“互联网+政务服务”发展白皮书（十三五时期政务服务平台建设指南）.pdf

“互联网 +政务服务”发展白皮书 十三五时期 政务 服务平台建设指南 国脉 研究院 2016 年 4 月 目 录 一、 “互联网 +政务服务 ”发展背景 . 1 （一）政府转型 . 1 （二）产业发展 . 1 （三）技术趋势 . 2 （四）用户习惯 . 2 二、政务服务平台建设现状与问题 . 3 （一）技术导向，忽视业务痛点 . 3 （二）视觉导向，忽视体验逻辑 . 3 （三）崇尚“一劳永逸”，忽视“迭代更新” . 3 （四）功能导向， 忽视用户场景 . 3 （五）绩效导向，忽视用户价值 . 4 三、政务 服务发展趋势与路径 . 5 （一）产品视角的政务服务平台发展路径 . 5 （二）政策发展轨迹 . 5 （三）发展模式 . 6 （四）发展趋势 . 8 （五）建设体系 . 9 四、“互联网 +政务服务”模式研究 . 10 （一）国外案例分析 . 10 （二）国内案例分析 . 16 五、“互联网 +政务服务”发展指南与操作实践 . 22 （一）战略设计体系 . 23 （二）业务优化体系 . 24 （三）绩效提升体系 . 25 六、国脉案例 . 27 七、关于国脉 . 28 “互联网 +政务服务“发展白皮书 1 一、 “ 互联网 +政务服务 ” 发展背景 （一） 政府转型 政府作为制度供给主体，在供给侧改革中加 快政府职能转变，提供更便捷、更高效、更优质的公共服务，已成为政务服务 转型与发展的共识。关于全面深化改革若干重大问题的决定提出“国家治理体系与治理能力现代化”建设，实现制度优势到治理效能的转化。治理能力现 代化，势必要求政府切实推进简政放权，加快实现服务型政府，打造“即需 即到 ” 的网上政府。 2015 年，李克强总理首次提出“互联网 +”，国务院同年出台关于“互联网 +”行动指导意见，更是在今年的政府 工作 报告中明确提出“互联网 +政务服务”，直指“互联网 +”背景下创新政府服务的工作方向。 2015 年政府工作报告 指出 ，要“以敬民之心，行简政之道”，要“继续大力消减行政审批事项”，国务院在 2016 新年之初，公布了第九批简政放权措施，标志着简政放权步入跨越新阶段。持续的简政放权、放管结合、优化服务，已成为新一届中央人民政府最鲜明的施政品牌。 （二） 产业 发展 “互联网 +”通过利用互联网技术和思维已渗透到文化、金融、商业、医疗、农业、教育等各行各业，推动传统产业的转型与组织变革，近年来“云计算”、“互联网”、“移动客户端”的发展，推动了“互联网 +”的概念向社会服务领域渗透。“互联网 +”正在掀起一场影响世界经济、文化、社会的变革，传统的服务理念、服务模式和手段被颠覆，手机及移动穿戴设备已经变成人类带电脑的器官，随时接受资讯、查询服务 、地图导航、读书娱乐、银行转账、预约专车以及网上购物已成为 生活 的一部分，社会服务几乎都提供了 O2O 的线上线下互联网模式，移动 O2O 行业用户规模达到 7.5 亿，占移动互联网整体用户规模的 65.2%1 。与此同时，大数据、物联网、云计算等新一代信息技术的应用也开始全面融入企业管理、工业制造、政府治理等各个方面，推动社会的智慧化转型与发展。 图 1 O2O 行业用户规模 1， 数据来源： TalkingData 移动数据研究中心发布 2015 年 O2O 移动应用行业白皮书 “互联网 +政务服务”发展白皮书 2 （三 ） 技术趋势 云计算、大数据、移动互联网等新一代信息技术从概念走向应用，日渐加快和加深新一代信息基础构建，极大满足了“互联网 +政务服务”全面拓展的需求。云计算适应电子政务发展集约化建设、智慧化管理的发展需求，为政务服务提供强有力的技术支撑，同时极大降低投入成本。早在 2014 年就有数据显示，美国联邦2013 年云计算采购额达到 9.68 亿美元，云服务使美国联邦政府每年节约 55 亿美元，未来每年政府 IT 开支可以节约 120 亿美元。大数据的爆发式增长，打通了政府各部门间、政府与公众间的边界，大幅削减了信息孤岛现象，提高了政府各机构协同 办公效率和为民办事效率。移动互联网应用于政府在线服务，极大提升便捷性、实用性以及用户体验，实现用户随时随地享受主动的政务服务。移动互联网激发新媒体应用活力，根据腾讯发布的 2015 政务新媒体年度报告显示，截至 2015 年 8 月底，全国开设的政务微信公众号超过 8.3 万个，主流传统媒体的新闻客户端数量达 231 个，“两微一端”的加快融合促使平台矩阵成为政务新媒体的发展趋势。 （四）用户习惯 截止 2015 年底，我国网民规模达到 6.88 亿、手机网民规模达 6.20 亿，其中 20-29 岁年龄段的网民占比最高（达 29.9%）， 30-39 岁群体以 23.8%的占比位居第二。处于后一梯度的网民，总体来说服务需求趋向于务实，追求功能实用、服务好用，注重服务体验的实效性、便捷性；处于前一梯度的网民更为年轻化，对服务的个性、新颖等属性的追求较高，“如何吸引他们”是需要关注和解决的问题。与此同时，技术的变革与应用带来了服务需求个性化、多元化的变化趋势，电子商务不断涌现的创新服务模式也激发用户群体对服务提出了更好、更 人性 、更优质的需求和期望。总的来说，用户对于政府提供的服务不再 满足于信息的发布和公开，更加追求指导性、实操性的服务，希望提供一办到底的解决方案。 图 2 网民分布图 “互联网 +政务服务“发展白皮书 3 二、 政务服务平台建设现状与问题 （一） 技术导向，忽视业务痛点 当前云计算、大数据、移动应用等新技术成为政务服务发展必不可少的支撑元素，但实践层面的变革思路上存在着“技术导向”的倾向，偏离了以用户 为中心的服务目标，对如何击中办证多、耗时长、重复传等业务痛点、 补齐政府服务 “ 短板 ” 缺乏思路 ，忽视 对不同习惯偏好、不同年龄阶段、不同生活环境下市民 服务的需求，缺乏线上 线下的综合服务融合互补 。 （二） 视觉导向，忽视体验逻辑 在“互联网 +”的背景下，要以用户思维推动政府服务创新，如何让用户便捷、快速的获取服务是政务服务平台建设的关键，但目前大多数平台更关注于整体页面呈现效果、界面元素及功能等方面的设 计，忽视用户的体验逻辑，对如何通过平台本身的功能，实现用户用最少 的操作和精力，以最轻松、高效的方式获取平台的服务缺乏有效设计， 无法实现 “ 所见即所得 ” ，忽视用户对于新产品的学习和教育成本。 （三） 崇尚“一劳永逸”，忽视 “迭代更新” 当前各个地方的政务服务发展均希望可以提供全面完整的网上办事、实现应用的整合，能够一切服务一网打尽，对政务服务平台的建设往往追求毕其功于一役，缺乏试错和迭代的思维，忽视政务服务平台在建设和运维过程中用户的实际需求和反馈意见，“互联网 +”背景下的政务服务平台应具有连接一切的能力，平台的建设要追求在不断运营中拓展功能、整合资源、提升用户体验。 （四 ） 功能导向，忽视用户场景 政务服务经过多年的发展，很多 业务 已经实现提供网上的在线服务， 但是目前 政务服务平台的建设，都是建一个统一的平台把现有大厅服务全流程地搬上网，在整个线上业务办理流程的设计上忽视用户的实际需求，用户需要什么样的政务服务、用户在什么时候会 用到什么渠道的政务服务、用户高频次依赖性的服务是什么，没有考虑 不同场景下用户的实际需求来设计流程、服务功能。 “互联网 +政务服务”发展白皮书 4 （五 ） 绩效导向，忽视用户价值 近年来 ，随着 政府行政体制改革 的不断推进，一些部门基于简政放权的上级压力和社会舆论压力， 在 政务服务体系建设考核指标 上缺乏科学设计 ，不结合具体实际需求，忽视价值导向，政务服务发展要以效率、公平、民主、创新为价值导向，要 减掉面向公众服务不必要的环节，减掉一切与最终用户直接沟通的障碍，减掉繁琐多余的架构层级，才能提升价值。 “互联网 +政务服务“发展白皮书 5 三、 政务服务 发展趋势与路径 （一） 产品视角的政务服务平台发展路径 商业产品是以激发需求出发，通过商业模式创新驱动实现盈利、扩张的目标，它是用户兴趣与购买力共同作用的产物。与商业 产品 不同，政务服务产品作为一种公共服务产品，它更侧重弥合需求，依赖管理机制创新来驱动政府提高公益和服务实效，服务主体具有政府唯一性，服务普惠所有用户，政务服务产品是社会必需品与强制力的共同体现 。 图 3 政务服务平台 发展路径 伴随互联网发展的三个阶段，即社会信息化（ Web 1.0）、网络社会化（ Web 2.0）、社会网络化（ Web 3.0），政务服务产品通过实践勾勒出与之相应的发展路径，即信息发布、互动交流、在线服务、共同参与。在互联网“ Web 1.0”阶段，政务服务产品以“发布”为显著特征，主要凸显了政府信息公开职能，使公众了解政府相关的政策、相关机构、政府职能、办事指南和流程、办事的地址等信息，强化对公众的信息发布服务；“ Web 2.0”阶段，政务服务产品展现了“互动”和“服务”两大特性，通过在线访谈、领导信箱和留言板等方式，融合移动互联网技术，强化与公众咨询、投诉、写信、提建议等互动渠道，通过在线服务平台化、数据开放和社会化服务 等，强化为公众提供在线服务；“ Web 3.0”阶段，政务服务产品强调“参与”，通过政务平台（ API）、政务数据（ APPStore），集聚社会力量参与政务服务产品的众创、研发，强化公众参与感，通过线上线下的融合（ O2O）能够实现政务服务办理的简化和便捷。 （二） 政策发展轨迹 关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见（国办发 2013 100 号），明确提出要“充分发挥政府网站在信息公开中的平台作用”，积极回应社会关切热点问题。次年，关于加强政府网站信息内容建设的意见（国办发 2014 57 号）发布，指出要“加强政府信息内容建设”，并提出要“提升政府网站传播能力”。意见（后）是我国首份专门针对“政府网站信息内容”的“互联网 +政务服务”发展白皮书 6 指导性文件，再次强调了“内容为王”的核心要义，并提出要强化“媒体化意识”，促进政府网站要融入互联网生态，加强与民情民意的互动交流。 关于规 范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知（国发 20156 号），指出要探索改进“跨部门审批等工作”，实行“一 个窗口”受理、“一站式”审批，其实质就是实现受理前台的极简化， 背后则为“平台化”，通过平台化对行政审批流程进行互联网化再造、创新，实现“一站式”的高效服务。通知还指出要“积极推行网上集中预受理和预审查”，特别提出要“创造条件推进网上审批”，意味着要积极运用互联网思维推进原来不具备网上审批条件（或网上审批不成熟）的业务领域完成互联网化，实现行政审批“ O2O 化”。 2016 年，中办、国办 联发关于全面推进政务公开工作的意见，开启政务公开2.0 时代。意见提出要将政府网站打造成“更加全面的信息公开平台”、“更加权威的政策发布解读和舆论引导平台”、“更加及时的回应关切和便民服务平台”，对政府网站提出“政策解读”、“舆论引导”、“回应关切”、“便民服务”等要求，同时，还提出要“充分利用互联网优势，积极探索公众参与新模式”，并在政务公开文件中首提“用户体验”，其最终指向的是“互联网 +政务”背景下政务服务从“建设”走向“运营”。 图 4 政策发展轨迹图 （三 ）发展模式 随着政务服务从 1.0 时代到 3.0 时代的进阶与发展，我国“互联网 +政务服务”主要表现为三种类型：一是导航式的在线服务模式，依托本级政府门户，按部门、机构职能整合办事资源，通过链接引导的方式初步实现政府公共服务的网上提供；二是 O2O 化的在线服务模式，依托实体行政服务中心，建立本级政府网上政务服务中心；三是平台化的在线服务模式，通过突破政府部门的职能界限，全面整合服务资源，搭建统一架构、省市区（县）多级联动的一站式办事大厅。另外，一些发达地区如北京、上海、佛山、深圳等地也开始探索基于数据开放的政府在线服务模式，即 数据化的在线服务模式。 “互联网 +政务服务“发展白皮书 7 表 1 政务服务平台建设四大模式的对比分析 类别 导航式 O2O 化 平台化 数据化 建设背景 政 务 服 务1.0 2.0 政 务 服 务2.0 3.0 政 务 服 务2.0 3.0 政 务 服 务3.0 4.0 主要特征 基于本级政府链接引导 依托实体大厅 数据闭环 省市区县下沉 一站式 基于数据的沉淀 数 据 服 务化，服务数据化 资源整合 实现部门服务资源的网上提供 各部门后台系统无缝整合 充分整合服务资源 数 据 的 共享、融合、开放 效能监察 无法有效监督 监督机制不健全 监察机制健全、有效 立体化监察 建设优势 充分利用现有门户的平台资源 降低协调、沟通成本 “O2O” 模式易实现 避免重复建设，提高基础设施利用率，促进服务标准化，实现服务有效监管 给公众提供精准、个性化的服务，同时解决信息孤岛的问题 整体不足 整合深度有限，缺乏及时反馈和沟通，门户网站和部门网站易出现 “两张皮 ” 更新时效难统一，各服务平台形成“多张皮 ”；效能监察缺乏有效性 同一服务事项存在颗粒度和服务要素不一致；办事流程缺乏标准化 处于探索发展阶段，数据交换共享仍 存 在 标准、法律法规、体制机制、安全等问题 适用行政层级 本级政府 本级政府 省、市、区（县） 省、市、区（县） 模式一 ： 导航式的政务服务模式 整合了部门网上办事服务的链接资源，并通过链接引导的方式对跨部门审批事项提供全程指引，具有良好的协调整合功能。同时，这种模式一般具有统一的服务界面和内容展现方式，能够有序清晰地展现服务事项，方便用户查“互联网 +政务服务”发展白皮书 8 找。但是该模式下的平台集约性不强，并且在真正网上办事时充当的只是导航员的角色，实质上并未整合办事资源于统一的平台上。 模式二 ： O2O 化的政务服务模式 以实现政务线上预约、线下消费的 O2O 模式为目标，它统一了前台服务内容和展现方式，实现后台各部门办事系统 的无缝整合，提供单点登录享受多部门服务，对线下政务进行互联网化 “克隆”提升服务效率的同时，由于对审批流程的再造，切实践行了“阳光政务”。但是该模式下的各服务平台服务信息更新时效 较 难统一，有形成“多张皮”的危险。 模式三 ： 平台化的政务服务模式 实现了统一架构、多级联动的高效服务，有利于进一步破除部门利益壁垒，避免重复建设。“一站式”服务方式实现了受理前台的极简化、傻瓜化，极大降低了对用户操作能力的要求，提高服 务的便捷性，同时通过引入社会评价机制等方式不断完善服务效能监察和绩效考核，确保服务质量提升。但是不同地区或不同层级政府的同一服务事项的颗粒度和服务要素存在不一致，办事流程标准化困难。 模式四 ： 数据化的政务服务模式 围绕数据发展生命周期，以政务服务数据为源泉，以数据汇聚为基础，以数据分析、挖掘、应用为手段，实现服务数据化 、 数据服务化，能够将数据价值转换为公共价值，转变政务服务模式从“千人一面”到“千人千面”，政府决策从“经验决策”到“数据决策”，治理结构从“一元主导”到“多元合作”。但是该模式处于探索阶段，部 门间数据的交换共享开放仍存在标准、法律法规、体制机制、安全等问题，同时较差质量的数据会导致错误的顶层分析、决策，具有一定风险。 （四 ） 发展趋势 未来的政府是网上政府 ， 最终愿景是贴心服务的 “云政府”，具有在线、跨屏、贴身的显性特征，实现“三用三无”。实用，平台的服务资源有效、服务功能可用、服务内容丰富，用户能够在平台对自己所需的服务事项完成办理；易用，业务流程线上再造，实现办理流程简单、直接，用户操作使用简便、易上手，凸显感知用户的价值；管用，注重“上下、左右、内外”生态体系规划，实现网即业务、业务即网，切实做到“赋权用户”。“无微不至”，以用户需求、用户体验为导向，实现体贴入微地为用户提供办事、便民等相关服务的“贴心政府”；“无所不在”，有机融合移动互联网，渗透到用户工作、生活等细节，提供 随手可及的服务；