政策和部门改革的战略环境评价：概念模型和操作指南.pdf

Public Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure Authorized政策和部门改革的战略环境评价概念模型和操作指南 世界银行 哥德堡大学 瑞典农业大学 荷兰环境评估委员会 李天威 等译 中国环境出版社北京 主编 图书在版编目（CIP）数据 政策和部门改革的战略环境评价：概念模型和操作指南/世界银行等主编；李天威等译. 北京：中国环境出版社，2014.12 ISBN 978-7-5111-2109-7 政 世 李 世界银行战略环境评价 F831.2 X820.3 中国版本图书馆CIP数据核字（2014）第245544号 版权登记号 图字：01-2014-3961 Strategic Environmental Assessment in Policy and Sector Reform: Conceptual Model and Operational Guidance Copyright 2011 by International Bank for Reconstruction and Development/ The World Bank This work was originally published by The World Bank in English as Strategic Environmental Assessment in Policy and Sector Reform: Conceptual Model and Operational Guidance in 2011. This Chinese translation was arranged by China Environment Press. China Environment Press is responsible the quality of the translation. In case of any discrepancies, the original language will govern. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this work do not necessarily reflect the views of The World Bank, its Board of Executive Directors, or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgment on the part of The World Bank concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. 政策和部门改革的战略环境评价：概念模型和操作指南 2014年，版权所有 国际复兴开发银行/世界银行 本书原始版由世界银行于2011年以英文出版，书名为 Strategic Environmental Assessment in Policy and Sector Reform: Conceptual Model and Operational Guidance。中文版由中国环境出版社安排翻译并对译文的质量负责。中文版与英文版在内容上如有任何差异，以英文版为准。 本书所阐述的任何研究成果，诠释和结论未必反映世界银行观点，其执行董事会及其所代表政府的观点。 世界银行不保证本书所包含数据的准确性。本书所附地图的疆界、颜色、名称和其他信息并不表示世界银行对于任何领土法律地位的判断，也不意味对这些疆界的认可或接受。 出 版 人 王新程责任编辑 李兰兰责任校对 尹 芳封面设计 宋 瑞出版发行 中国环境出版社（100062 北京市东城区广渠门内大街16号） 网 址：cesp 电子邮箱：bjglcesp 联系电话：010-67112765（编辑管理部） 010-67112735（环评与监察图书出版中心） 发行热线：010-67125803，010-67113405（传真） 印 刷经 销 各地新华书店版 次 2014年12月第1版 印 次 2014年12月第1次印刷 开 本 787960 1/16 印 张 13.75 字 数 200千字 定 价 32.00元 【版权所有。未经许可，请勿翻印、转载，违者必究。】 如有缺页、破损、倒装等印装质量问题，请寄回本社更换译者序 i 译者序20 世纪后期，发达国家在传统环境影响评价（Environmental Impact Assessment，EIA）基础上，将评价范围扩展到计划、规划和政策的层次，即战略环境评价（Strategic Environmental Assessment，SEA）。近年来，战略环境评价在国际上受到广泛重视，发展迅速。2003年9月1日开始实施的环境影响评价法，把我国建设项目的环境影响评价扩展到规划环境影响评价，开启了我国战略环境评价制度。政策和部门改革的战略环境评价作为更高层次的宏观分析方法，是从源头入手，预防和减少某些政策制定对环境造成积累性影响的有效手段。然而，政策决策过程的复杂性和结果的不确定性，导致政策层面的战略环境评价注定是一个艰难而繁复的工作。发达国家的研究实践正处于探索阶段，而我国更缺乏实践经验。所幸之至，世界银行将政策和部门改革的战略环境评价六个试点项目的先进理论和经验教训编撰成书。本书内容具有以下特点：（1）内容适应性强。选取的试点项目如西非、马拉维等发展中地区或欠发达地区，很适合我国区域发展不ii 政策和部门改革的战略环境评价概念模型和操作指南 平衡的基本国情。尽管国情、制度和机制体制背景不同，但政策层面的战略环境评价面临着制度性和技术性等共性问题。 （2）涉及领域广泛。试点项目所涉及改革的部门有矿业、林业、规划和交通部门。这不仅为了解各行业政策战略环境评价提供了鲜活的资料，也使我们看到这些领域政策战略环境评价中的竞争和垄断等制度性问题。 （3）建立了以制度为核心的战略环境评价框架。尽管试点项目的背景和目标各不相同，但所有项目都探索了基于制度分析的战略环境评价技术体系。每个试点项目的目标、程序、成果及成果评估都进行了详细阐述，值得我们学习和借鉴。 本书是集体劳动的结晶。参加翻译的有：李天威、王占朝、徐文新、陈凤先、李南锟和马牧野。全书由李天威统稿。 感谢世界银行对我国环境影响评价事业的大力支持！为使本书早日与广大读者见面，世界银行积极回应此次翻译工作，并免去本书版权费。另外，世界银行Ferrnando Loayza先生以及中国环境出版社编辑李兰兰为译著的出版做了大量工作。 由于水平有限，译文偏颇之处恳请读者指正。 iii 目 录 目 录 概 述.1 第一节 世界银行战略环境评价试点计划.2 第二节 主要发现.2 第三节 面向部门改革的战略环境评价导则.4 第四节 展望.6 第一章 世界银行战略环境评价试点项目.9 第一节 战略环境评价在政策和部门改革中的试点.12 第二节 评价目标.13 第三节 评价方法.14 第四节 试点计划和评估的局限性.16 第五节 本书的结构.18 第二章 基于可持续理念的部门改革.22 第一节 试点及其政策战略环境评价的成果.22 第二节 政策和部门改革中影响SEA有效性的 促进和限制因素.39 第三节 完善政策战略环境评价概念模型.49 第四节 结论.52 第三章 政策发展和部门改革中的战略环境评价应用指南.55 第一节 政策战略环境评价的准备工作.55 第二节 SEA在政策和部门改革中的实施.59 第三节 政策战略环境评价完成后的环境和 社会主流化.74 第四节 结论.77 iv 政策和部门改革的战略环境评价概念模型和操作指南 第四章 结论与进一步建议.80 第一节 评估的主要成果.80 第二节 推动政策战略环境评价：分阶段的方法.84 第三节 推动政策战略环境评价：伙伴国背景下 要考虑的问题.87 第四节 推动政策战略环境评价：开发机构 要考虑的问题.91 第五节 结论.94 附录A 政策战略环评试点总结.97 第一节 塞拉利昂矿业部门改革战略环境和社会评价.97 第二节 湖北路网规划（20022020年） 战略环境评价.101 第三节 西非矿业部门战略评价.104 第四节 达卡都市发展规划战略环境评价.108 第五节 肯尼亚森林法案战略环境评价.112 第六节 马拉维（Malawi）矿业改革快速集成 战略环境和社会评价.117 附录B 以制度为核心的战略环境评价： 概念分析与评估框架.121 致 谢.122 执行摘要.123 第一部分 以制度为核心的战略环境评价.126 第二部分 I-SEA关键问题.131 第三部分 评估I-SEA.167 附录C 政策战略环境评价过程方法.192 第一节 现状评估方法.192 第二节 利益相关方分析方法.193 第三节 环境优先事项选择方法.194 第四节 制度分析方法.195 第五节 政治经济分析方法.195 v 目 录 第六节 政策战略环境评价推荐项的确定方法.196 附录D “发展合作战略环境评价：回顾过去，展望未来” 国际研讨会概要.198 第一节 议程.198 第二节 研讨分组过程.200 第三节 研讨会成果概要.200 第四节 研讨会成果文稿.202 缩略语.207 致 谢.210 1 概 述 概 述 在世界各地，人们越来越认识到，要实现可持续发展目标，仅仅做到符合标准、减轻负面影响是不够的，需要把环境的可持续性作为发展过程中的目标。这就要求把环境、可持续发展和气候变化等因素整合到政策及部门改革之中。 部门改革会带来重大的政策变化，涉及法律、政策、法规和制度等方面的调整，因此，也是一个敏感的政治过程，并往往由强大的经济利益驱动。政策制定者容易受到来自既定利益者的诸多政治压力，弱势的部门实施的改革和制度调整容易失去作用。如果评价者不能获得足够的政治权力支持，他们的呼吁就不能得到政策制定者的响应，经过环境评价后推荐的方案往往会被忽视。强大的支持群体在部门改革设计中的重要性不言而喻，在改革实施过程中的作用也更为巨大。因此，有效的政策和部门改革环境评价需要强大的群体支持，需要一个让政策制定者承担责任的体系，需要一个能够平衡竞争性有时甚至是对抗性利益冲突的制度体系。 考虑到部门改革的内在政治属性，以及加强部门改革战略环境评价的响应，世界银行在2005年前后开始把战略环境评价运用于政策层面的试点计划。世界银行基于在中等收入国家部门改革中积累的经验，把环境因素考虑纳入政策制定过程，提出了以制度为核心的战略环境评价方法。这一方法与经济合作与发展组织（OECD）发展援助委员会战略环境评价工作组的应用战略环境评价：发展合作的良好实践指导（ OECD，2006）相一致，把战略环境评价描述为使用多种工具的一系列方法，而不是固定的、单一的、预设的方法。政策层面战略环境评价，需要特别关注决策过程所处的政治、制度和管理背景。 政策和部门改革的战略环境评价概念模型和操作指南 2 第一节 世界银行战略环境评价试点计划2005年，世界银行实施了一个试点计划，把以制度为中心的战略环境评价运用于政策和部门改革中，来检验和推广战略环境评价。该项目的主要目标：a对政策战略环境评价在不同国家、区域和部门中的表现进行检验和验证；b总结有效实施政策和部门改革战略环境评价的经验教训；c获得适用于政策制定和部门改革的战略环境评价工具和操作指南。该试点计划由两部分组成。第一部分提供贷款或专门援助，支持8个与世界银行活动相关的战略环境评价试点。其中，6个试点已经完成，并开展了后期评估。它们分别是： 肯尼亚森林法案（2005年）战略环境评价 塞拉利昂矿业部门改革战略环境和社会评价（SESA） 达卡都市发展规划战略环境评价 湖北路网规划（20022020年）战略环境评价 西非矿业部门战略评价 马拉维矿业改革快速集成战略环境和社会评价（SESA） 第二部分是战略环境评价试点项目评估，由哥德堡大学环境经济学部、瑞典农业大学环境影响评价中心和荷兰环境评估委员会合作进行。本书总结了该项评估的主要成果。第二节 主要发现试点经验表明：理想状态下战略环境评价有助于部门改革的构建和实施，这很大程度上归因于试点工作推动利益相关方优先考虑环境和社会影响。以前一直被忽视也没有很好组织的利益相关方也充分地参与到试点工作中，后期评价也充分肯定了支持群体参与评价工作的重要性。例如，西非矿业部门战略评价作为最具前景的战略环境评价试点之一，专注于马诺河联盟国（WAMSSA）的矿业改革。利益相关方缺乏透明度和矿产资源开发的社会责任意识薄弱是影响矿业部门可持续发展的两个关键问题。西非矿业部门战略评价的政策对话涉及三国 10