农 用 地 转 用 时 ， 如 果 已 经 批 准 了 供 地 方 案 ， 也 并不 必 然 意 味 着 同 时 已 经 批 准 了 “ 农 用 地 转 用 ” ， 因 为 可能 会 出 现 无 权 或 越 权 审 批 的 行 为 。 另 外 ， 由 于 “ 单 独 选址 ” 项 目 比 较 特 殊 ， 土 地 管 理 法 实 施 条 例 、 建 设用 地 审 查 报 批 管 理 办 法 对 这 类 建 设 项 目 的 用 地 审 批 专门 作 了 规 定 。 因 此 ， 尽 管 “ 单 独 选 址 ” 项 目 中 ， “ 农 用地 转 用 审 批 ” 与 “ 建 设 用 地 审 批 ” 的 关 系 非 常 密 切 ， 为了 理 论 研 究 及 执 法 实 践 的 需 要 ， 还 是 把 “ 单 独 选 址 ” 项目 的 用 地 审 批 归 入 “ 具 体 建 设 项 目 用 地 审 批 ” 中 。因 此 ， 本 文 中 的 “ 使 用 ” 土 地 ， 仅 指 “ 具 体 建 设 项目 ” 使 用 土 地 ， 不 包 括 “ 农 用 地 转 用 ” 。非 法 批 准 使 用 土 地 的 认 定 土 地 管 理 法 及 相 关 法 律 法 规 对 “ 使 用 ” 土 地 的称 谓 不 统 一 ， 有 时 是 “ 使 用 ” ， 如 土 地 管 理 法 第 !“、#“、 #!、 #$、 #%、 $&条 等 ； 有 时 是 “ 占 用 ” ， 如 土 地管 理 法 第 !条 。 有 时 是 “ 使 用 ” 、 “ 占 用 ” 并 用 ， 如 土 地 管 理 法 第 %条 。 从 土 地 管 理 法 的 条 文 表 述中 可 以 看 出 ， 这 两 种 称 谓 的 意 思 是 一 致 的 ， 都 是 指 对 土地 的 实 际 占 有 和 使 用 ， 只 是 表 达 习 惯 的 不 同 。 为 表 述 方便 起 见 ， 本 文 把 非 法 批 准 使 用 土 地 、 非 法 批 准 占 用 土 地统 一 称 为 “ 非 法 批 准 使 用 土 地 ” 。非 法 批 准 使 用 土 地 是 指 无 权 批 准 使 用 土 地 的 单 位 或者 个 人 非 法 批 准 使 用 土 地 的 ， 超 越 批 准 权 限 非 法 批 准 使用 土 地 的 ， 不 按 照 土 地 利 用 总 体 规 划 确 定 的 用 途 批 准 使用 土 地 的 ， 或 者 违 反 法 定 程 序 批 准 使 用 土 地 的 行 为 。根 据 有 无 审 批 权 ， 可 以 将 非 法 批 准 使 用 土 地 的 行 为分 为 两 种 类 型 ： 一 种 是 没 有 审 批 权 。 一 种 是 有 审 批 权 ，但 是 却 违 反 土 地 管 理 法 律 法 规 的 规 定 行 使 审 批 权 ， 如 超越 批 准 权 限 、 违 反 土 地 利 用 总 体 规 划 、 违 反 法 定 程 序等 。 为 研 究 方 便 ， 可 以 将 “ 非 法 批 准 使 用 土 地 ” 具 体 分为 以 下 几 种 类 型 ： 无 权 批 准 使 用 土 地 ； 超 越 批 准 权 限 批准 使 用 土 地 ； 违 反 土 地 利 用 总 体 规 划 批 准 使 用 土 地 ； 违反 法 定 程 序 批 准 使 用 土 地 。认 定 “ 非 法 批 准 使 用 土 地 ” 可 以 从 以 下 步 骤 入 手 ：第 一 步 ， 判 断 批 准 使 用 土 地 行 为 的 类 型 。 确 定 批 准使 用 土 地 的 行 为 属 于 “ 土 地 利 用 总 体 规 划 确 定 的 建 设 用地 范 围 内 国 有 建 设 用 地 的 用 地 审 批 、 土 地 利 用 总 体 规 划确 定 的 国 有 未 利 用 地 的 用 地 审 批 、 单 独 选 址 建 设 项目 的 用 地 审 批 、 乡 村 建 设 的 用 地 审 批 、 占 用 国 有 荒 山 、荒 地 、 荒 滩 从 事 农 业 开 发 的 建 设 项 目 的 用 地 审 批 、 临 时使 用 土 地 的 用 地 审 批 、 急 需 用 地 ” 等 七 种 类 型 中 的 哪 种类 型 。第 二 步 ， 根 据 用 地 审 批 行 为 的 不 同 类 型 来 判 断 审 批机 关 有 无 “ 审 批 权 ” 。 如 果 没 有 “ 审 批 权 ” ， 可 以 认 定 为“ 无 权 批 准 使 用 土 地 ” 。 如 果 有 “ 审 批 权 ” ， 则 ：第 三 步 ， 判 断 其 审 批 权 限 。 如 果 该 机 关 超 越 了 审 批权 限 ， 可 以 认 定 为 “ 超 越 批 准 权 限 批 准 使 用 土 地 ” 。 如果 没 有 超 越 其 审 批 权 限 ， 则 ：第 四 步 ， 判 断 是 否 违 反 了 土 地 利 用 总 体 规 划 确 定 的用 途 。 如 果 违 反 了 土 地 利 用 总 体 规 划 确 定 的 用 途 ， 则 可以 认 定 为 “ 违 反 土 地 利 用 总 体 规 划 批 准 使 用 土 地 ” 。 如果 没 有 违 反 ， 则 ：第 五 步 ， 判 断 其 是 否 违 反 了 法 定 程 序 。 不 同 类 型 的批 准 使 用 土 地 的 行 为 有 着 不 同 的 审 批 程 序 ， 如 果 违 反 了法 定 程 序 批 准 使 用 土 地 ， 可 以 认 定 为 “ 违 反 法 定 程 序 批准 使 用 土 地 ” 。另 外 ， 在 认 定 “ 非 法 批 准 使 用 土 地 ” 时 ， 下 面 两 个问 题 不 容 忽 视 。一 、 审 批 权 的 判 断 。 从 上 文 的 分 析 可 以 看 出 ， 除 临时 用 地 的 审 批 权 由 县 级 以 上 人 民 政 府 土 地 行 政 主 管 部 门享 有 外 ， 其 他 具 体 建 设 项 目 的 用 地 审 批 权 属 于 县 级 以 上人 民 政 府 ， 并 且 主 要 集 中 在 市 、 县 一 级 人 民 政 府 。 因此 ， 乡 （ 镇 ） 人 民 政 府 、 村 委 会 或 者 个 人 批 准 用 地 的 行为 都 是 “ 无 权 批 准 使 用 土 地 ” 。不 同 级 别 政 府 之 间 审 批 权 限 的 判 断 ， 尤 其 是 市 、 县人 民 政 府 之 间 审 批 权 限 的 划 分 比 较 复 杂 ， 下 面 试 区 别 不同 情 况 予 以 说 明 。对 于 申 请 使 用 土 地 利 用 总 体 规 划 确 定 的 国 有 未 利 用地 的 建 设 项 目 、 “ 单 独 选 址 ” 建 设 项 目 、 乡 村 建 设 、 占用 国 有 荒 山 、 荒 地 、 荒 滩 从 事 农 业 开 发 的 建 设 项 目 等 用地 审 批 权 限 ， 土 地 管 理 法 和 土 地 管 理 法 实 施 条例 已 经 明 确 或 授 权 各 省 （ 区 、 市 ） 作 出 规 定 ， 可 以 据此 判 断 行 政 机 关 是 否 越 权 批 准 使 用 土 地 。对 于 土 地 利 用 总 体 规 划 确 定 的 城 市 建 设 用 地 范 围 内的 具 体 建 设 项 目 用 地 ， 土 地 管 理 法 和 土 地 管 理 法实 施 条 例 只 是 规 定 “ 可 以 由 市 、 县 人 民 政 府 批 准 ” 、“ 报 市 、 县 人 民 政 府 批 准 ； 需 要 上 级 人 民 政 府 批 准 的 ，就 地 说 法(!“#$!“#$% &%$中国土地应 当 报 上 级 人 民 政 府 批 准 ” ， 并 未 明 确 划 分 市 、 县 人 民政 府 之 间 的 审 批 权 限 ， 也 未 明 确 授 权 省 （ 区 、 市 ） 立 法予 以 规 定 ， 有 些 省 （ 区 、 市 ） 对 此 作 了 规 定 ， 如 福 建 省实 施 土 地 管 理 法 办 法 规 定 ： “ 使 用 土 地 一 公 顷 以 下的 ， 由 县 级 人 民 政 府 批 准 ， 报 省 人 民 政 府 、 地 区 行 政 公署 或 者 设 区 的 市 人 民 政 府 备 案 ； 使 用 土 地 一 公 顷 以 上的 ， 由 地 区 行 政 公 署 或 者 设 区 的 市 人 民 政 府 批 准 ， 报 省人 民 政 府 备 案 。 ” 但 是 有 些 省 （ 区 、 市 ） 并 未 对 此 作 出具 体 规 定 ， 这 就 导 致 了 用 地 审 批 及 执 法 处 于 一 个 非 常 尴尬 的 局 面 ： 该 类 用 地 到 底 由 哪 一 级 政 府 来 审 批 ？ 又 根 据什 么 来 判 断 这 种 审 批 行 为 是 否 超 越 了 审 批 权 限 ？ 类 似 情况 也 存 在 于 临 时 用 地 审 批 中 。 这 有 待 于 今 后 土 地 管 理法 的 修 改 完 善 来 解 决 。二 、 什 么 是 批 准 ？ “ 批 准 ” 是 指 用 地 审 批 过 程 中 批准 “ 供 地 方 案 ” 的 行 为 ， 还 是 “ 向 建 设 单 位 颁 发 建 设 用地 批 准 书 ” 的 行 为 ？ 正 确 认 识 这 个 问 题 ， 对 于 准 确 认 定违 法 主 体 、 违 法 时 间 具 有 重 要 意 义 。 例 如 ， 根 据 土 地管 理 法 实 施 条 例 的 规 定 ， 供 地 方 案 需 要 上 级 批 准 的 ，应 在 上 级 人 民 政 府 批 准 供 地 方 案 后 ， 由 市 、 县 人 民 政 府向 建 设 单 位 颁 发 建 设 用 地 批 准 书 。 这 样 带 来 的 问 题 是 ，哪 一 级 政 府 是 “ 非 法 批 准 使 用 土 地 ” 的 违 法 主 体 ？ 是市 、 县 人 民 政 府 还 是 上 级 政 府 ？ 从 理 论 上 讲 ， 由 于 供 地方 案 是 市 、 县 人 民 政 府 土 地 行 政 主 管 部 门 对 建 设 单 位 的建 设 用 地 申 请 审 查 后 拟 定 的 一 种 方 案 ， 供 地 方 案 拟 定 的主 体 是 土 地 行 政 主 管 部 门 ， 被 批 准 的 也 只 是 方 案 ， 这 只是 一 个 内 部 程 序 ， 不 应 该 视 为 对 外 的 “ 批 准 ” 行 为 。 供地 方 案 经 批 准 后 ， 由 市 、 县 人 民 政 府 向 建 设 单 位 颁 发 建设 用 地 批 准 书 ， 出 让 或 划 拨 国 有 土 地 ， 从 外 部 法 律 关 系来 讲 ， 市 、 县 人 民 政 府 经 法 定 授 权 代 表 国 有 土 地 所 有 权人 ， 向 建 设 单 位 颁 发 建 设 用 地 批 准 书 的 行 为 ， 才 是 “ 批准 ” 行 为 。 但 是 ， 这 样 认 定 显 然 不 妥 ， 因 为 ， 在 建 设 单位 提 出 建 设 用 地 申 请 的 环 节 中 ， 最 为 重 要 、 实 质 性 的 一个 环 节 是 供 地 方 案 的 批 准 ， 其 后 建 设 用 地 批 准 书 的 颁发 ， 国 有 土 地 有 偿 使 用 合 同 的 签 订 ， 国 有 土 地 划 拨 决 定书 的 核 发 ， 只 是 程 序 性 的 环 节 。 所 以 应 该 认 定 供 地 方 案的 批 准 为 批 准 使 用 土 地 的 行 为 。非 法 批 准 使 用 土 地 的 法 律 责 任根 据 土 地 管 理 法 第 !“条 的 规 定 ， 无 权 批 准 使 用土 地 、 超 越 批 准 权 限 批 准 使 用 土 地 、 违 反 土 地 利 用 总 体规 划 批 准 使 用 土 地 、 违 反 法 定 程 序 批 准 使 用 土 地 等 “ 非法 批 准 使 用 土 地 ” 行 为 应 承 担 的 “ 法 律 责 任 ” 主 要 有 三种 ：#$行 政 责 任 。 批 准 文 件 无 效 ； 对 当 事 人 造 成 损 失的 ， 依 法 应 当 承 担 赔 偿 责 任 。%$行 政 处 分 。 对 直 接 负 责 的 主 管 人 员 和 其 他 直 接 责任 人 员 ， 依 法 给 予 行 政 处 分 。 监 察 部 、 国 土 资 源 部 第 &号 令 关 于 违 反 土 地 管 理 规 定 行 为 行 政 处 分 暂 行 办 法 又 对 此 作 了 具 体 规 定 ， 视 被 批 准 使 用 土 地 的 地 类 、 面积 、 对 社 会 造 成 的 影 响 以 及 其 他 情 节 ， 给 予 有 关 责 任 人员 警 告 、 记 过 、 记 大 过 、 降 级 、 降 职 、 撤 职 的 行 政 处分 。$刑 事 责 任 。 构 成 犯 罪 的 ， 依 法 应 予 追 究 刑 事 责任 。 刑 法 第 (#)条 规 定 ， 非 法 批 准 占 用 土 地 行 为 应负 刑 事 责 任 ， 最 高 人 民 法 院 关 于 审 理 破 坏 土 地 资 源 刑事 案 件 具 体 适 用 法 律 若 干 问 题 的 解 释 以 及 最 高 人 民 检察 院 关 于 人 民 检 察 院 直 接 受 理 立 案 侦 查 案 件 标 准 的 规定 （ 试 行 ） ， 对 非 法 批 准 使 用 土 地 的 行 为 如 何 立 案 及 如何 适 用 刑 法 作 出 了 具 体 的 解 释 。 土 地 管 理 法 第 !“条 的 表 述 容 易 让 人 产 生 误 解 ：第 一 ， 有 关 用 地 审 批 行 为 在 该 条 中 表 述 为 “ 无 权 批 准 使用 土 地 ” 、 “ 非 法 批 准 占 用 土 地 ” 、 “ 批 准 用 地 ” 等 ， 使人 误 认 为 “ 非 法 批 准 使 用 土 地 ” 和 “ 非 法 批 准 占 用 土地 ” 是 两 个 不 同 的 违 法 行 为 。 第 二 ， 以 为 如 果 没 有 批 准文 件 ， 就 不 能 适 用 该 条 来 处 罚 “ 非 法 批 准 使 用 土 地 ” 的违 法 行 为 。 建 议 今 后 在 土 地 管 理 法 修 改 时 ， 考 虑 上述 情 况 对 第 !“条 进 行 修 改 ， 同 时 把 土 地 管 理 法 中“ 占 用 土 地 ” 的 表 述 修 改 为 “ 使 用 土 地 ” 。 另 外 ， 从 立 法上 授 权 省 、 自 治 区 、 直 辖 市 规 定 市 、 县 人 民 政 府 具 体 建设 项 目 用 地 、 临 时 用 地 等 的 审 批 权 限 ， 以 利 于 行 政 机 关更 好 地 依 法 行 政 ， 服 务 于 民 。 !（ 作 者 单 位 ： 国 土 资 源 部 执 法 监 察 局 ）就 地 说 法%&