园林工程行业：世界生态建设巡礼系列之二：深化生态环保体制改革和多维度环境治理的美国经验.pdf

敬请参阅最后一页 免责 声明 -1- 证券研究报告 2017 年 12 月 15 日 园林工程 行业 深化 生态 环保体制改革和多维度环境治理的美国经验 世界生态建设巡礼系列之二 行业专题研究 美国生态环保建设的历史轨迹 ： 19 世纪 的 美国先后开展两次工业革命，实现了从农业国家向工业国家的转变 。 20 世纪初，工业化、城市化进程加快，环境 污染和破坏 严重 ，第一次 自然资源保护运动兴起 。 20 世纪 中叶 ，美国长期实行的经济优先发展政策加剧了生态环境 的 恶化程度 ， 第二次自然资源保护浪潮开始兴起。 二战结束后， 经济 迅速发展，使得美国成为世界上最大的污染源之一 ，此时兴起的 环保运动着重于化学品管制和污染物的处理。 20 世纪 70 年代以 来 ， 生态环保 理念 日益受到重视 ，环境政策工具 也 更加多样化， 但 反环保运动 势力 的壮大 ，也使生态环保建设受到一定阻碍。 美国环保政策法规的发展和环保体制的建设 ： 美国最早的环保法律可以追溯到 1872 年的黄石国家公园法。 20 世纪 60 年代，一系列有关公共用地开发的法案相继出台，主要有多用途持续 生产法、荒野保护法和国家自然与风景河流法。 20 世纪 70 年代通常被视为美国的“环保十年”，一系列重要的环境法律法规在这一时期诞生，主要包括清洁水法、农药控制法、濒危物种保护法 和 联邦土地政策管理法等。 70 年代到 90 年代间，美国政府颁布了超级基金修正案和再授权法案和安全饮用水法修正案 ，这些重要法案的颁布为美国生态文明体制建设提供了法制依据。 美国重点生态问题的治理经验 ： 荒漠化和土壤侵蚀： 一战后人口迅速增加，粮食极度短缺，美国南部平原进入“大垦荒”时期。 20 世纪 30 年代，南部大平 原被毁的草地达到 35%，生态平衡几近奔溃 ， 荒漠化引起严重的沙尘暴和土壤流失 。 1936 年美国成立大平原干旱地区委员会，从技术层面、政策层面和观念层面入手，立体全方位的解决大平原的荒漠化问题。 土壤 相关法规政策也经历了由注重减轻土壤侵蚀 、 增加农业土壤生产力到减轻农业对环境影响的转变。 水生态治理： 美国高度重视水生态治理，在五大湖区水质保护中，积极通过立法等方式对水体进行保护，并采用跨国调水引流的方法进行水生态修复；在基西米河生态修复中，通过重建自然河道和恢复自然水文过程，最终恢复了整个洪泛平原的生态系统；在密西西比河流域治理中，不但进行了种类繁多的综合整治工程，还结合了相应的管理举措 和 相关法律法规的颁布。 土壤污染： 为了保障土壤污染的有效治理，美国开创性地通过立法建立了超级基金机制。超级基金法案是美国政府为了解决危险物质泄漏的治理及其费用负担而制定的法律。此后政府在不断探索和改进中建立了一套在法 律、管理制度和技术规范方面比较完善的土壤污染防治体系。 绿色街道和海绵城市： 美国在 20 世纪 90年代引入海绵城市建设的理念，实践中以打造绿色街道为主，通过深化雨水资源化理念和推广非工程措施运用，使解决雨水问题由被动应对转向根本消解和有效利用。 其中 最佳管理措施 、 低影响开发和绿色基础设施 对未来海绵城市的建设具有指导意义。 美国环保产业投入及产出情况 ： 从投入角度看，联邦政府 2016 年环保固定资产投资额达 51 亿美元，私人工业企业成为投资主体。从产出角度来看， 2015 年环保产业总体市场规模达到 1543.7 亿英镑，预期 未来将维持增长态势，并实现新的发展。环保产业的发展不仅拉动了就业，还提升了整体经济发展水平。 随着经济发展，我国生态环境问题在性质、规模等方面都发生了深刻变化，环保形势日益严峻。研究美国环保法规制定 和 重点生态问题治理能够为我国提供适当的治理思路和发展借鉴。 推荐 （ 维持 评级 ） 分析师 王小勇 (执业证书编号： S0280517070001) 0755-82312484 wangxiaoyong1xsdzq 研究助理 王斌 (执业证书编号： S0280117080044) wangbin1xsdzq 王萌 (执业证书编号： S0280117090007) wangmengxsdzq 行业与指数对比图 相关研报 环城绿化圈、流域治理及生态旅游引发的英伦蜕变 2017-11-26 -9%-4%1%6%11%16%21%26%2016/12 2017/03 2017/06 2017/09 2017/12 园林工程 沪深 300 2017-12-15 园林工程 行业 敬请参阅最后一页 免责 声明 -2- 证券研究报告 目 录 1、 美国生态环保建设的历史轨迹 . 3 1.1、 二战以前，生态建设机制逐渐显现 . 3 1.2、 二战结 束至 70 年代，环境保护运动兴起 . 4 1.3、 20 世纪 70 年代以来，生态环保建设任重道远 . 5 2、 政策法规制定及深化体制建设引发的思考 . 5 2.1、 美国环保政策法规的发展历程 . 5 2.2、 联邦政府的 生态环保体制建设 . 7 2.3、 政策制定和体制建设层面对当代中国的启示 . 8 3、 美国重点生态问题的治理经验 . 9 3.1、 荒漠化和土壤侵蚀 . 9 3.1.1、 南部大平原的荒漠化引起严重的沙尘暴 . 9 3.1.2、 由三个层面入手的荒漠化治理 . 10 3.1.3、 土壤侵蚀的治理及政策的转变 . 10 3.2、 水生态治理 . 11 3.2.1、 五大湖区水质保护 . 11 3.2.2、 基西米河生态修复 . 12 3.2.3、 密西西比河 流域治理 . 13 3.3、 土壤污染 . 13 3.3.1、 美国特色的污染治理政策 -超级基金制度 . 13 3.3.2、 超级基金机制带来的土壤污染防治借鉴 . 14 3.4、 绿色街道和海绵城市 . 15 3.4.1、 绿色街道的设计 理念和实践经验 . 15 3.4.2、 绿色街道的经济价值和建设资金来源 . 16 3.4.3、 由绿色街道走向海绵城市 . 17 4、 庞大的投入和产出，成为经济发展新引擎 . 17 4.1、 环保产业投入力度巨大，私企成为主要支柱 . 17 4.2、 环保产业市场规模增长，有效带动经济发展 . 20 图表目录 . 22 2017-12-15 园林工程 行业 敬请参阅最后一页 免责 声明 -3- 证券研究报告 1、 美 国 生态 环保 建设 的 历史轨迹 美国发展过程中也曾经历过长时间严重污染阶段，其生态建设历程与社会变迁相伴而生，从仅关注自然环境本身逐渐转变为关注人类活动与自然环境的相互关系、重视社会与自然协调发展。这期间政府与民间力量通力合作，由政府被动参与到环保法规及机构逐步建立健全，不仅取得众多阶段性成果，也为经济社会持续健康发展奠定了坚实的基础。 1.1、 二战以前，生态建设机制逐渐显现 19 世纪 的 美国先后开展两次工业革命，实现了从农业国家向工业国家 的转变 。这期间， 高耗能、高污染的重工业和铁路业发展迅速 ；而 生态建设方面，政府 并未明确 制定环保措施 ， 仅 极少数知识素养较高的富有者关注 此类问题 。 19 世纪下半叶，在众多有识之士的推动下，政府 开始意识 到环境保护的重要性，各层次社会公众也开始投入到环保建设中。 1864 年，美国政府在加利福尼亚州划出优圣美 地 公园作为公共公园加以保护； 1872 年，格兰特总统签署国会决定，创立国家黄石公园，这标志着美国环保事业的开端。但 当时 对西部地区的无序开发仍在继续，环保事业尚未在全国范围内推广，关注度仍不够。 19 世纪末 20 世纪初，工业化、城市化进程加快，环境 污染和破坏 更加严重，已成为不可回避的现实问题。在这一背景下， 自然资源保护运动兴起 ， 民间和政府的互动、博弈与合作对美国 生态建设 进程产生了重要 影响 。 1906-1910 年，民众成功反对在尼亚加拉瀑布附近修建水电站，环保组织 “塞拉俱乐部 ”的创立标志着美国保护自然资源的民间组织诞生。在总统西奥多 罗斯福任内，美国资源环境保护进入新时期，联邦政府建立自然资源保护机构，如 1902 年成立开垦局，将 1.5 亿英亩林地划归国有严禁采伐， 新建 5 个国家公园、 18 个国家纪念地、 51 个联邦鸟类保护区 和 4 个国家野生动物保护区 ，并 协调国内力量，强调政府牵头，倡议全国人民保护 生态环境等； 另一方面，北美自然资源保护会议的召开开创了国际合作保护资源的先例。城市环境 领域， 政府顺应各阶层改善生存环境的要求，兴建了众多大型公共工程如集中处理污水项目、自来水供给项目等，市政服务社会化进程加快，居民居住环境明显改善。但这一时期人们并未将环境问题作为整体看待，缺乏生态的眼光， 并且 组织较为分散。 总体来看 美国走的是先污染、后治理的 发展路径 。 图 1 西奥 多 罗斯 福任内 美国生态建设的重要成就 资料来源：新时代证券研究所 整理 2017-12-15 园林工程 行业 敬请参阅最后一页 免责 声明 -4- 证券研究报告 表 1 西奥 多 罗 斯福任内建立的 18 个 国家纪念地 纪念地名称 所在州 创建时间 纪念地名称 所在州 创建时间 魔塔树 怀俄明 1906.9.24 缪尔森林 加利福尼亚 1908.1.9 埃尔莫罗国家保护区 新墨西哥 1906.12.8 大峡谷 亚利桑那 1908.1.11 蒙提祖马堡国家保护区 亚利桑那 1906.12.8 平纳克尔兹国家保护区 加利福尼亚 1908.1.16 石化林国家保护区 亚利桑那 1906.12.8 朱厄尔洞 南达科他 1908.2.7 查科大峡谷 新墨西哥 1907.3.11 天然桥 犹他州 1908.4.16 拉森峰 加利福尼亚 1907.5.6 刘易斯和克拉克纪念地 蒙大拿 1908.5.11 辛德火山 加利福尼亚 1907.5.6 托马卡克里 亚利桑那 1908.12.7 希拉印第安悬岩洞 新墨西哥 1907.12.16 惠勒 科罗拉多 1908.12.7 通托 亚利桑那 1907.12.19 奥波麻斯山 华盛顿 1909.3.2 资料来源： 西奥多罗斯福政府自然资源保护政策研究， 新时代证券研究所 20 世纪三四十年代，美国长期实行的经济优先发展政策加剧了生态环境恶化程度。据美国水土保持局统计， 1936-1938 年大平原地区强沙尘暴次数分别为 68次、 72 次和 61 次，导致农田被毁、生活环境被严重破坏 。 在此背景下，美国第二次自然资源保护浪潮开始兴起。 这一时期生态理论 得到极大的 发展及传播，联邦政府 也制 定 了 新的 生态 政策。总统富兰克林 罗斯福倡导建立民间资源保护队，重点保护森林、土壤及野生动物；据统计，三四十年代政府共计投入 1500 万美元建成了防护带，长约 1850 公里，用于 抑制大规模沙暴再次发生。另一方面，美国 联邦 政府开展田纳西河流域治理活动，于 1933 年通过田纳西河流域管理局法，在保护地区自然环境的基础上 有效 推动 了 经济 复苏 。另外，政府还 通过 退耕补贴、收购宰杀老弱牲口、启动 “土地利用工程 ”等 方式 保护耕地和草地，展开综合治理 活动 。这一时期，民间环保组织进一步发展 壮大，荒野协会、全国野生动物联盟、水土保持协会等资源保护组织吸引 了 普通民众加 入到环保运动中， 进而推动国家整体生态建设进程 。 在 这一时期，美国 的 资源和环境保护政策体系逐步形成， 生态机制渐趋显现。 1.2、 二战结束至 70 年代， 环境保护运动兴起 二战结束后，美国 经济 迅速发展，与此同时汽车尾气大量排放、生活垃圾肆意堆积、核尘埃蔓延等都严重破坏了生态环境，使得美国成为世界上最大的污染源之一；人们对环境质量的需求也逐渐提高，环境保护运动随之兴起。 这场运动最先由生态学家及知识界人士发起， 以污染治理和综合防治为主题。 图 2 1955 年洛杉矶 光化学烟雾污染事件 图 3 20 世纪 70 年代环境危机中的美国 纽约 资料来源：搜狐，新时代证券研究所 资料来源：环球网，新时代证券研究所 与前两次自然资源保护运动重视森林和国家公园不同，此次环保运动着重于化学品管制和污染物的处理。上世纪 70 年代联邦财政平均每年在污水处理设施建设2017-12-15 园林工程 行业 敬请参阅最后一页 免责 声明 -5- 证券研究报告 方面投资约 50 亿美元，给予生态建设有效的财政支撑。非政府环保组织如 非洲野生动物基金会、地球之友、地球优先组织等成为此次环保运动的 中坚 力量 。 另外 ，环境领域 的 研究机构 也 渐次出现， 人们逐渐以 全局性眼光看待世界环境问题。 政府方面， 环保局等机构 设立 ，众多环保法案 出台 ； 这一时期美国环保财政支出占全国环保投资的 60%以上。这些 都 促使环保工作进入正常发展轨道，将 战后的 美国环保运动推向新高峰。 但在 70 年代 ， 尼克松、福特和卡特三位总统的环保立场都在其任期内有所退步 。 立法虽多，但由于调研不充分导致目标可行性差； 且在实际操作过程中，通常只治理污染大的企业，也妨碍了企业自主探索减排的积极性。 1.3、 20 世纪 70 年代以来，生态 环保 建设任重道远 近年来生态 环保 理念 日益受到重视 ，环境政策工具 也 更加多样化、灵活化，但反环保运动 势力壮大，使得 政府在土地、森林等领域的政策法规 难以完全顺利推行 。例如 1992 年联合国环境与发展大会上通过的 21 世纪议程和里约环境与发展宣言在美国国内遭到了利益集团的抵制 ； 再 如 2001 年小布什宣布美国撤出有关全球气候变动的京都议定书 。 而 奥巴马政府出台绿色新政，制定温室气体减排政策、新能源政策、节能增效政策等，各州 也 采取 了 生态环境保护领域的新措施 。因而 美国环境政策难以得到一贯执行，会出现联邦 政府 在生态建设问题上 摇摆不定的情况。除此以外， 环保组织内部的不同观点 也 在一定程 度上 抑制 了环境政策 作用发挥 ， 即 全国性环保组织、基金环保主义组织、地方性环保组织等团体的内部分歧不利于 美国生态建设进程 加快 。 因此， 美国 的 生态环保建设 依旧 任重道远。 图 4 美国生态建设 的 发展路径 资料来源：新时代证券研究所整理 2、 政策 法规 制定 及 深化 体制建设 引发的思考 2.1、 美国环保政策法规的 发展历程 美国的 环保法律 最早 可以追溯到 黄石国家 公园 法 ， 该法案是 在 1872 年 3月 1 日由美国 第 18 任 总统 格兰特 颁布 的 ， 划定怀俄明 、蒙大拿和 爱达 华州交界处沿线 的一大片地区为公共用地，禁止私人占用 、 开发和买卖，并在此处设立第一个国家公园 黄石国家公园， 以此 来保护该地的野生 动物 以及森林 、 瀑布、温泉等自然 景观 。 进入 20 世纪 以后， 通过 进步运动 时期 的环保运动，美国政府将许多公共用地变成了国家公园、森林、牧场 及 野生动物保护区 。 20 世纪 上 半叶 ，美国 政府 在 管2017-12-15 园林工程 行业 敬请参阅最后一页 免责 声明 -6- 证券研究报告 理 和保护自然资源方面取得了 不小 的成绩。 20 世纪 60 年代 ，一 系列 有关公共用地开发的法案 相继 出台 ， 主要 有多用途持续 生产法 、荒野 保护法 、 水土保育基金项目 和 国家 自然与风景河流 法 。 这些 法案的颁布和实施，体现了美国土地政策的转变，政府对公共用地的管理更 加 到位。到 1970 年 ，美国联邦政府开始关注空气污染 和 水 污染的治理。 早在 1948 年 通过 了水污染 控制 法后 ， 联邦 政府协助 地方 州政府建立污水处理厂 。 后 又在 1963 年 通过了 空气 清洁 法 以及 针对水污染法律的 一系列 修正案 ，并 要求各州设立排污、减污标准 及 具体的实施计划。 20 世纪 70 年代 ， 通常 被视为美国的 “环保 十年 ”， 一 系列 重要的环境法律法规在 这一时期诞生 。 1970 年 1 月 1 日 ，尼克松总统将 国家环境 政策法案 签署 为正式 法律， 此法案 被 称作美国 环保领域的 大 宪章 ，它开创性地要求所有联邦政府部门提交针对自己部门活动所制定的环境影响评估报告，将各政府部门最大限度地纳入到环境保护工作中来，强制其履行保护环境的义务。 1972 年 ， 美国颁布 了禁止使用农药的 DDT 法令， 唤起 了 美国 民众的 环保 意识， 且 政府将更多的人力 、 物力和财力投入到环境保护工作中去。 随着 环保运动的兴起，美国创建了环境保护局，并 将大部分联邦政府的环保项目交给该机构，环保局由美国总统直接负责，根据 国会 通过的环境法案制定和执行环保法规 。 此外，美国 政府 还修订了 清洁 空气法 ，随后 又颁布了 清洁水法 、 农药 控制法 、濒危物种保护 法 、安全饮水法、 资源 保护和恢复法 、 有毒 物质控制法 ，以及 两个重要的保护自然 资源 的法案，一个是 联邦土地 政策管理法 ， 另一个是 国家 森林管理法 。 图 5 上世纪 70 年代的 烟雾婚礼 图 6 堆积成山 的 废旧 石油罐 资料来源：济南 日报， 新时代证券研究所 资料来源：济南日报 ， 新时代证券研究所 到了 20 世纪 80 年代，经济 的缓慢增长和通货膨胀 让 人们怀疑这些环保政策是否制约了 经济 的发展。 1986 年， 美国政府颁布了 超级 基金修正案和再授权法案 和 安全饮用水 法修正案 ，以 进行环保管制。但 这一时期 ，美国当局政府 里根政府在落实环保法律方面有所懈怠，转而采取重视经济 发展 的环境资源政策，这反而引起了 美国 民众的强烈环保 意识 。 到 90 年代 ， 美国 政府 又 相继通过了 新版的农药控制政策和 安全饮用水 法修正案 。 在 20 世纪 70 年代 到 90 年代间 ，美国的环境质量有了显著提升， 尤其 是空气质量的好转。据 美国 国家环保局报告， 1970 年 -1996 年， 美国 6 种 主要的 空气 污染物的排放量下降 了 32%， 而国家人口增 长 了 29%， 国内生产总值上升了 104%。水资源的质量也有所提高， 地表水 水源污染大幅减少 。虽然 环保工作 取得了 不小的成效，但 据 一项 20 世纪 90 年代 末的调查显示， 美国 环保工作的发展速度 还是 低于 多数 政策制定者的 预期。 进入 21 世纪 以后， 布什政府拒绝 在 京都议定书 上 签字，不对二氧化碳排量 进行 强制性限制， 颁布 有助于煤炭企业规避联邦法律的新规定 ，并 提议对 汞 排放制定宽松标准， 支持 在北极国家野生动物保护区进行 石油 开采，鼓励在公共用地上伐木 。直到保尔森成为 美国财政部长后，这 些不利于环保的规定才有所减少。 后来2017-12-15 园林工程 行业 敬请参阅最后一页 免责 声明 -7- 证券研究报告 的 奥巴马 总统 执政期间 ，提出了关于环保的 5 大 设想 ， 包括清洁大气 、 动植物保护和 发展 、绿色农业、绿色 清洁 能源和绿色生活。 奥巴马 政府 曾将 900 亿美元 资金用于 清洁 能源和 “绿色 就业 ”项目 ， 制订了 美国第一个国家海洋管理政策，建立了燃料经济标准，减少了一半的汽车碳排放 量 ，并提出减少新发电厂的碳污染量标准，增加了 对清洁 高效能源的利用 。 此外 ， 奥巴马政府还建立法规减少发电厂的 水银 和其他有毒气体的排放量， 每年 使 1.1 万人 免于污染 造成 的死亡， 减少 了 13 万 个 哮喘病 患者的出现。 图 7 美国环保政策法规的发展历程 资料来源：新时代证券研究所整理 2.2、 联邦政府的 生态环保体制建设 联邦政府 的专门 生态 环保机构 包括 环境质量委员会和国家环保局 。 除了 这两个机构外，美国联邦政府的其他 部门 也有一定的环保 行政 职能。 因而 ， 美国 的 环保 机构 以 环境质量委员会 和 国家环保 局 为 中坚力量 ，以 其他联邦部门 为 辅助 共同构成 了美国生态 环保的机构体系。 环境 质量委员会（ CEQ） 成立于 1969 年 ， 是由 尼克松总统在 国家 环境政策法 筹划 阶段 创立 的 环境 管理方面的专业 机构， 主要 职能是为 总统 提供 关于国家环境问题的咨询 与 建议， 又被 称 为 环境咨询委员会 。此外 ，它还 兼有 协调其他政府环境事务的功能和职责。 在大量 调研的基础上，环境质量委员会 向 国家提供制定环境政策 、 措施 和立法 的科学依据。 在 生态环境调查方面，它起到了 专业 咨询和推动的作用， 在 美 国家环保 体系中 处于 专业咨询的地位 。 国家环境 保护局（ EPA），也是直属总统办公厅的联邦政府机构，负责全国的环境管理事务，它是由原属内部的联邦水质管理局、农业部的农业登记局、卫生教育福利部的空气污染控制局、固体废物管理局、环境控制局、农药研究所和标准制定局等 15 个机构合并组成的。环境保护局下设五个专业室，分管环境规划与 水 、气环境的保护 。它的 宗旨 是 保护人类 健康与环境，主要 职能 有 ： 第 一，制定 工业 排污等环境技术标准 ； 第二，对工业企业及其他排污 个体 的监督与 处罚； 第三 ， 对 工业 排污的许可制度制定与监管 ； 第四 ， 对国家环境监测系统 进行运行 与维护 ； 第五 ，对于环境 破坏的 恢复 工作进行实施 或 监督责任主体实施。 联邦 的 各部门 也都 设有 相应的环境保护机构，各有关部 （ 委 ） 也 设有 环境保护机构分管其业务范围内的环境保护工作 。全国 共有 24 个部（委）和 总局都设有关于环境保护管理工作的机构 ， 其中 主要 有隶属于内政部的国家公园管理局、 土地 管理局 和 隶属于农业部的林业局 和 隶属于商务部的海洋大气局等 。 2017-12-15 园林工程 行业 敬请参阅最后一页 免责 声明 -8- 证券研究报告 图 8 美国 政府 的 环保机构 构成 美国联邦政府环境质量委员会 国家环保局 其他部门内政部 农业部 商务部 劳务部资料来源：新时代证券研究所整理 2.3、 政策制定和体制建设层面 对 当代 中国的启示 借鉴美国 政策法规制定和 生态环保 体制建设 的 经验，结合我国 当今 的 实际 情况，建议 从以下几方面入手 来逐步改善 ： 首先， 发挥政府在 生态 环保工作方面的 主导 作用。 环境是 一种 “公共物品 ”， 单纯依靠 市场 解决其外部性和信息不对称问题 有些 不切实际，因而需要政府的参与干预。从 美国 的生态环境保护 历程 来看， 每一个环节 中，都有着政府的身影， 尤其 是美国 总统 在 推进环保体制建设 中 起到 了至关重要的作用。 与 美国相比， 虽然 我国环保 体制 在不断升级，但 其 权威性还有待 进一步 提升 ， 体制 仍需 进一步建设 。 其次， 在环保 政策的制定方面，要 切实兼顾 社会多元主体的利益。 环境 政策的制定 需 考虑多方的利益，处理起来并不容易。 美国 的环境政策制定者包括总统 、 政府 行政部门、国会 和联邦法院， 此外 州级的地方 机构也 有参与 环保 政策的制定 。 环保 政策 的对象包括政府部门 、 企业和个人等， 因而环境 政策在制定出台时要综合考虑上述 各个 不同 主体 的利益 、 主张和 需求， 而美国环保政策的 制定 也 正是 这样考虑的 。对 我国的启示在于， 在 制定环境政策时，需要均衡 和 兼顾多元社会主体的利益与 需求。 第三 ， 提高环境保护 的 综合决策能力， 实施环境影响评价 。 美国 首先是 充分发挥环境咨询协调委员会的 职能 ，强化专家队伍 。 环境咨询协调委 员 要 充分吸纳各 个部门、各级政府、企业、公众等的 意见 和建议， 在 国家有关资源和环境的事项 需作出 重要决策时提供重要的支持。 其次， 通过环境影响评价引导各部门 行为 ，保证 做出 科学的决策。美国 通过 实施 政策 环境影响评价，将环境责任转移到各个政府机构 ，确保了各个部门 决策 的科学性。 我国 应 借鉴 美国的经验，在 短期内 做好、做实项目环评 和 规划环评，引导社会 往 环境友好型 方向 发展。在 中远期， 可以考虑将政策 环境 影响评价纳入环评法中， 对各部门 的政策 和 活动 进行环评。 第四， 强化 环境 保护 相关法律的实施 与执行 。 我国 新 环境 保护法 的 实施在全国起到了不小的震慑的作用 ， 但随着执法力度的加大， 暴力 抗法、 阻挠 执法的事件不断发生，这也与美国上个世纪 七八十 年代的情况相似。 当前 ， 我国 应借鉴美国的经验，在 强制 执法不断推进的同时，开始合作执法的探索， 并 寻求恰当契机，大力 培育 环境 守法理念 ，通过 宣传 、培训 、 守法项目扶持等一系列非强制性措 施， 提高 企业的环境守法能力 。这样 既 使 环境得到保护，又 使 企业获得发展 ， 一举 多得 ，促进政府、企业和公众的利益相融 。 第五 ， 推动职能优化整合和事权划分，促进生态环保体制 高效 运转 。 在 生态环保体制上，我国存在 各 部门 职能 交叉重叠的现象 ， 可 借鉴美国 的做法， 将 提高 现存2017-12-15 园林工程 行业 敬请参阅最后一页 免责 声明 -9- 证券研究报告 管理体制的效率、使 环境管理 部门成为 一个高效运转的机构作为生态文明建设的任务之一， 将各职能部门的生态环保执法权 尽量 精简统一。同时 ， 加强各 部门 之间的沟通，鼓励部门间建立合作关系，构建一个 具有 类似于美国国家环境质量 委员会 协调功能的机构，促进各个部门相互协调，最大限度 降低 管理成本，提高管理效率。 第六 ， 实现政府服务职能与监督 职能 的结合。 在 现有的纵向生态环保体制基础上，下放行政审批权，保留监督权和约束 权。 在事权下放的同时，应最大限度 地加强监管，避免风险。 主要 应做到 以下 几点 ： 一是明确政府的服务 职能 。 国务院环境保护 主管部门 应帮助地方环境保护 主管 部门对执法人员进行业务能力的培训 ， 帮助地方提高执法能力。二是 以 合作为基础，将环境质量与项目资金捆绑 。 国务院环境保护 主管 部门通过调整配套 资金 额度，对地方政府的环境保护 工作 形成激励机制。三是 通过 立法， 对地方 环境 保护 主管 部门行使监督权。 明确 规定 国务院 环境 保护 主管 部门通过建立健全规范的行政审批管理制度，监督下放的审批权力有效实施 。 第七 ， 环境 政策需不断 创新。 从 经济学 角度来看，环境政策本身便是稀缺的，实现环境 保护 制度 供需平衡 的条 件之一就需要环境政策的不断创新 。要 打破经济增长 环境破坏 保护环境 经济停滞的怪圈， 实现 可持续增长， 就需在 环境政策上保持创新 能力 。 从 上个世纪 70 年代 开始，美国经历了 30 多年 的环保 实践 ，其 环境 政策工具是从不断创 新 中走过来的 ， 包括 环保 评估制度、成本收益分析 、 风险评估和风险管理、排污 交易 和排污收费制度 、环保预防制度 、社区参与制度、 生态 管理制度、可交易许可证制度、市场壁垒制度等 ，这些 制度 对我国 的环保政策制度的创新有重要的借鉴意义。 3、 美国重点生态问题的治理经验 3.1、 荒漠化 和土壤侵蚀 3.1.1、 南部大平原的荒漠化引起严重的沙尘暴 历史上，美国大平原地区由于生态环境恶劣，一直未被开发 。 它地处内陆，在落基山脉和密西西比河之间，气候干旱，全年少雨，降雨的年度分配和季度分配也不均匀。自 1870 年白人控制了大草原以后，畜牧业得到了迅猛发展，同时草原生态系统也遭到了严重破坏。 一战结束后， 由于人口迅速增加，粮食极度短缺，美国南部平原进入“大垦荒”时期。同时多种新型农用机械得到推广，农业种植发展迅速，毁草造田活动愈演愈烈。到 20 世纪 30 年代初期，南部大平