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30 美国渔业补贴政策 研究 中国 水产学会 1. 美国的渔业 美国本土位于北美洲中部，领土还包括北美洲西北部的阿拉斯加和太平洋中部的夏威夷群岛等。其北与加拿大接壤，南靠墨西哥湾，西临太平洋，东濒大西洋，几乎三面环海，海岸线 22,680 公里。美国的渔业主要包括捕捞渔业和休闲渔业，养殖业在美 国渔业中占的比重很小，只能满足美国水产品需求总量的 5%，且以贝类和三文鱼养殖为主，近年来，美国开始重视水产养殖业， 2012 年养殖产量为 42 万吨。美国渔业在世界渔业中具有重要的地位，是海洋捕捞全球第三大生产国， 2012 年海洋捕捞产量为 510 万吨，仅居中国和印度之后；养殖产量也位列全球水产养殖第 15 位；美国的人均水产品消费量 2012 年为 14.4 千克， 2012 年全美消费食用水产品 200 万吨，是居中国和日本之后的第 3 大水产品消费国；美国还是全球水产品第 2 大进口国和第 5 大出口国， 2012 年的进出口总额分别为 175 亿和 58 亿美元。渔业在美国经济总量中所占比重很低，大约占 GDP 总量的 1%左右，但在其经济发展仍具有重要作用，不仅为国内市场提供安全的水产品，而且与休闲渔业、水产品加工、储藏、销售、餐饮等行业一起为社会创造了大量的就业岗位。 2012 年，渔业为社会提供了 120 万个全职和兼职就业岗位。 美国的渔场大致分为 3 个主要区域：大西洋、墨西哥湾和太平洋。大西洋区域环绕美国的东海岸，从缅因州到佛罗里达州的最南端。该区域又分为4 个部分，一是 新英格兰和乔治亚沿岸地区 ，位于浅水区，是世界上最富饶的渔场，鱼产量占全美年产量的百分之十几； 一是 中大西洋浅水区 ，包括从31 新英格兰南部地区到乞沙比克湾的近海水域，主产甲壳类与鱼类；一是 乞沙比克湾 ，位于中大西洋浅水区以南，盛产牡蛎、蛤、蟹和鱼类；一是 南大西洋区 ，包括从哈特拉斯角到佛罗里达南部的水域，北部主产牡蛎、虾与蓝蟹，南部主产鲭鱼、龙虾、刀鱼和虾。墨西哥湾，包括佛罗里达和德克萨斯州与墨西哥交界处的沿岸水域，捕虾业是该区域的主要产业。太平洋地区包括 5 个部分，一是 阿拉斯加水域 ，主产鲑鱼与帝王蟹；二是 华盛顿与俄勒冈水域 ，物产丰富，有长鳍金枪鱼、太平洋鳕鱼、珍宝蟹、海鲈、鲑鱼、牡蛎和蛤；三是 北加利福尼亚水域 ，包括从俄勒冈到旧金山湾的海区，主产鲑鱼、鲽鱼、珍宝蟹和鲱鱼，每年 1 月该渔场的捕捞场面非常壮观；四是 中加利福尼亚水域 ，包括以旧金山到康塞普申角的水域，主产虾、鲍鱼和海鲈，还有少量的鲑鱼、长鳍金枪鱼以及旧金山外海的珍宝蟹；五是 南加利福尼亚水域 ，包括从康塞普申角到与墨西哥的边界附近的水域，是太平洋区最南端的水域，主产蓝鳍和黄鳍金枪鱼、虾、龙虾、剑鱼、鲭鱼和 鳀 鱼。 图 1 美国本土版图及毗邻海域情况 2. 美国的渔业补贴 渔业补贴在世界范围内是一种非常普遍的现象，而且渔业补贴会增加渔船过度捕捞能力，从而会 造成渔业资源的过度开发也以成为共识。以前大部32 分关于渔业补贴的报告和估计都是针对多个国家或全球做出的，针对一个国家的渔业补贴规模进行估计具有一定的难度。 2.1 美国主要的渔业补贴项目 如前所述，尽管渔业相对于美国经济总量所占比例不大，但由于渔业及相关产业在满足水产品消费需求和就业方面的贡献，美国政府多年来就联邦政府和州政府两个层面从 11 个方面对渔业进行了补贴。 1) 联邦和州政府的燃油补贴 在美国，汽油和柴油的消费通常都要缴纳燃油税，有的州还有燃油销售税，用于道路的建设和维护，但渔民消费燃油却不需要向联邦政府和州 政府缴纳任何的税。 2) 州政府的销售税补贴 某些州政府给予渔民免除消费税的优惠，条件是该项消费与渔业捕捞相关，如渔民购买渔船、修缮和维护渔船、购置捕捞网具、购置渔船补给或渔船设备。 3) 渔业科研补贴 每年美国联邦和州政府都要给予大批的渔业科研项目以资助。该类项目中有些是为了保护资源，也有些是科普类的，均不属于补贴；但也有一些科研项目的成果最终会导致商业捕捞能力的提高，就属于有害的补贴。 4) 渔业灾害援助 美国国会有权对渔业灾害直接拨款进行援助，无论是天灾还是人祸。援助的形式多种多样，可以给受灾渔民及时的援助，也可以给想 要退出渔业的渔民提供就业培训，最常用的是给受灾的渔民、渔业社区或者捕捞企业给予资金补贴。 5) 入渔费补贴 自 1988 年专属经济区制度实施以来，美国政府向南太平洋的 16 个岛国支付入渔费，以保证其金枪鱼捕捞船队可以在太平洋的特定区域，包括这些33 岛国的专属经济区内从事作业，所支付的入渔费中只有部分由捕捞船队返还给政府。 2003 年之后，虽然由捕捞船队自己支付的比例有所提高，但政府对入渔费的补贴仍然存在。 6) 稳定市场价格补贴 美国农业部多年来就有“食物购买计划”，在农产品市场通过购买过剩的农产品以稳定市场价格，购买的农产品用 于“公立中小学午餐计划”、“联邦营养均衡计划”、“国际援助计划”等。其中某些计划的执行是市场行为，如学校有需求，农业部通过竞标来实施，这时该计划并不属于补贴；但有些计划，如对海产品的购买目的非常明确，就是为了购买过剩海产品以确保市场保护价，这时就属于补贴。 7) 渔船建造资金补贴 联邦政府计划“渔船建造基金”，允许渔民用于新建渔船、再建渔船或购置渔船以及相关设备的收入延期纳税。一旦购置完成，会按照建造渔船或购置设施的折旧抵扣收入后补缴收入税。该计划实际上相当于给渔民提供新建渔船、再建渔船或购置渔船及相关设备提供免 息贷款。 8) 海产品营销补贴 美国联邦政府经常实施一些营销计划在国内和国际上推广美国产的农产品。 1996-2004 年之间，就实施了 4 个这类项目用于海产品的营销：市场准入项目、新兴市场项目、海外市场拓展项目、联邦和州政府的联合促销项目。 9) 渔船和捕捞权赎买补贴 在过度捕捞严重的一些地区，联邦政府有时会采取一些措施，如赎买渔船、赎买捕捞权，或者同时赎买渔船和捕捞权，赎买资金全部由政府负担，有时可能是政府和民间共同承担。 10) 渔业设施补贴 美国政府有一项“渔业融资计划”，给渔民建造或再建渔船、建造或再建34 沿岸的渔业设施（如渔 码头、加工厂、流通设施）、购买个人配额等，提供贷款。获得该项贷款的渔民不仅有资格申请联邦贷款，而且该项贷款的还款时间通常都比商业贷款要长，也就意味着更低的贷款利息。 11) 燃油临时补贴 联邦政府从燃油行业的税收中拿出一部分建立了联邦临时基金，数额不大，用于补偿渔民在美国境内和外大陆架海域由于燃油设施（包括渔船）的使用造成的经济和财产损失。 2.2 美国渔业补贴的规模 从 1996 年到 2004 年，美国联邦政府和州政府给渔业提供了 64 亿美元的补贴（见表 1），每年的补贴从 6.837.57 亿美元不等，年均高达 7.13 亿美 元（见表 2）。占比最高的是联邦和州政府的燃油补贴，占补贴总额的44%；其次就是联邦和州政府对科研项目的资助，占到了补贴总额的 40%；第三到第五的分别是：州政府的销售税补贴（占总额的 5%），灾害援助（占4%），入渔费补贴（占 3%）（见表 1）。补贴资金总额中，联邦政府占了79%，州政府占了 21%。 表 1 19962004 年美国渔业补贴总额 单位：百万美元 补贴项目 补贴金额 占总额比例（ %） 1. 联邦和州政府的燃油补贴 2825 44 2. 渔业科研补贴 2536 40 3. 州政府的销售税补贴 338 5 4. 渔业 灾害援助 257 4 5. 入渔费补贴 159 2 6. 稳定市场价格补贴 117 2 7. 渔船建造资金补贴 65 1 35 8. 海产品营销补贴 61 1 9. 渔船和捕捞权赎买补贴 55 1 10. 渔业设施补贴 2 1 11. 燃油临时补贴 1 1 合 计 6414 100 （资料来源： Renee Sharp， Rashid Sumaila. Quantification of US Marine Fisheries Subsidies, North American Journal of Fisheries Management , 29. 2009. 下表同。） 表 2 美国渔业补贴 分年度 单位：百万美元（ 2007 年不变价） 补贴项目 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 联邦和州政府的燃油补贴 325.0 336.3 308.1 316.3 303.5 308.8 303.2 303.9 319.8 渔业科研补贴 281.8 281.8 281.8 281.8 281.8 281.8 281.8 281.8 281.8 州政府的销售税补贴 43.3 45.2 37.7 41.1 36.8 36.1 34.6 31.9 31.9 渔业灾害援助 0 0 9.9 53.8 45.5 47.3 10.9 89.9 0 入渔费补贴 18.4 18.0 17.8 17.4 16.8 16.3 16.1 18.2 19.7 稳定市场价格补贴 14.4 1.7 15.1 11.7 32.3 6.1 12.3 9.5 13.7 渔船建造资金补贴 9.8 8.3 7.7 10.9 7.0 6.0 6.9 5.9 2.6 海产品营销补贴 4.3 4.8 4.1 3.8 3.1 2.9 3.2 15.2 19.1 渔船和捕捞权赎买补贴 0 6.0 19.0 0 14.4 0 13.3 0 2.7 渔业设施补贴 0.2 0.4 0.5 0.2 0.2 0.3 0.1 0.3 0.2 燃油临时补贴 0.3 0.1 0 0 0.1 0.3 0.3 0.1 0.2 合计 697.3 702.5 701.5 736.9 741.1 705.9 682.7 756.6 691.6 在 64 亿美元的补贴总额中， 72%是联邦政府在全国范围内用于燃油补贴和科研补贴， 28%是分配到各区 域的（见表 3）。得到补贴最多的两个海区是北太平洋区域和阿拉斯加，分别占补贴总额的 28%和 23%，第三和第四位是北大西洋区域（占 15%）和南大西洋区域（占 14%）。 表 3 1996-2004 年美国渔业补贴 分区域 36 单位：百万美元（ 2007 年不变价） 补贴项目 西太 平洋 阿拉 斯加 北大 西洋 南大 西洋 西北 太平洋 加州 海湾 地区 联邦和州政府的燃油补贴 230.1 100.0 121.4 100.1 104.8 83.4 4.0 州政府的销售税补贴 104.3 0 108.9 58.0 19.7 47.6 0 渔业灾害援助 9.1 161.9 22.9 27.6 3.9 2.1 29.7 入渔费补贴 158.7 0 0 0 0 0 0 稳定市场价格补贴 0 50.6 1.4 6.6 5.0 8.4 44.5 渔船建造资金补贴 5.6 34.2 13.3 1.5 5.6 3.6 1.1 海产品营销补贴 0 51.3 0.3 2.2 1.6 0.1 0.1 渔船和捕捞权赎买补贴 0 21.8 14.4 0 19.3 0 0 渔业设施补贴 0.6 0.3 0.8 0 0 0.1 0.1 燃油临时补贴 0 0 0 0 0 0.1 1.2 合计 508.3 420.0 283.4 196.0 169.9 145.2 80.6 在 64 亿美元的补贴总额中，只有 10%的资金针对具体的品种；在这部分补贴中，绝大部分是对三文鱼和金枪鱼的补贴，比例分别高达 29%；其余部分全部用于底层鱼类和甲壳类的补贴上，补贴比例分别为 26%和 15%。在甲壳类中，获得补贴最多的品种是虾（占甲壳类补贴总额的 39%），其次是蟹（占 32%）和龙虾（ 15%）（见表 4）。 表 4 1996-2004 年美国渔业补贴分布 单位：百万美元（ 2007 年不变价） 补贴项目 三文鱼 金枪鱼 底层鱼 甲壳类 其它 渔船建造资金补贴 5.9 3.5 24.7 24.1 6.4 渔业设施补贴 0.1 2.3 0.2 0.6 0.5 渔业灾害援助 79.4 4.5 96.4 71.5 5.4 渔船和捕捞权赎买补贴 7.1 0 45.9 2.4 0 稳定市场价格补贴 95.8 17.4 0 0 0 海产品营销补贴 0.1 0 0 0.1 0.3 入渔费补贴 0 158.7 0 0 0 37 合计 200.6 189.2 187.5 118.3 17.7 2.3 州政府燃油补贴和销售税补贴规模 从表 3 可以看到，州政府的燃油补贴和销售税补贴是州政府层面补贴力度最大的两项。图 2 和图 3 是各州燃油补贴和销售税补贴的规模，燃油补贴额最高的的是路易斯安那州， 8 年补贴总额达 1.7 亿美元；其次是阿拉斯加州、加利佛尼亚州、华盛顿州和佛吉尼亚州，补贴总额在 0.51 亿美元之间（见图 2）。 图 2 美国 19962004 年各州燃油补贴规模 （单位： 103$， 2007 年不变价） 销售税补贴额最高的是路易斯安那州， 8 年补贴额高达 8 千万美元，其次是加利佛尼 亚州、新泽西州、佛吉尼亚州，补贴规模均在 3 千万美元以上（见图 3）。 38 图 3 美国 19962004 年各州销售税补贴规模 （单位： 103$， 2007 年不变价） 各州补贴规模的大小，不仅与其渔获量有关，与各州的经济发展水平和州政府的实力也有一定关系。 如图 4 所示，阿拉斯加州是美国最主要的海产品生产州，美国渔业捕捞产品的一半以上都来自这里；路易斯安那州也是渔业捕捞大州，对美国渔业捕捞产量的贡献超过 10%；再其次就是佛吉尼亚州、加利佛尼亚州和俄勒冈州。 39 图 4 2010 年美国沿海各州捕捞产量 （包括阿拉斯加 、路易斯安那，单位： 103 磅） （资料来源：美国大气海洋局网站。下图同。） 图 5 2010 年美国沿海各州捕捞产量 （不包括阿拉斯加、路易斯安那，单位： 103 磅） 如图 6 和图 7 所示，经济总量最大的是加利佛尼亚州（如果按经济体量排名，可排在世界第 7），如果考虑人口因素，特拉华州、阿拉斯加州和康涅狄格州排名最高。通过对比可以看出，燃油补贴和销售税补贴与各州经济实力有一定关系，但关系不是很大。虽然各州经济总量存在较大差异，但人均GDP 显示，除了个别州大部分州的水平较为接近。 图 6 美国 2012 年各州 GDP（单位： 107$）