财政分析手册进阶：基金预算篇.pdf

1 / 24 东吴证券研究所 请务必阅读正文之后的免责声明部分 证券研究报告 宏观 研究 宏观专题报告 宏观专题报告 20180905 Table_Main 财政分析手册进阶：基金预算篇 摘要 作为我国财政收支体系的重要组成部分，政府性基金已经成为除税收外的第二大收入来源。 本文 从概念和性质出发， 旨在深入解析 政府性基金的 概念 结构、资金来源、预算管理、资金运用 等问题，以供投资者参考 。 政府性基金是政府为支持公共基础设施建设和公共事业发展向公民法人征收并且具有专项用途的财政资金。相比于税收的固定性、强制性和无偿性，基金具有专项性、特定性、有偿性，不仅 可以更加公平地分摊公共服务成本，而且 能 为特定公共基础设施建设和公共事业发展提供稳定的资金来源 。 在 2017 年全国政府性基金决算表中， 纳入政府性基金预算统计的科目共有 26 个， 按照支出功能 可 划分 为 科学技术 、文化体育与传媒、社 会保障和就业 等 11 种 类型 。 地方政府 性基金收入是全国基金 收入 的 主体，相比于中央，地方财政对于基金收入的依赖度更高。 分项中规模最 大的是土地出让金收入。 近年来，我国加大了 政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度 。从 2017 年决算数据看 ，政府性基金收支盈余成为预算内积极财政的重要支撑。 土地财政是土地制度变革和财税体制调整的共同产物 。 我们分别测算了狭义、中等和广义三种口径的土地财政 ，发现广义 土地财政膨胀速度较快，相对于公共财政收入的比重在 2009 年不足 80%，而 到 2017 年已经超过 160%。 土地出让收支采用“收付实现制”。 土地出让合同价款按照分期缴付方式，具体安排因地而异。土地出让收入缴入国库后，需要按规定比例计提国有土地收益基金和农业土地开发资金，缴纳新增建设用地土地有偿使用费，按规定计提 住房保障建设资金、农田水利建设资金、教育资金、土地出让业务费、被征地农民保障资金等 。 现行土地出让收入为“毛收入”， 因此土地出让支出中成本性支出 占80%，非成本性支出仅为 20%。 从支出细分结构看 基建相关支出约占37.3%， 2017 年约为 2.2 万亿元 ， 占当年基建投资的 12.7%。 预计 18 年土地出让支出中基建相关支出规模将达 3 万亿元 ，在基建投资失速下滑背景下，成为基建资金缺口的重要补充。 风险提示： 土地出让金收入大幅下滑 ；地方 融资平台债务风险攀升 。 证券分析师 周岳 执业证号： S0600518010003 021-60199793 zhouyuedwzq 研究助理 肖雨 021-60199793 xiaoydwzq Table_Report 相关研究 1、宏观利率周报：消费到底差在哪里？ 2018-09-02 2、宏观点评：夏粮减产式“丰收”的背后 2018-08-28 3、宏观利率周报：猪瘟、房租和洪灾，通胀压力有多大？2018-08-26 4、宏观利率周报：美元是你们的货币，却是我们的问题？2018-08-19 5、宏观点评：疲态渐显，等待基建发令枪 2018-08-14 Table_Author 2018 年 09 月 05 日 2 / 24 东吴证券研究所 请务必阅读正文之后的免责声明部分 Table_Yemei 宏观专题报告 内容目录 1. 什么是政府性基金？ . 4 1.1. 政府性基金的概念界定 . 4 1.2. 政府性基金与政府税费比较 . 4 1.3. 政府性基金的发展沿革 . 5 1.4. 政府性基金的项目分类 . 7 1.5. 政府性基金的规模和结构 . 10 1.5.1. 收入端 . 10 1.5.2. 支出端 . 11 2. 政府性基金预算管理 . 12 2.1. 收入预算管理 . 13 2.2. 支出预算管理 . 14 2.3. 基金预算和一般公共预算 的统筹衔接 . 15 3. 政府性基金和土地财政 . 15 3.1. 土地制度变迁和土地财政的形成 . 15 3.2. 土地财政的界定 . 16 3.3. 土地出让金 . 17 3.3.1. 土地出让收支管理 . 18 3.3.2. 土地出让支 出情况 . 21 4. 总结 . 23 5. 风险提示 . 23 3 / 24 东吴证券研究所 请务必阅读正文之后的免责声明部分 Table_Yemei 宏观专题报告 图表目录 图 1：历年全国政府性基金项目目录中的项目数量（项） . 7 图 2：政府性基金以地方土地出让收入为主 . 11 图 3：土地出让收入波动决定了基金收入增速变化 . 11 图 4：基金收入和公共财政收入比率变化 . 11 图 5：历年政府性基金收支基本平衡 . 12 图 6：政府性基金预算各账户勾稽关系 . 13 图 7： 2009-2017 年全国土地财政规模的估算 . 17 图 8：历年土地出让收入和合同价款对比 . 19 图 9：全国土地出让支出结构（ 2015 年数据） . 22 表 1：不同形式财政收入特点比较 . 5 表 2：早期政府性基金相关政策文件梳理 . 6 表 3：基金项目目录清单（根据 2017 年政府性基金收入决算表） . 8 表 4：按照支出功能的基金科目分类 . 9 表 5：主要基金支出项目情况（ 2017 年基金支出决算） . 12 表 6：历年政府性基金收支情况 . 14 表 7：土地出让收入相关的 8 项 资金和费用明细 . 20 表 8：历年土地出让支出情况 . 22 4 / 24 东吴证券研究所 请务必阅读正文之后的免责声明部分 Table_Yemei 宏观专题报告 作为我国财政收支体系的重要组成部分 ， 政府性基金 已经成为除税收外的第二大收入来源 。 2017 年全国政府性基金预算收入 6.15 万元 ， 占到一般公共预算收入的 35.6%，相当于当年 GDP 的 7.4%， 重要 地位 不言而喻 。本文从 概念和性质 出发，对政府性基 金的 概念 结构 、资金来源、预算管理、资金运用 等问题 深入解析，以供投资者参考。 1. 什么是 政府性基金 ？ 1.1. 政 府性基金的 概念界定 对于 政府性基金， 官方定义最早见于 2000 年发布的财政部关于加强政府性基金管理问题的通知 ：“政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、国家行政法规和中共中央、国务院有关文件的规定，为支持某项事业发展，按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金。”此后 2010 年财政部发布 的政府性基金管理暂行办法对定义后半句 给出 了更加准确的阐述 ：“为支持 特定公共基础设施建设和公共事业 发展，向公民、法人和其他组织 无偿 征 收的具有专项用途的财政资金。” 2015 年起实施的修订后的预算法 1从法律 层面明确了我国全口径预算体系包括四本预算，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。其中， “政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算” 。这一概念的要点可以概括为 “三个特定”和“一个发展” 2，即特定（一定）期限，向特定对象，用于特定公共事业发展 ，同时删去了“无偿性”的表述。 2016 年 1 月 29 日，国务院审议通过 清理规范政府性基金方案 ， 时任财政部副部长 史耀斌表示 3， 政府性基金是政府为支持 公共基础设施建设和公共事业发展 向公民法人征收并且具有 专项 用途的财政资金。 参照国际货币基金组织（ IMF） 编制 政府财政统计年鉴 时使用 “政府财政收入”的统计口径 4， 政府性基金 可以 看作 一个 特有的财政名词 。 但这并 非我国特有的财政现象 ，与之相似的有德国和我国台湾地区的“特别公课”。 5 1.2. 政府性基金与政府税费比较 财政收入主要是两部分组成的：一是税收，作为主体；二是非税收入 6，包括行政事业性收费、政府性基金等。 行政事业性收费、政府性基金与税收的性质和特点不一样。1 旧版预算法中没有明确细分各类预算 。 2 邓秋云等政府性基金预算：基于中国特色财政的理解。 3 china/zhibo/2016-01/29/content_37686014.htm。 4 包括税收收入、社会保障缴款收入、捐赠收入和其他收入，并没有“政府性基金收入”。 5 熊伟专款专用的政府性基金及其预算特质：特别公课是为满足特定任务的财政需要而对特定群体课征的收入，列入特别基金而非公共预算。 6 这里的“非税收入”是全口径概念，分别纳入一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算进行管理。 5 / 24 东吴证券研究所 请务必阅读正文之后的免责声明部分 Table_Yemei 宏观专题报告 税收具有固定性、强制性和无偿性，收费基金具有专项性 、特定性、有偿性，在部分领域中能更加公平有效地调节社会分配关系，具体表现在两个方面： 一是可以更加公平地分摊公共服务成本。 政府除提供普遍性公共服务外，还提供满足部分群体受益的特定公共服务。普遍性公共服务应通过征税方式弥补其供给成本，但特定公共服务应当按照“谁受益、谁付费”原则，通过收费 方式分摊公共服务成本，而不宜通过税收将成本转嫁给全体纳税人负担。 二是为特定公共基础设施建设和公共事业发展提供稳定的资金来源。 由于 一般公共预算可用于基础设施建设的资金有限， 有必要 发挥政府性基金筹集资金的作用，促进相关领域基础设 施建设和公共事业发展。 表 1： 不同 形式财政收入特点比较 财政收入形式 征收主体 强制性 征收对象 是否有偿 目的 固定性 立法层次 一般税收 政府 部门 最强 所 有 纳 税主体 无偿 满足一般公共需要 要素确定，收 入稳定 全国人大、国务院 特别目的税 政府 部门 最强 可能特定，可 能 针 对所有 无偿 政策目的超过财政目的 税制灵活，适时调整 全国人大、国务院 政府性收费 机关、事业单位，社会团体等 较弱 特定主体 有偿 补偿对应管理或服务成本 灵活调整，及时优化 中央和省两级审批 政府性基金 政府 部门 较强 特定主体 有 偿 专款专用 政策性强，部分项目有年限规定，收入不稳定 国务院或财政部审批 数据来源：东吴证券研究所 整理 1.3. 政府性基金的 发展 沿革 除了少数几个项目 开始于 20 世纪五六十年代 ， 大多数 政府性 基金项目的设立和征收 ， 是从 20 世纪 80 年代开始的 。 最初 对于政府性基金的管理权限没有明确的 规定，以致基金违规设立、资金任意使用的问题较为严重，因此 1990 年 国家 公布了 中共中央 国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定 ，明确“设立各种政府性基金的审批权集中在财政部，由财政部会同有关部门审批，重要的报国务院批准”。从 1995 年起 ，国家持续开展基金项目清理整顿工作，特别是 2005 年财政部发布的关于公布取消部分政府性基金项目的通知 ， 一次性取消了 277 项政府性基金项目 。 直到 2010 年 ，财政部印发政府性基金管理暂行办法 ， 标志着 政府性基金进入规范发展阶段 。 6 / 24 东吴证券研究所 请务必阅读正文之后的免责声明部分 Table_Yemei 宏观专题报告 表 2： 早期 政府性基金相关政策文件梳理 政策文件 发布时间 主要内容 中共中央国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定（中发 199016 号） 1990.09 设立各种政府性基金的审批权集中在财政部，由财政部会同有关部门审批，重要的报国务院批准。 国务院办公厅转发财政部、审计署、监察部对各种基金进行清理登记意见的通知（国办发199525 号） 1995.4 对各种基金进行全面清理登记工作。 国务院关于加强预算外资金管理的决定（国发 1996 29 号） 1996.07 将养路费、车辆购置附加费和民航机场管理建设费等 13 项数额较大的政府性基金纳入财政预算。 中共中央国务院关于治理向企业乱收费乱罚款和各种摊派等问题的决定（中发 1997 14号） 1997.07 再次明确并重申“政府性基金由财政部统一审批，重要的报国务院审批”的规定。 财政部关于清理整顿各种政府性基金的通知（财规 200016 号） 2000.07 进一步加强政府性基金管理，对各种政府性基金进行清理整顿。 财政部关于公布取消部分政府性基金项目的通知（财综 200224 号） 2002.04 除法律、国家行政法规明确规定外，国家原则上不再设立新的政府性基金项目；取消 277 项政府性基金项目，包括：目前已不适应社会主义市场经济发展要求的；国务院其他有关部门、各省市政府部门越权设立的。 关于进一步完善政府性基金预算编制的工作方案 2009 取消了已失去收入来源或不适应管理体制要求的基金项目；将下放港口以港养港收入、灌溉水源工程补偿费等转入公共财政预算管理；将预算外管理的车辆通行费、船舶港务费等，纳入基金预算管理。 关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见（财预 2009376 号） 2009.11 已明确取消和违反审批管理规定越权设立的基金项目要坚决停止征收，应纳入基金预算管理的要全部纳入基金预算编制范围。 政府性基金管理暂行办法（财综 201080 号） 2010.09 设立政府性基金必须报财政部审批或经财政部会同有关部门审核后，报国务院批准。凡是法律、行政法规和中共中央、国务院文件没有明确规定征收政府性基金的，一律不予审批。 数据来源： 财政部， 东吴证券研究所 整理 财政部自 2002 年起 ， 决定原则上每两年公布一次全国政府性基金项目目录 （ 20107 / 24 东吴证券研究所 请务必阅读正文之后的免责声明部分 Table_Yemei 宏观专题报告 年 、 2011 年 、 2012 年连续 3 年公布），到 2015 年 ， 政府性基金 目录 已从 2000 年的 327项减少到 28 项 。 2016 年，国家进一步清理收费基金，停征价格调节基金等 3 项政府性基金，整合归并散装水泥专项资金等 7 项政府性基金 。 2017 年 4 月 1 日起，国务院取消城市公用事业附加和 新型 墙体材料专项基金，同时 授权地方政府自主减免部分基金 。 7 图 1： 历年 全国政府性基金项目目录中的 项目数量（ 项） 8 数据来源： 财政部， 东吴证券研究所 整理 1.4. 政府性基金 的 项目 分类 在 2017 年全国政府性基金收入决算表 中 ，纳入 政府性基金 预算 统计的科目 一共有26 个， 这和 2017 年 财政部公布的 全国政府性基金目录清单 中的 21 个项目 略有出入 。对比发现， 基金目录清单中的铁路建设基金、民航发展基金等 15 个项目是两者共有的，水利建设基金、教育费附加等 其他 6 个项目对应于基金决算表中的“其他政府性基金收入”；基金决算表中的新型墙体材料专项基金收入、城市公用事业附加收入已经从2017 年 4 月起取消 ，车辆通行费收入和污水处理费收入来源于行政事业性收费目录清单， 此外 ， 出让土地、发行彩票、经营特别国债等方式取得的收入也纳入到政府性基金预算 管理 。 我们梳理了 26 个基金项目 的 名称、 资金 归属及 相关政策依据 ，列表如下： 7 财政部关于取消、调整部分政府性基金有关政策的通知（ 2017 年 3 月 15 日 ）： “十三五”期间，省、自治区、直辖市人民政府可以结合当地经济发展水平、相关公共事业和设施保障状况、社会承受能力等因素，自主决定免征、停征或减征地方水利建设基金、地方水库移民扶持基金。 8 基金项目统计与历年全国政府性基金收入决算报告 有所出入 ， 具体 原因 见下文 。 32733 34 34 30 29 3025 210501 0 01 5 02 0 02 5 03 0 03 5 02 0 0 0 2 0 0 4 2 0 0 6 2 0 0 8 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 5 2 0 1 78 / 24 东吴证券研究所 请务必阅读正文之后的免责声明部分 Table_Yemei 宏观专题报告 表 3： 基金项目 目录 清单（ 根据 2017 年政府性基金收入决算表 ） 序号 项目名称 资金管理方式 政策依据 1 铁路建设基金 缴入中央国库 国发 1992 37 号，财工字 1996 371 号，财工 1997 543号，财综 2007 3 号 2 港口建设费 缴入中央和地方国库 国发 1985 124 号，财综 2011 29 号，财综 2011 100号，财综 2012 40 号，财税 2015 131 号 3 民航发展基金 缴入中央国库 国发 2012 24 号，财综 2012 17 号，财税 2015 135号 4 高等级公路车辆通行附加费（海南） 缴入地方国库 财综 2008 84 号，海南经济特区机动车辆通行附加费征收管理条例（海南省人民代表大会常务委员会公告第 54 号） 5 国家重大水利工程建设基金 缴入中央和地方国库 财综 2009 90 号，财综 2010 97 号，财税 2010 44 号，财税 2015 80 号，财办税 2015 4 号，财税 2017 51号，财办税 2017 60 号，财税 2018 39 号 6 城市基础设施配套费 缴入地方国库 国发 1998 34 号，财综函 2002 3 号 7 农网还贷资金 缴入中央和地方国库 财企 2001 820 号，财企 2002 266 号，财综 2007 3号，财综 2012 7 号，财税 2015 59 号 8 国家电影事业发展专项资金 缴入中央和地方国库 电影管理条例，国办发 2006 43 号，财税 2015 91号，财教 2016 4 号 9 旅游发展基金 缴入中央国库 旅办发 1991 124 号，财行 2001 24 号，财综 2007 3号，财综 2010 123 号，财税 2015 135 号 10 中央水库移民扶持基金 缴入中央国库 大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例，长江三峡工程建设移民条例等 11 地方水库移民扶持基金 缴入地方国库 国发 2006 17 号，财综 2007 26 号，财综 2008 17 号等 12 可再生能源发展基金 缴入中央国库 可再生能源法，财综 2011 115 号，财建 2012 102号，财综 2013 89 号，财税 2016 4 号，财办税 20154 号 13 船舶油污损害赔偿基金 缴入中央国库 环境保护法，防治船舶污染海洋环境管理条例，财综 2012 33 号，交财审发 2014 96 号 14 核电站乏燃料处理处置基金 缴入中央国库 财综 2010 58 号 15 废弃电器电子产品处理基金 缴入中央国库 废弃电器电子产品回收处理管理条例，财综 2012 34号，财综 2012 48 号等 16 国有土地使用权出让金收入 缴入地方国库 土地管理法，国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发 2006 31 号），国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知（国办发 2006 100 号），财综17 国有土地收益基金 缴入地方国库 9 / 24 东吴证券研究所 请务必阅读正文之后的免责声明部分 Table_Yemei 宏观专题报告 收入 2006 68 号 18 农业土地开发资金收入 缴入地方国库 19 中央特别国债经营基金财务收入 缴入中央国库 全国人民代表大会常务委员会关于批准财政部发行特别国债购买外汇及调整 2007 年末国债余额限额的决议 20 彩票公益金收入 缴入中央和地方国库 彩票管理条例（国务院令第 554 号），彩票管理条例实施细则（财政部 民政部 国家体育总局令第 67 号），关于调整彩票公益金分配政策的通知 (财综 2006 7 号 )，彩票公益金管理办法（财综 2012 15 号） 21 彩票发行和销售机构业务费收入 缴入中央和地方国库 22 车辆通行费收入 缴入地方国库 公路法，收费公路条例，交公路发 1994 686 号 23 污水处理费收入 缴入地方国库 城市排水和污水处理条例，财税 2014 151 号，发改价格 2015 119 号 24 新型墙体材料专项基金收入 缴入地方国库 2017 年 4 月起取消 25 城市公用事业附加收入 缴入地方国库 2017 年 4 月起取消 26 其他政府性基金收入 缴入中央和地方国库 反映除上述项目以外的其他政府性基金 数据来源： 财政部， 东吴证券研究所 整理 由于政府性基金采取 “收支两条线 ”的管理方式， 2017 年 全国政府性基金支出决算表中，同样 包含 26 个科目，和收入决算表一一对应。 按照支出功能 划分， 现有的 政府性基金项目可以分为 科学技术 、文化体育与传媒、社 会 保障和就业 等 11 种 类型。 表 4： 按照 支出功能的基金科目分类 支出功能 对应科目 科学技术支出 核电站乏燃料处理处置基金 文化体育与传媒支出 国家电影事业发展专项资金 社会保障和就业支出 大中型水库移民后期扶持基金、小型水库移民扶助基金 节能环保支出 可再生能源发展基金、废弃电器电子产品处理基金 城乡社区支出 国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入、城市基础设施配套费、污水处理费收入 、 城市公用事业附加收入 农林水支出 大中型水库库区基金、三峡水库库区基金、国家重大水利工程建设基金 10 / 24 东吴证券研究所 请务必阅读正文之后的免责声明部分 Table_Yemei 宏观专题报告 交通运输支出 高等级公路车辆通行附加费（海南）、车辆通行费收入、港口建设费、铁路建设基金、船舶油污损害赔偿基金、民航发展基金 资源勘探信息等支出 农网还贷资金 、 新型墙体材料专项基金收入 商业服务业等支出 旅游发展基金 金融支出 中央特别国债经营基金财务收入 其他支出 其他政府性基金收入、彩票公益金收入、彩票发行和销售机构业务费收入 数据来源： 2018 年政府 收支分类科目 ， 东吴证券研究所 整理 1.5. 政府性 基金的规模和结构 1.5.1. 收入端 1993 年 分税制改革以来，地方政府为了促进经济增长，实现政府职能，大量征收各种名目的政府性基金， 短期内 基金规模增长较快，项目繁多而且管理混乱。 于是中央 依法治理、取缔了一 系列 违规基金项目 。 随着 2003 年 房地产业作为国民经济 发展 “重要 支柱产业 ”的 地位被 正式 确 立，地方土地 出让收入不断攀升，逐渐成为地方 政府 主要 财政收入来源 。 2007 年 以前，土地出让收入 纳入 预算外专户管理，之后 国家 将全部土地出让收入纳入地方 政府性预算 管理，专款专用， 政府性 基金规模随之迅速 增加 。 2010 年全国 政府性基金收入 总计 36,785 亿元 ， 到 2017 年 增长到 61,462 亿元 ，基金收入规模 具有以下 3 个特点： 1） 地方政府 性基金收入 是 全国 政府性基金 收入的 主体， 规模远大于中央 。 2017 年地方占比超过 93%， 而 中央基金收入 规模 多年来 相对稳定 ， 始终保持在 4,000 亿 元 左右 。 2） 土地 出 让 收入 构成 政府性基金收入的主要部分。 2010 年 以来， 土地出让收入 占同期 全国 基金收入的比重一直 保持在 70%以上， 2017 年 达到 84.7%的 历史高位 。 由于房地产 “三年小周期” 的存在，土地出让收入 波动显著 ， 继而 决定了政府性基金收入的增速变 化 ； 2014 年 以来 土地出让金 以外的基金收入 增速放缓 ， 这 和清理基金项目 、企业减税 降负有一定关系。 3） 相比于 中央 政府 ，地方政府 对于 政府性基金 收入 的依赖度更高。 2017 年 ，中央基金收入 占中央 财政收入的 比重 仅为 4.7%， 而 地方 基金 收入占地方财政收入 比重 高达64%。