北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告.pdf

0 中国人民大学国家发展与战略研究院 中国人民大学首都发展与战略研究院 北京市城市生活垃圾焚烧社 会成本评估报告 2017 年 3 月 22 日 1 前言 作为关于城市生活垃圾管理方面的第三份研究报告， 本报告的主题进一步深 入， 重点关注城市生活垃圾管理的路径选择问题： 城市生活垃圾焚烧的社会成本， 这是制定生活垃圾焚烧政策的重要依据。 我校环境学院宋国君教授领衔的研究组，在 2015 年发布的城市垃圾管理 状况评估报告 、 城市生活垃圾管理“十三五”规划建议报告的基础上，对北 京城市生活垃圾焚烧的社会成本进行了核算并完成本报告， 体现了我校学者对国 家发展战略的关注和响应。希望该报告内容能对政府和社会各界探索、落实“十 三五”期间生活垃圾管理决策有所帮助。 报告对北京市目前运营的三座垃圾焚烧厂的社会成本评估表明：生活 垃圾焚烧社会成本巨大，不仅需要高额的公共财政补贴，其达标排放后仍 有排放的二噁英类危险空气污染物所造成的健康损失也是高昂的。报告指 出生活垃圾源头分类、厨余单独处理、可回收物回收利用，能够显著、全 面地降低生活垃圾管理的社会成本。报告提出的政策建议包括：终结电价 补贴政策，用焚烧垃圾处理费表达生活垃圾焚烧处置的全部成本，使社会 成本显性化；实施垃圾焚烧全市统筹，坚决遏制“一区（县）一焚烧厂” 格局出现；确立权责一致的生活垃圾管理主责部门；建立目标明确的、可 操作的北京市生活垃圾源头强制分类减量规划；对生活垃圾焚烧厂实施排 污许可证制度，建立生活垃圾管理统计信息平台，实施全面彻底的生活垃 圾管理信息公开政策。 在践行绿色发展理念、 推动生态文明建设的进程中， 我们衷心期望 “十 三五”时期城市生活垃圾分类和资源回收工作能够取得明显进展，这就需 要全社会进一步凝心聚力。我们相信，高水平的研究成果可以为此创造条 件，也体现了专家学者的参与和贡献。希望课题组继续努力，通过更为精 细科学的研究和严谨合理的制度设计，推动我国城市生活垃圾管理能力的 持续提升，促进全社会关注并加速解决日益严重的生活垃圾污染问题。 洪大用教授 中国人民大学副校长 2017 年 3 月 13 日 2 课题组： 首席专家：宋国君 教授 中国人民大学环境学院环境经济与管理系人口、资源与环境经济学专 业，环境政策与管理专业，教授、博士生导师 中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员 研究人员： 孙月阳，中国人民大学环境学院人口、资源与环境经济学博士研究生 赵畅，中国人民大学环境学院环境政策与管理硕士研究生 刘帅，农业部管理干部学院现代农业研究中心助理研究员 王颖，河北得正律师事务所律师 耿建斌，中国人民大学环境学院环境政策与管理硕士研究生 数据支持：北京数汇通环境技术研究院（3edata） 项目支持：中国人民大学国家发展与战略研究院 中国人民大学首都发 展与战略研究院 3 目录 1 北京市城市生活垃圾焚烧情况 . 4 2 台湾省生活垃圾管理经验借鉴 . 6 2.1 末端处置与分类回收两主线并行，资源回收起步早 . 6 2.2 大力兴建焚烧炉造成财政资金和产业资金的双重浪费 . 6 2.3 垃圾清除处理成本全面核算 . 7 2.4 遵循污染者付费原则 . 10 3 北京市生活垃圾焚烧社会成本评估方法 . 10 3.1 生活垃圾焚烧社会成本 . 11 3.2 生活垃圾焚烧社会成本的核算边界 . 13 3.3 生活垃圾焚烧社会成本计算方法 . 14 4 北京市焚烧厂固定成本、可变成本和税收减免评估 . 21 4.1 高安屯垃圾焚烧发电厂（一期） . 21 4.2 鲁家山垃圾焚烧发电厂（一期） . 26 4.3 顺义区生活垃圾综合处理厂（焚烧一期） . 30 5 二噁英排放健康损失评估 . 34 5.1 焚烧厂空气污染物排放的落地点浓度 . 34 5.2 ADMRT预测二噁英落地点浓度 . 36 5.3 不同落地点浓度的终身致癌风险 . 37 5.4 每年可能的致癌人数 . 39 5.5 年度健康损失 . 39 5.6 健康损失评估讨论 . 40 6 北京市生活垃圾焚烧社会成本评估 . 41 6.1 生活垃圾焚烧处置社会成本 20.39亿元/年 . 41 6.2 生活垃圾焚烧处置社会成本 1089元/t，全过程管理成本2253元/t 42 6.3 直接焚烧处理费虽低，但社会成本却是高昂的 . 43 6.4 焚烧电价补贴是错误的政策，是引发问题的关键一环 . 43 6.5 十一座焚烧厂生活垃圾管理全过程社会成本将达 373.2亿元 . 46 7 生活垃圾分类减量后社会成本估计 . 47 7.1 焚烧厂服务人口增加，2/3焚烧厂存在闲置风险 . 48 7.2 垃圾成分变化，单位垃圾焚烧处置社会成本降低 21% . 48 7.3 生活垃圾管理全过程社会成本降低 64% . 52 8 结论与建议 . 55 8.1 结论 . 55 8.2 建议 . 57 4 北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告 北京城市生活垃圾清运量从 2000 年的 244.39 万 t 增长至 2014 年的 733.8 万 t 1 ， 年均增速 8.17%。 北京市生活垃圾处理设施建设三年实施方案 （2013-2015 年） 规划垃圾焚烧和生化等资源化处理率达70%以上 1 ，随着近年来垃圾处理费 持续走低 2 ，垃圾焚烧被作为快速解决垃圾围城的曙光。 然而，垃圾焚烧社会成本巨大，现行垃圾处理费、电价补贴等分散隐蔽的补 贴方式，不但没有考虑社会为此承担的污染成本，而且还误导了社会对生活垃圾 焚烧处置的认识，即认为生活垃圾焚烧是资源回收利用工程、焚烧的成本低等。 本报告旨在揭示整个社会承担的生活垃圾焚烧成本，即文中所称的社会成本，以 纠正认知偏差。希望在生活垃圾管理方式的选择上，为理性决策提供参考。 1 北京市城市生活垃圾焚烧情况 如图 1-1 所示，从 2005 到 2014 年，北京市城市生活垃圾清运量从 454.6 万 t 增长至 733.8 万 t，焚烧量从 7.4 万 t 增长至 156.1 万 t，焚烧量年均增长 率 8.6%。2014 年生活垃圾焚烧率达到 21.4%，清运量和焚烧量基本同步上涨， 但垃圾填埋仍是北京主要的无害化处理方式。 1 数据来源： 城市建设年鉴2000-2014。 图 1- 1北京城市生活垃圾管理数据 数据来源：中国统计年鉴 2006-2015 454.6 538.2 600.9 656.6 656.1 633 634.4 648.3 671.7 733.8 7.4 9.8 1 15.7 68.7 89.1 94.5 94.7 97.8 156.1 1.7% 2.0% 0.2% 2.4% 10.7% 14.5% 15.2% 15.0% 14.7% 21.4% 96.0% 92.5% 95.7% 97.7% 98.2% 97.0% 98.2% 97.7% 99.3% 99.6% 0.0% 20.0% 40.0% 60.0% 80.0% 100.0% 120.0% 140.0% 0 100 200 300 400 500 600 700 800 2005 年 2006 年 2007 年 2008年 2009 年 2010 年 2011 年 2012 年 2013 年 2014 年 生活垃圾清运量(万吨) 无害化处理量(万吨) 焚烧量(万吨) 焚烧率 无害化处理率 5 截至 2016 年 4 月，北京市正常运营的生活垃圾焚烧厂 3 座，分别为高安屯 垃圾焚烧发电厂（一期） 、顺义区生活垃圾综合处理厂（焚烧一期） 、鲁家山垃圾 焚烧发电厂 （一期） （下文称高安屯、 鲁家山、 顺义） ， 总设计焚烧处理能力4874t/d。 2 拟建及待投产8座 3 ，如图1-2所示。 根据公开资料显示的8座焚烧厂的建成及拟投产时间， 在8座焚烧厂投入运 营，不再建设新厂的情况下，2017 年底，北京市生活垃圾焚烧日处理能力最高 达到 16362t/d，为现处理量的3.36倍。按照生活垃圾清运量2005到2014年均 增长 5.5%，焚烧厂负荷率 100% 4 计算，北京市生活垃圾焚烧率将在 2017 年末 2018年初年达到高峰，接近60%。2 高安屯垃圾焚烧发电厂（一期）1600t/日；鲁家山生活垃圾焚烧厂（一期）3000t/日；顺义区生活垃圾 综合处理厂（焚烧一期）274t/日。 3 以北京市生活垃圾处理设施建设三年实施方案(2013-2015 年)为准。 4 目前高安屯垃圾焚烧发电厂一期负荷率为 124%，顺义垃圾焚烧中心负荷率 137% 55 。 图 1- 2北京市生活垃圾焚烧厂分布 6 2 台湾省生活垃圾管理经验借鉴 2.1 末端处置与分类回收两主线并行，资源回收起步早 台湾省生活垃圾处理方案经历了“填埋为主”、“焚烧为主、填埋为辅”、 “资源回收”、“零废弃”4个政策阶段，如图 2-1所示。前两者是台湾省一般 废弃物的处置政策，后两者是资源回收政策。在时间上相互重合和、共同推动。 1998 年， 台湾省成立资源回收基金管理委员会， 推动“资源回收四合一计划”， 回收起步较早。从台北市的政策效果来看，人均生活垃圾日清运量从1kg以上降 低至 0.3kg以下，焚烧量从最高点降低50%以上，垃圾分类减量效果明显。 2.2 大力兴建焚烧炉造成财政资金和产业资金的双重浪费 1991 年确立 23 县市“一县市一焚化炉”的目标，十四年后的 2005 年政策 叫停。其间环保部门大力推广、兴建焚烧炉，造成财政资源的浪费和过多的焚烧 炉，使台湾省从“垃圾大战”的时代，进入“抢垃圾大战”的时代 3 。除兴建焚 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 清运量（万吨） 135.93 123.82 97.40 99.43 74.19 66.15 59.25 55.98 53.07 52.56 40.14 38.86 39.07 37.86 26.15 26.73 27.42 焚烧量（万吨） 0.00 0.00 56.13 54.55 61.31 57.08 50.58 47.60 45.01 44.25 40.14 38.86 39.07 37.86 26.15 26.73 27.42 填埋量（万吨） 0.00 0.00 41.27 44.88 12.85 9.06 8.67 8.37 8.04 8.30 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 回收量（万吨） 2.52 2.49 4.90 5.51 22.14 23.12 28.72 32.74 34.21 38.81 38.73 37.12 45.30 47.76 47.86 46.65 47.39 人均日清运量（kg ） 1.42 1.28 1.01 1.03 0.77 0.69 0.62 0.58 0.55 0.55 0.42 0.41 0.41 0.39 0.27 0.27 0.28 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2 1.4 1.6 0.00 20.00 40.00 60.00 80.00 100.00 120.00 140.00 160.00 90 年代到 2005 年焚烧为主，填埋为 辅 90年代前填埋为主 1998年开始资源回收 2003年开始全分类，零废弃 图 2- 1 台北市生活垃圾管理政策效果 数据来源：台湾省环保统计资料库 7 烧厂所花费的资金外，政府还必须支付与企业所签合约中规定的违约金，此外有 的兴建一半的焚烧工程也面临停工的命运， 造成财政资金和产业资金的双重浪费。 目前，这些焚烧厂不得不开发事业废弃物的焚烧，并转型为生物质能源中心，带 来新的污染问题。 2.3 垃圾清除处理成本全面核算 对于一般废弃物 （生活垃圾） ， 台湾省不仅有整个生命周期的物质流量统计， 而且有成本相关的统计。无论从宏观层面的污染治理成本统计、还是微观层面清 除处理费及专题“成本收益”分析，垃圾清除处理成本都是可以核算的。此项 核算不仅可以区分不同级行政区的成本， 也可以核算不同类废弃物的清除处理成 本。成本核算是判断形势、确定收费费率、提高管理效率、降低成本的前提。目 前，台湾省在成本科目、计算公式、调查方法、信息系统方面都很成熟。成本调 查与统计已经成为宏观决策、收费费率、处理方式选择的重要依据。 2.3.1 以污染治理成本统计为目的的成本核算 台湾省环境保护部门有较完善的环保统计体系， 每年进行污染防治支出调查 统计 4 ，估算政府部门及产业部门的污染防治支出，了解环境与经济间的关系及 整体污染防治支出规模，供环保政策制定参考。台湾省生活垃圾管理，包括市政 道路清扫等都由城市环保局负责。污染防治支出调查的结论主要有三部分，一是 整体污染防治支出，二是政府部门污染防治支出，三是产业部门污染防治支出。 第一部分为后两部分的之和。 （1） 支出统计项目 污染防治支出等于资本支出和经常支出的和再减去污染防治附带收入，公式 如下： 污染防治支出= 资本支出+ 经常支出 污染防治附带收入 = 政府部门资本支出+ 产业部门资本支出 + 政府部门经常支出+ 产业部门经常支出 政府部门污染防治附带收入+ 产业部门污染防治附带收入 支出项目分为不同污染的治理支出： 8 污染防治支出= 空气污染防治+ 水污染防治+ 废弃物处理+ 噪音及震动防治 + 研究发展+ 其他 其中，废弃物清除处理支出包括对各种废弃物的储存、清除（运）处理、回 收再利用及最终处置等，如焚化炉、掩埋场的兴建、运作、维护与绿化；清运器 械的购置、操作、维护费（含检测及检验）等。 （2） 支出调查对象 调查的政府部门包括：各级政府及所属机关、部分公营事业单位（制造业与 用水、电力及燃气供应业除外的公营事业单位） ，以设有单位预算的机关为统计 对象。 产业部门包括：公民营制造业及用水、电力及燃气供应业，公民营制造业调 查对象以场所（厂）为单位，用水、电力及燃气供应业则以企业为单位。产业部 门的资本支出包括新购设备支出、新购土地支出；其经常支出包括租金、操作维 护费、研究发展、委托民间处理费用。前两者费用之和减去污染防治附带收入为 产业单位的污染防治支出。 （3） 调查统计结果 从 2002 年 4 到 2014 年 5 ，废弃物污染防治支出，及产业部门污染防治支出 下降；废弃物污染防治支出在总体污染防治支出、政府部门污染防治支出、产业 部门污染防治支出中的比例下降，从侧面反映了随着污染防治效率提高，废弃物 清除处理成本降低。 2.3.2 以征收清除处理费为目的的成本核算 九十年代末期，台湾省通过研究发现许多先进国家的垃圾收费制度渐渐由 “定额费用制” （flat rate）演变为“变动费用制” （variable rate ）； 前 者 是 不论垃圾量多寡，均收取固定费用，或按其他变量，如住宅面积大小收费。而后 者则是根据家户垃圾之重量多少（weight-based）或体积大小（volume-based） 收取不同垃圾费。并预测了变动费用制可能导致的结果，包括增加回收量、鼓励 垃圾减量行为、回收减少公众减量动机、非法转移垃圾、过度压缩垃圾、影响低 收入家庭可支配收入、垃圾清理财源不稳定、增加管理成本、多单位家庭住宅难 以管理、对官员的信任产生影响等 6 。 台湾省逐步采用变动费用制，根据一般废弃物清除处理收费办法 ，台湾 省环境政策遵循污染者付费和使用者付费原则,废弃物处理费反映清除、处理成 本，依据垃圾量征收一定比例的清除、处理费。其中，垃圾计量征收清除处理费