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0 总第 3 期 2014 年 8 月 人大 国发 院 城镇化 研究中 心 课题组 1 人大国发院简介 59 010-62515049 NADS.ruc.edu Email: nads_ruc126 nadsruc.edu 2 内容提 要 80 1998 3 2009 4 * 通讯作者： 陶然， 中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、 经济学院教授 ； E-mail ： rantao1972ruc.edu 5 目录 一、引言 . 7 二、撤村 并居的 社会经 济 背景与土 地管理 体制背 景 . 14 （一）、 社会经 济背景 ： 城市化过 程中的 大规模 人口外迁 与农村 空心化 . 15 （二）、 我国建 设用地 的 计划管理 模式背 景 . 23 三、撤村 并居的 几种代 表 性操作模 式考察 . 31 （一）、 成都的 “拆院 并 院” . 31 （二）、 天津的 宅基地 换 房. 33 （三）、 浙江嘉 兴的“ 两 分两换” . 35 （四）、 重庆的 地票交 易 及其配套 改革 . 37 （五）、 河北近 年来的 撤 村并居 . 41 四、撤村 并居与 农民集 中 居住评估 ：类型 、进展 与 潜在误区 . 43 （一）、 撤村并 居与农 民 集中居住: 类型 . 43 （二）、 已有进 展 . 49 （三）、 潜在误 区 . 52 五、集中 居住与 农地整 理 ：多元用 地指标 产生与 跨 区交易的 “浙江 模式” 考 察 . 65 （一）、 浙江建 设用地 计 划管理的 基本情 况与矛 盾 . 66 （二）、 浙江土 地发展 权 转移与交 易操作 模式及 政 策法律依 据 . 73 （三）、 “浙江 模式” ： 经验和问 题 . 88 （四）、 部分被 叫停的 政 策和继续 保留执 行的政 策 . 92 6 （五）、 小结 . 95 六 、结论 与政策 建议 . 98 （一） 、 要 稳妥推 进城乡 建设用地 增减挂 钩政策 ， 同时培育 以 “ 增减挂 钩结 余指标” 为内容的 跨区土 地发展 权 交易市场 . 99 （二）、 积极推 动农地 整 理，培育 以“折 抵指标 ” 为内容的 土地发 展权交 易 市场. 102 （三）、 分阶段 推动以 农 地整理折 抵指标 为主体 的 土地发展 权跨区 交易政 策 . 106 （四）、 在农地 整理基 础 上再进行 农地确 权，解 决 农地细碎 化问题 . 112 附录 I 台湾 农业现 代化的 土地政策 与农地 重划 . 117 附录 II 韩国 新村运 动 . 121 主要参考 文献： . 127 7 一 、 引言 我国现行 农村宅 基 地使用制 度是在 二 十世纪 80 年代初 期 发展起 来的。 家庭联 产承 包责任制 的推行 大 幅度提高 了农业 劳 动生产率 ， 农 民在初步 解决温 饱 之后 ，在 80 年代 初 期开始大 规模投 资 农村住宅 ， 农村出现 了 建房 热 。 为规 范建房 秩序 ， 当时国家 出台了 一 系列政策 法 规， 主要是1982 年 月国务 院发布 的 村镇建房用 地管 理条例 和 1986 年月 颁 布的 土地 管理法 。 这 些法律法 规明确 规 定了具有 面 积限额的 一户一 宅 制度，同 时允许 宅 基地使用 权随房 屋 买卖而转 移， 以及允许 某些城 镇 非农业人 口 申请 使 用宅基地 建房。 比 如部分知 青、 或是一些 在城郊 或 农村工作 的人都 可 以通过划 拨取得 宅 基地。 但1990 年代中后 期开始 ， 特别是 1998 年以来 ，为了进 一步加 强 耕地保护 ， 对农村建 房和农 民 宅基地开 始进行 严 格管理 。 依据 我国 现有法律 ， 农 村宅基地 由村级 组 织分配给 村民 ， 属 于农民集 体所有 ， 农户 只能 在上 面建造房 屋供自 己 使用， 转让只 能在 村集体内 部进行 ， 农民住宅 不得 向城市居 民出售， 不 能为在农 村购买 房 屋的城市 居民发 放 土地证和 房 产证。 1998 年的 土地 管 理法 修订案 中，1988 年 土地 管理 法 第 四十一条 （关 于城 市居民在 特定情 况 下可以取 得宅基 地 的规定 ） 被取 消。1999 年以后 ， 更进一步 出台了 三 个最具代 表性的 文 件，即 1999 年 国务院办 公厅关 于加强土 地转让 管 理严禁炒 卖土地 的 通知 、 2004 年10 月 国务院 关 于深化改 革严格 土 地管理的 决定 、 2004 年11 月 8 国 土资 源部 关于加 强农 村宅 基地管理 的意 见 ， 严格规定 农民 住宅 不得向城 市居民 出 售， 不能为 在农村 购 买房屋的 城市居 民 发放土地 证 和 房产 证 。 担保法 也明 确规 定，宅基 地使 用权 不能 作为 财产 进行 抵押。 刑法 还对 非 法转让土 地做出 了 十分严厉 的处罚 规 定。 1999 年 1 月 1 日 起施行 的 土地 管理 法 进一 步规 定： 农民 一户 只能 拥有 一处宅基 地， 其 宅 基地的面 积不得 超 过省、 自治区 、 直 辖市规定 的标 准； 农 民建住 宅， 应当符合 乡 （ 镇） 土地利用 总体规 划 ， 并尽 量使用 原有的宅 基地和 村 内空闲地 ；出卖 、 出租住房 后，再 申 请宅基地 的， 不予批准 。2007 年 10 月 1 日起实 施的物 权法 规 定， 宅基 地使 用权的取 得、 行 使 和转让， 适用 土 地管理法 等法 律 和国家有 关规 定。 这 实际上意 味 着， 农 村宅基地 不 能自由流 转， 农 民 的住宅不 得向 城 市 居 民 出 售 ， 有 关 部 门 不 得 为 购 买 的 住 宅 发 放 土 地 使 用 证 和 房 产 证。 目前我国 村庄用 地 （不含 独立于 村庄 之外的乡 镇企业 用 地） 已 高 达 2.5 亿 亩， 且呈逐 年增 加的 态势 。这 无疑 是一 笔尚 未被 激活 的 巨 大财富 。 然而 ， 种 种 制度性的 约束使 得 这些土地 也无法 有 效流转和 充 分利用并 发挥其 财 富效应 。 统计 显示 ， 农村空闲 住宅面 积 约占村庄 建 设用地总 量的 10-15% ，人均 农村居 民 点用地达 到 229 平 方米，用 地 十分粗放。 虽然近 年 来一些地 区地方 政 府为获得 建设用 地 指标而快 速 推进宅基 地复垦 与 农民集中 居住， 但 往 往力度过 大又带 来 一系列经 济 与社会问 题； 另一 方面， 由于现 有体 制下农村 没有形 成 合法的住 房市 场， 新 增的家 庭无 法通过正 常的市 场 交易获取 农村住 房 ， 为了 满足这 9 些家庭的 住房需 求 ， 基层 政府和 社区 组织不得 不为其 安 排宅基地，导 致村庄宅 基地面 积 不断扩大 。 随着我国 工业化 和 城镇化的 快速推 进， 我国大量 农村剩 余 劳动力 不断转移 到城镇 ， 极大地提 高了农 村 居民的非 农业收 入 。 随着 中国相 关户籍制 度改革 推 进和城镇 公共服 务 覆盖面的 扩大， 未 来 这部分进 城 务工农民 中相当 一 部分将有 望逐渐 转 化成为永 久定居 的 城市居民。 这 部分农村 外迁人 口 实现永久 迁移之 后 ，如何激 活农村 宅 基地（住 房） 这 笔 巨 大 的 财 富 ？ 设 定 怎 样 的 机 制 让 其 在 农 村 地 区 所 使 用 的 宅 基 地 以合理的 方式和 价 格流转给 那些留 在 农村的农 民？迄 今 为止 ， 我国 的 农村建设 用地流 转 的政策基 本上将 农 村宅基地 排除在 外 。 近年来 ， 浙江 、 安 徽、 广 东等地也 已 开始着手 进行宅 基 地流转试 点工作 。 其中 ， 确 定 当地农村 宅基地 使 用权和土 地承包 经 营权可以 用 于进行抵 押贷款， 使 宅基地用 益物权 得 以体现， 是三 地方案 的 共通点 。 广东省部 分地区 的 试点，则 更进一 步 进行宅基 地分配 制 度改革探 索。 以佛山市 顺德区 北 滘镇试点 的一户 一 宅为例， 按 照到某 一 时点的实 有 人口数量 ，一次 性 下达村民 住宅建 设 用地指标 ，将宅 基 地进行固 化， 并逐年安 排建设。 指 标使用完 毕， 不再审 批单家独 院式村 民 住宅用地 。 也就是说 ， 通 过由 政府一次 性提供 一 定批量的 宅基地 ， 把未来可 能发 生的、 零星 且难以 管 控的农民 住宅用 地 需求纳入 政府用 地 规划统一 管 理。 浙江的宅 基地改 革 试点方案 则更为 全 面。 已上报 国土部 的 试点方 案显示 ， 在土地 完 成确权的 背景下 ， 将借鉴重 庆地票 制 度， 将 宅基地 10 使用权量 化为宅 基 地权 票， 通过 权票交 易、 流转实现 农民宅 基地自由 、 有偿退出 ， 显化 农 民住房财 产权益 。 与此同时 ， 逐步 探 索在不改 变宅 基地集体 所有性 质 的前提下， 允许符 合 条件的宅 基地及 农 房突破村 级 集体经济 组织的 边 界， 在全县 农业人 口 范围内进 行 置换、 转 让、 继承 、 入 股。 广东 省也有意 放开 宅基 地流转， 广东 省城 镇化发展 十二 五规 划 显 示， 广 东今 后将建立 转户农 民 权益保障 机制， 允 许转户农 民在 自愿基础 上通过 市 场流转方 式出让 承 包地、 房屋 、 合规 面 积的宅基 地 并获得财 产收益 ， 解除农村 劳动力 进 城落户的 后顾之 忧 。 但是 ， 总体 而言， 宅基地 流转 还处于试 点阶段 ， 这些试点 能否推 进 中央层面 的 政 策突破尚 有待观 察 。 从现实来 看， 尽管 法律和政 策上种 种 限制， 但是宅 基地 地下交易 却长期存 在， 并有 一定规模 。 北 京郊 区的宅基 地流转 案 例占宅基 地总 数的10% 左右， 有的 甚至高达 40%以上 （ 姚丽， 魏西 云,2007 ）; 1997 2000 年， 浙江 义 乌 发生了3223 宗农 村宅基地 转让 ， 其 中三成左 右 卖给 了外 村村民， 也有一成 卖给城 镇 居民( 肖华，2007) ； 全省 17 地 （ 市 ）的 42 个 县中 ，51.3% 的 村庄 实际 存 在着 住宅 出租情 况 ，出 租 数十户以 上的村 庄 占 30% 。总计 68.9% 的村庄实 际发生 过 住宅 出售 ， 实际 出售 住宅 10 户 以上的 村庄占 26.5% ；其中 75%的城乡结合部 地 带的村庄 实际发 生 过住宅出 卖情况 ， 实际出卖 住宅户数 10 户以上 的 占 43% （ 李佳 鹏，勾 晓峰 ，2007 ） 。 这说 明在 我国 农村 地区 ，宅 基 地 流转有着 强大的 需 求，无论 法律条 款 上如何限 制，政 策 上如何禁 止， 私下交易 依然日 益 活跃。 11 在城市郊 区宅基 地 流转日益 增加的 同 时， 我 们也看 到， 另 一种宅 基地流转 的模式 是 由地方政 府主导 的， 通过城乡 建设用 地 增减挂钩 政 策推动农 民集中 居 住， 其 本质是 土地 发展权的 转移与 交 易， 且 带有一 定的强制 性。 近 年 来， 为 了获得计 划 下达之外 的建设 用 地指标 ， 地方 政 府 越 来 越 多 地 考 虑 通 过 对 以 宅 基 地 为 主 的 农 村 建 设 用 地 复 垦 来 新 增 耕地 ，以 补充 建设 用地 指标 。2004 年 国务 院下 发了 国 务院 关 于 深 化改 革严 格土地管 理的 决定 ，提出城 镇建 设用 地增加要 与农 村建 设 用地 减少 相挂 钩，2005 年 国土 资源部 出台 关 于规 范城 镇建 设 用 地 增加 与农 村建设用 地减 少相 挂钩试点 工作 的意 见 ，提出 将若 干拟 复垦为耕 地的农 村 建设用地 地块 （即 拆旧地块 ） 和 拟用 于城镇建 设的 地块 （ 即建新地 块 ） 共同 组成建新 拆 旧项目区 ， 通过 建 新拆旧和 土地 复垦， 最终实现 项 目区内建 设用地 总 量不增加 、 耕地 面 积不减少 、 质 量不降低 、 用 地布 局更合理 的土地 整 理工作 。 2008 年国土资源 部 出 台 城 乡建 设用地增 减挂 钩试 点管理办 法 ， 进一 步规范了 城乡 建设 用地增减 挂钩的 定 义、程序 和规则 。 2006 年 ，山 东、 天津 、 江苏 、湖 北、四 川 五省 市被 国土资 源 部 部 列 为城 乡建 设用地 增 减挂 钩第 一批试 点 。2008 年 起有 19 省 相继 加入增减 挂钩试 点 ， 包括河北 、 内蒙 古 、 辽宁、 吉 林、 黑龙 江、 上海 、 浙江、福 建、安 徽 、江西、 河南、 广 东、广西 、湖南 、 贵州、重 庆、 云南、 陕西和宁 夏 等地。 实际上 ， 除 了那些具 有全国 知 名度的地 方改 革 实验 外， 比如 成都 的 拆院 并院 、 天津 的 宅基地换 房 、 嘉兴 的 两 分两换 、重庆 的 地票 交 易 ， 全 国各 地以 新农村 建设 、 12 新民居 建设 、 城乡统筹 为名 进 行的农民 集中居 住 ， 正在 大规模 进行，并 有愈演 愈 烈之势。 以河北为 例， 除 了 在城市大 搞 一 年 一变样， 三年大 变 样 的大 规 模 拆 迁 改 造 外 ， 河 北 省 还 开 始 以 三 年 为 一 个 阶 段 推 动 农 民 集 中 居 住 。该 省计 划用 三年 时间 改 造 全省 15% 的村 庄 。 改造 方 式为 拆 除农 民宅 基地上的 房屋 ，统 一另建 新民 居 ， 实行农 民集 中居 住 。按 此速 度，20 年 后 ，该 省农民将 全 部集 中居住 。 在山 东， 诸城、 淄博 、 临沂 、 济宁 、 德 州和聊 城等地都 部分开 展 了 撤 村改社 区 ， 并推动 农民集 中居住。 以诸 城 为 例， 从 2007 年开始 ， 在全市 农 村以两公 里为半 径 ，把全市 1249 个村 庄按照地 域相邻 、 习俗相近 的 原则，规 划建设为 208 个农村社区 ， 每个社区 涵盖 5 个 村庄、1500 户 左右 ，引 导农 民向 社区 中心 村集 中居 住。 据报 道， 全国 已经 有 20 多个省区 开始推 动 形式 、 规模 各异的 纯 农区农民 集中居 住 和宅基地 复 垦运动。 如 何评 估上 述现 象， 它带 来的 社会 经济 后果 是什 么？ 都是 学 界 与政策制 定部门 面 对的重大 问题 。 我 们认为 ， 通过 对各 地改革实 践的 系统性总 结， 研究 现行体制 下协调 市 场机制 、 城乡 建设 用地增减 挂钩 政策和宅 基地流 转 三者之间 的关系， 探 索符合中 国国 情 的 宅基地流 转 的模式和 政策 ， 激 活农村宅 基地这 一 庞大的资 产， 从而 优化农村 宅基 地配 置， 推 动城乡 统 筹发展， 对 促进宅 基 地有效流 转， 实现 农 民增收 ， 具有重大 的政策 含 义。 而寻求 能够有 效 解决上述 问题的 整 体性政策 框 架和改革 突破口 ， 是本报告 要实现 的 主要目标 。 13 本 报 告 将 在 介 绍 中 国 土 地 发 展 权 转 移 实 践 所 产 生 的 特 定 制 度 背 景 基 础 上 ， 对 目 前 各 地 进 行 的 相 关 改 革 试 验 进 行 一 个 初 步 考 察 和 评 估。 客 观地 讲 ， 这 些改革试 验在带 来 一些体制 性突破 的 同时， 也不可 避免地带 来很多 问 题。 对这些 改革试 验 带来的争 议及其 社 会效应的 理 解， 有 助于评估 这 些改革到 底是否 真 正做到了 城乡 统 筹 和 增进了 百姓的福 祉，特 别 是考虑到 这些改 革 试验目前 正在全 国 范围内推 广， 那么从既 有改革 试 验中总结 经验和 汲 取教训， 并 探索未 来 进一步深 化 改革的路 径就非 常 重要。 本报告 剩余部 分安排如 下： 在本文 第二部分 ， 我 们 将 讨 论 目 前 各 地 进 行 的 不 同 土 地 发 展 权 转 移 改 革 试 验 的 社 会 经 济背景与 土地管 理 体制背景 ， 第三 部 分， 则 分别介绍 包 括成都 拆院 并院、 浙江 嘉兴 两分两换、 天津 宅基地换 房 以 及 重庆 地 票 交易 等操作模 式 ， 还特 别介绍了 河 北近年来 的相关 操 作。 在 本文第 四部分， 我 们讨论 了 各地改革 推动农 民 集中居住 过程中 的 主要操作 方 法 及已有 进 展 ， 特 别讨论了 各地普 遍 存在的几 个潜在 误 区。 本 报告第 五部分对 农村土 地 综合整治 的 浙 江 模式 进行了详 细 的讨论 。 在本 报告第 六 部分， 也 就是最后 一部分 ， 我们在总 结既有 改 革经验 、 教训 的基础上 ， 特 别提 出未来撤 村并居 与 农村土地 整治的 政 策组合 ： 即未 来应该如 何规范 各 种土地发 展权改 革 试验、 建立 能够提 升 土地利用 效 率、 同时可 以确保 社 会公正和 农民财 产 权益的土 地发展 权 市场的具 体 政策建议 。 14 二 、 撤 村 并 居 的社 会 经 济 背 景 与土 地 管 理 体 制 背景 就 我们 看来 ，上 述各 地进 行的 农 民集 中居 住 ，其本 质都 是 通 过农村宅 基地复 垦 与农民集 中居住 而 进行的一 种土地 发 展权转移。 土 地发展权转移（TDR, Transfer of Development Rights ）概念最早 起源于美 国， 它是 指将一块 土地进 行 非农开发 的权利 （ 实际上是 整体 土 地 产 权 束 中 多 项 权 利 中 的 一 束 ） 通 过 市 场 机 制 转 移 到 另 一 块 土 地 （Johnston and Madison ，1997) 。或者说，如果我 们把 在某个地块 上进行如 非农业 开 发之类的 权利称 为 土地发展 权， 那么 这 种权利可 以 从权利发 送 （或 出 卖） 区 的地块上 分 离出来 ， 并被有 偿 转移到权 利接 受 （或购 买） 区 的 另一地块 上， 这 样 ， 权利接 受区 （ 或 地块） 就 可以 获得比原 来土地 利 用规划 确 定强度 更 高的开发 强度， 而 权 利发送区 在 出售或转 让发展 权 之后，通 常会受 到 严格的开 发限制 。 在中国， 各 地政府 正 在广泛推 进的土 地 发展权转 移实践 不 仅有其 特定的制 度背景 ， 也有不同 于美国 等 土地私有 制国家 的 操作模式 。 从 制度背景 方面看 ， 它是地方 政府自 1990 年代后 期，特 别 是本世纪 初 以来， 为突破 土地 计划管理 模式对 工 业化、 城市化 中建 设用地供 应约 束而采取 的应对 性 方案； 从操作 模式 上看， 与西方 土地 发展权转 移中 主要通过 市场机 制 进行
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