他山之石：德国养老金体系的改革与反思.pdf

1 【 2018】 第 2 期 总第 84 期 中国证券投资基金业协会 2018 年 2 月 27 日 他山之石 ： 德国 养老金 体系 的改革与 反思 【摘要】 本文梳理了近年来德国养老金改革的全过程以及发展现状 ， 并 着重 介绍 了 养老金 体系 中 的 金融 产品 。 现阶段国内对德国养老 金 体系 的认识存在 一些 误区， 认为 德国养老金体系只局限于部分金融行业 参与 ， 但 通过梳理养老金改革历程，我们 看到 ， 德国的养老金体系从建立之初就是 开放的， 提供德国个人养老金的机构 包括 保险 、 基金、银行、住房互助 储金 信贷 社 （ Bausparkasse） 1等金融机构，并由国民自由选择、自主投资。 目前 ， 我国的养老现状与德国改革前的情况类似，即退休金中法定养老部分（类似于我国的基本养老保险）占比过高，职业养老金 2和个人自愿储蓄的养老金发展不足，多层次的养老1 林义、周娅娜，德国里斯特养老保险计划及其对我国的启示，载于社会保障研究， 2016 年第 6 期 63-70页。 2 本文“职业养老金 ”（ Occupational Pension）是指雇主为雇员设立的养老金计划，与国内“职业年金”概念有2 保障体系畸变为“一条腿走路”。但另一方面， 德国的养老金体系尚在改革，加之其国民投资偏好过于保守，因此我们在借鉴德国养老金的组织运营经验时，宜严格筛选、谨慎地选择性借鉴， 要知其然更知其所以然，深入了解德国养老金体系建设的逻辑，全面评估德国养老金体系的发展现状和趋势， 立足于我国实际情况，进行相应本土化改良和创新。 应当看到，德国 民众偏好保守的投资产品 与其 两次世界大战 的经历 具有密切的关系。 当前正处我国养老金第三支柱个人养老金顶层设计的关键期， 我们认为， 个人养老金建设是一项系统性工程，在 我国即将迎来老龄化高原的今天， 只有动员市场各方机构 协调一致，充分发力 ，取长补短 ， 相互配合 ，才有可能 直面养老这头“灰犀牛”， 不走弯路 ，建设有我国特色、可持续发展的第三支柱个人养老金体系 。所不同（本文职业 养老 金概念范围更广）。 3 一 、 德国养老 金 体系 改革 德国是现代社会保障制度的发源地 3， 但是 在养老 金 领域 ，德国人 显得 十分 传统和保守，特别 是 两次世界大战的集体记忆 ，对 资本 积累 制 的养老 金 具有很大的疑虑 4。 2001 年之前， 战后 德国 的 法定养老 保险 几乎 是 老年人的唯一退休收入来源 5。 按 三支柱划分， 根据 1999 年数据， 从退休人员的总收入构成看，收入中有 85%来自法定养老保险， 5%来自 职业养老金 ， 10%来自个人养老金，第一支柱占比明显过高 6。 为解决 养老金支付体系的可持续发展问题、 人口 结构 老龄化 问题 以及在养老体系内更好地实现社会公平 ，德国 对 养老 金 制度进行了 一系列 重要的改革 。主要包括 2001 年 里斯特 养老金改革（ Riester Reform） 7和 2004年 重新定义德国养老金体系的 两次重点改革，自 2005 年 1 月 1日起，德国养老金 架构从传统意义上的 “三支柱” 被重新定义为 “三层次” 体系 8。 其后，德国的养老金制度又进行了多次调整。 从这个时期德国养老金改革的动因 看 ， 一方面 ， 1992 年及1999 年的改革没有解决 现收现付制下，德国法定养老保险制度的危机；另一方面， 曾经试图通过法定养老金制度中的失业养3 郑秉文，欧盟国家社保基金监管立法及其对中国的启示，载于中国社会保障， 2008 年第 11 期，第 28-31页 。 4 刘涛，德国养老保险制度的改革 :重构福利国家的边界，载于公共行政评论， 2014 年第 6 期，第 7-27 页 。 5 Bcker G, Naegele G, Bispinck R, et al. Sozialpolitik und soziale Lage in Deutschland. Band 2: Gesundheit, Familie, Alter und Soziale Dienste. 5. AuflageJ. Sozialpolitik Und Soziale Lage in Deutschland, 2000:43-91. 6 尼雪，德国社会法体系及其养老保险法律制度评述，载于辽宁大学学报（哲学社会科学版）， 2017 年 11月第 6 期，第 116-122 页 。 7 德国 早在 20 世纪 50 年代就步入了联合国定义的老龄化社会，成为欧洲人口老龄化比较严重的国家之一，进入80 年代后，少子高龄化趋势更为严重。 20 世纪 90 年代的几次改革旨在缓解法定养老体系所面临的财政压力，延后问题的爆发，却不能从根本上解决问题。 2001年 5月 11日，由德国红绿联合政府提出的养老金改革法（ AVmG）获得了联邦议院的通过，因瓦尔特里斯特（ Walter Riester）时任施罗德内阁的劳动和社会事务部部长，主抓此次改革，因而此次改革被称为“里斯特改革”。 8 于秀伟，德国新型个人储蓄性养老保险计划述评，载于社会保障研究 2013 年第 3 期。 4 老保险作为劳动力市场的调节器使部分失业人员提前退休，以达到缓解两德统一后出现的高失业率状况的做法，不仅没有达到预期的效果，相反还加剧了养老体系的负担 。在此背景下，2001 年 5 月份，德国通过 了以时任德国劳动和社会事务部部长里 斯特的名字命名的养老金改革法 案，正式开启了德国养老金制度 的结构性改革。 （ 一 ）里斯特改革 2001 年的改革将德国名义上的三支柱体系真正做实，通过搭建多支柱的综合体系，达到稳定公共养老缴费率、降低法定养老保险替代率的目的。 其一，通过直接补贴、税收延期和给予企业税收优惠的方式支持企业建立职业养老金；其二 ，通过颁布 老年财产法 （ AVmG）及其修正案 引入了 具有政府补贴和税收优惠的里斯特 计划 （ Riester-Rente） ， 养老 产品 的 供给者是多元化的，满足认定资格的保险公司、银行、基金公司或德国 住 房互助储金信贷社都可以提供里斯特产品，知名商业养老金机构包括安联保险集团、德意志银行下属的零售资产管理机构、联合投资资产管理公司（ Union Investment Asset Management）等，个人或家庭可根据自身偏好自由选择购买，因此里斯特 产品存在不同的形式，包括保险合同、银行储蓄合同、基金储蓄合同和里斯特住房储蓄合同 (Wohn-Riester)。 （ 二 ） 2004 年的养老金改革 2002 年， 德国政府成立了 “德国社会保障制度可持续融资委员会” ，主要负责经济和人口因素的预测 ，因其负责人为 吕鲁普 教授，因而 该委员会也被称为 吕鲁普 （ Bert Rrup） 委员会。5 根据 吕鲁普 委员会给出的数据， 2004 年德国政府启动了新一轮的养老 金 改革计划，使 人口结构的变化能够反映到养老金支付率中 ， 减轻同期缴费人的压力，达到实现代际公平的目的 ；与此同时，里斯特养老产品的 审批标准得到简化，产品类型也更加灵活多样。 另外，老年人收入法（ AltEinkG）还新增了缴纳养老金可以延迟缴纳个人所得税的内容，即 缴纳养老金 时 可以免交个人所得 税，支取养老金时再进行纳税。 同时， 在这部法律中， 依据不同种类的养老金在养老体系中所起到的作用不同、国家对其采取的不同税收政策， 原有的 养老金 三支柱体系被 重新定义为三 层次 。 其中前两层次享受政府补助，第三层次灵活自由。政府保障与 参与者的 自发选择 相互配合， 互为补充。 表 1 德国三层次的养老体系 9 层次 内容 第一层 享受政府税收优惠的基本养老 金 -法定养老保险 10 -吕鲁普养老金 第二层 享受政府税收优惠的补充养老金 -企业补充养老金 -里斯特养老金 第三层 非税优的 个人自 发建立 的养老金 资料来源 ：德国老年收入法（ 2005）， 广发基金整理 三层次 的德国养老体系有如下特点： 9 内容根据 safima-net.de/kc-altersvorsorge/进行了一定简化 。 10 农民养老金和特定职业养老金（医生、建筑师、公证人、律师和税务顾问等）比照法定养老保险运行，因而也被划归到第一层次基本养老金的范畴。 6 首先 ，原来的第一支柱法定养老保险面向雇佣劳动者，个体劳动者无法享受国家的退休福利。 2004 年推出吕鲁普计划 ，专门为个体劳动者提供了一种享受政府大数额、高比例退税的养老计划，因而在德国，吕鲁普计划也被称为“个体劳动者养老金”、“基础养老金”。变革过后的 第一层次囊括 法定养老保险和吕鲁普养老金两个部分 ，真正 发挥 了“基础保障”的 功能 ，并在一定程度上 体现了“群体公平” 。 其次 ， 第二层次囊括了原有第二支柱的企业补充养老计划和本应划归第三支柱的里斯特 计划 ，作为第一层次的补充 。 一方面，在国际比较中，德国原有的“三支柱”比例失衡非常突出，企业补充养老部分仅占到老年人退休收入的 5%。将里斯特养老金加入其中，与企业补充养老共同作为第二层次可以较大程度缓解体系不均衡发展 的 问题；另一方面，里斯特养老金与企业补充养老 金 覆盖的群体重合度较大，对提高雇员退休收入方面起到了举足轻重的作用。 再次 ， 第三层次是第二层次的继续补充 ， 是 原则上不能享有国家税收优惠政策的个人 自发 建立的 养老金 计划 。 最后 ， 重新界定后的 三层次模式 ，不仅 使得法定养老金从最强支柱转变为体系的一个部分 ，也表明了德国未来养老金改革的走向： 将德国 2001 年和 2004 年两次养老金改革的成果 里斯特养老金和吕鲁普养老金 明确划入德国养老金体系，极大提升了资本积累制在德国养老体系中的作用 11。 （ 三 ）后续改革 11 于秀伟，德国新型个人储蓄性养老保险计划述评，载于社会保障研究 2013 年第 3 期。 7 吕鲁普改革后 ， 迫于人口老龄化的压力 ， 2007 年 ， 德国政府出台 退休年龄法（ RV-AltAnpG） ， 规定在 2012 年到 2029 年期间将退休年龄从 65 岁调整至 67 岁 。 2013 年， 为 简化税优产品的认证流程 ，提高投资者对养老产品的理解度， 养老金完善法案要求吕鲁普养老金（ R rup）和里斯特养老金（ Riester-Rente）的提供商使用相同的产品信息表。 统一产品信息表 的引入，使保险公司、银行、基金公司、住 房互助储金 信 贷 社 提供的税优产品变得更加透明，增强了产品之间的可比性。 2014 年， 鉴于国内不断高涨的抵御老年贫困（ Alterarmut）和重视社会公平的呼吁，以及政府支付公共养老金能力的改善，德国政府开始了出于对社会公平价值考量的养老保障制度改革。 目前 ， 确定收益型 （ DB）模式仍是德国养老金体系的主要模式。确定缴费型（ DC）模式在德国长期不受青睐，但是近年来受欧盟其他成员国养老制度变革的影响，德国扩展了补充养老金的覆盖范围、增加养老金制度的摊销， DC 模式逐渐受到重视 12。从最新的法案变化看， 2017 年草拟、 2018 年正式实施的 职业养老金 改善法（ BetrAVG）第一条第二款规定 13：“ 雇主有义务为职工缴纳固定的 职业养老金 ” ，这相当于在德国职业养老金中引入了 DC 计划。 表 2 汇总了自养老金改革法 颁布 以来历次改革的主要情况。 表 2 德国养老金改革汇总 12 摘自 郭琳，中国养老保障体系变迁中的企业年金制度研究，中国金融出版社 2008 年版，第 137 页。 13 德国职业 养老金 改善法 gesetze-im-internet.de/betravg/BetrAVG.pdf 8 年份 法案 内容和影响 2001 年 老年财产法（ AVmG）及其修 正 案（ AVmEG） （ 1）引入了具有政府补贴和税收优惠的里斯特养老金 计划 （ Riester-Rente），为保证养老金水平，引入补充养老计划 ， 单一支柱转向多支柱体系 14；（ 2）对法定养老 保险 缴费率设置上限，到 2020年不能超过 20，到 2030 年则不能超过 22，同时保证养老金给付水平到 2030 年不低于 67%；（ 3）带来了三个实质性的改变：强制年金化。采用性别中性的年金计算方式；市场成本的分摊。银行、基金和保险公司开发、推广里斯特养老金产品的成本必须至少在 10 年间分摊，以保护 参与者 利益 15。 2001 年 养老 金认证法案 （ AltZertG） 明确规 定了里斯特产品的认定标准，包括申请 手续、费用、截止日期和信息披露等 11 项标准 16，只有符合认定标准的里斯特 产品才能获得国家补贴，同时规定认证机构为德国联邦中央税务局 。 2004 年 老年收入法 （ 1）引入延迟纳税制度，同时推出吕鲁普（ R14 华颖，德国 2014 年法定养老保险改革及其效应与启示，载于国家行政学院学报， 2016 年第 2 期 ， 第 139-143页 。 15 但此项规定引起了经营机构的反对，他们认为分摊年限太长，造成企业经营负担过重。因此 2004 年改革规定，从 2005 年开始产品前期成本分摊年限从 10 年下降为 5 年，以提高经营机构和销售机构的热情。 16 2001 年 养老金认证法案规定了里斯特产品的认定标准，包括申请手续、费用、截止日期和信息披露等 11项标准：（ 1）储蓄者必须自愿连续缴纳计划费用；（ 2）法定养老保险领取之前或 60 岁前（后改为 62 岁），计划不得向储蓄者支付养老金；（ 3）产品提供者必须承诺储蓄者缴费结束之后有足够的资金向他们支付养老金（至少是所缴纳费用本身），即产品提供者必须保证养老金资金一定的收益率；（ 4）产品提供者于退休之日起即向计划参与人按月连续支付养老金直至其死亡。月支付额可以保持恒定也可逐年递増；（ 5）计划参与者在 85 岁前可提前支取一部分资本，但提取方式只能按月连续进行，月提取量可恒定也可递增。 85 岁之后，计划参与 者 必须用剩余资本 购买养老年金，且年金首次支付额不得低于最后一次月支取额；（ 6）产品可包括补充性的生存养老金计划；（ 7）参与人的缴费必须进入个人养老金计划、银行账户或投资基金，不得挪作他用；（ 8）产品相关市场成本必须在至少 10 年内等额分摊；（ 9）产品提供者必须遵守透明性要求，按规定提供任何被要求的信息；（ 10）储蓄者有权终止计划缴费，终止后计划合约被取消，所积累的资本被转换成同一提供商或其他提供商另外的养老金计划；（ 11）参与人的养老金领取权受法律保护，不允许被撤销或非法侵占）。 9 （ AltEinkG）和养老保险可持续法案（ RVNG） rup）养老计划，对里斯特计划进行几项变革（其中涉及到审批标准的减少，规定审批标准数量由原先的 11 个降为 5 个，必须被年金化的资本额 调整从 80%降低为 70 17）。自此德国“三支柱模式”转变为“三层次模式”；（ 2）再一次调整了养老金待遇指数公式，加入可持续因子，调整了养老金提取费用和退休收入；（ 3）里斯 特 养老金计划得到了更多的税收补贴 18。 2007 年 退休年龄法（ RV-AltAnpG） 规定在 2012 年到 2029 年期间将退休年龄从 65 岁调整至 67 岁，对于出生于 1964 年及以后的，法定退休年龄是 67 岁 。 2009 年 养老金权利平等改革法案（ VAStrRefG） （ 1）从 2012 年起逐步降低 法定养老保险 缴费率。到 2012 年将缴费率降低到 19.6%， 2012 年降19.2%， 2014 年降为 19.0%19；（ 2）讨论了伴侣双方在婚姻期间以及婚姻关系结束的有关养老金权利分配与补偿问题 20。 2013 年 养老金完善法案 （ AltvVerbG） 引入 统一产品信息表，以便 参与者 在签订合同之前有机会获得有关信息，包括 风险级别、 费用 等关键 信息 。 2014 年 法定养老保 （ 1）提高了部分 参与者 的养老金待遇水平（缴费17 简化后的五项标准包括 ： （ 1）简化申请流程 ，居民一次性申请即可。同时，有资格获得津贴的人可授权其养老金供应商每年代为提交申请即可；（ 2）里斯特产品必须被年金化的账户余额调整为 70%（即 30%可以一次性现金提取）；（ 3）储蓄者每年缴费数不得低于 60 欧元；（ 4）养老金产品和供应商信息透明度提升。要求提供更多的投资选择信息、资产组合结构和风险参数，要求供应商提供与同类产品的比较和测算信息；（ 5）产品的管理成本和营销成本的摊销期从 10 年缩短为 5 年。 资料内容来自： German Federal Ministry of Health and Social Security (2005) National Strategy Report on Old-Age Pension Provision 2005 18 曹越， 21 世纪以来欧洲典型国家养老金制度改革比较研究，复旦大学硕士论文， 2014 年。 19 同上。 20 引自 德国养老金权利平等与改革法案bgbl.de/xaver/bgbl/start.xav?start=%2F%2F*%5B%40attr_id%3D%27bgbl109s0700.pdf%27%5D 10 险改进法案（ RVLeistVerbG） 满 45 年的 参与者 ，可以提前至 63 到 65 岁退休并领取全额养老金）， 这项提议充满争议 ；（ 2）推行“母亲养老金”，针对 1992 年之前生育孩子的母亲（也包括少数父亲）提供额外养老金。 2016 年草拟，2018 年正式实施 职业养老金强化法案（ BRSG） 规定了享受税收优惠提高至 8%的计划所需要的收入门槛 。 2017 年草拟，2018 年正式实施 职业养老金改善法（ BetrAVG） （ 1）职业养老金中引入了 DC 计划；（ 2）资助低收入雇员的雇主获得税收减免的金额，由原来的4%提高至 8%。同时，里斯特计划的基本补贴自2018 年起从 154 欧元增加到 175 欧元。 资料来源 ：德国财政局官网，论文及公开资料，广发基金研究整理 二、德国 养老金体系 中 的金融产品 海外养老金的机制设计、投资管理模式可在一定程度上为我国提供借鉴。而在研究一国养老金体系时，不仅要准、看清整个养老金体系的全貌，还应将国民的个人偏好考虑其中。 （一）德国养老金 可投向多类 金融产品 德国养老金体系 的 三大层次 ，包括第一层次的吕鲁普养老金，第二层次的里斯特养老金以及 原则上不能享有国家税收优惠政策的个人 自发 建立的养老金 计划 。三者的 税收 政策 和 可投向的金融产品 对比如下 21： 表 3 德国 三层次 养老金 的税收 政策与金融产品 对比表 21 基础 表格内容摘自于秀 伟 论文德国新型个人储蓄性养老保险计划述评，载于社会保险研究 2013 年第 3期，第 106-112 页 。本文作者进行了相应补充。