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中 国 能 源 体 制 改 革 研 究 报 告 能 源 安全 与 国家 发 展研 究 中心 北 京 大学 国 家发 展 研究 院 二 一四 年 五月 摘要 放眼未来， 中国经济很 有可能在 20 年内突破 200 万亿元， 成为影响 全球经 济 的 决 定 性 力 量 。 但 中 国 未 来 的 经 济 发 展 也 面 临 挑 战 和 约 束 。 尤 其 是 中 国 已 经 遭遇到经济发展的能源瓶颈 ， 能源消费的总量 问题、 结构问题和环境 问题突显。 其 中 尤 为 突 出 的 是 ， 我 国 化 石 能 源 储 量 有 限 ， 能 源 供 应 长 期 紧 张 ， 但 能 源 利 用 却 相 当 粗 放 浪 费 ， 且 高 度 依 赖 于 煤 炭 ， 导 致 大 气 污 染 问 题 日 趋 恶 化 ， 不 断 逼 近 环境容量和民众忍耐的极限。 成 功 发 展 的 经 验 表 明 ， 解 决 我 国 能 源 问 题 的 关 键 在 于 大 幅 度 提 高 能 源 利 用 效 率 ， 并 积 极 发 展 天 然 气 、 核 电 和 可 再 生 能 源 等 清 洁 能 源 。 但 我 国 能 源 领 域 却 长 期 保 留 着 传 统 计 划 经 济 的 色彩 ， 其 中 最 集 中 的 表 现 就 是 市 场 高 度 行 政 垄 断 、 价格严格管制， 严重阻碍了稀缺的能源资源的高效率利用以及上述目标的实现。 回 顾 历 史 ， 审 视 当 下 ， 我 们 发 现 ， 我 国 能 源 行 业 行 政 垄 断 的 形 成 ， 一 方 面 是 由 于 资 本 密 集 型 的 能 源 行 业 ， 在 经 济 发 展 早 期 缺 乏 比 较 优 势 ， 这 在 客 观 上 要 求 在 改 革 开 放 后 较 长 的 一 段 时 间 内 ， 政 府 需 要 以 行 政 性 垄 断 的 方 式 对 能 源 行 业 进 行 补 贴 性 保 护 ； 另 一 方 面 是 由 于 相 当 长 时 间 内 ， 及 时 、 有 效 的 进 行 能 源 供 应 是我国能源行业的第一要务，来不及就能源领域的各种问题进行深入的改革。 行 政 性 垄 断 的 建 立 必 然 要 求 政 府 对 行 业 价 格 进 行 管 制 ， 以 谋 求 公 共 利 益 和 国 有 企 业 政 策 性 保 护 的 平 衡 。 为 追 求 经 济 高 速 增 长 ， 政 府 也 通 过 价 格 管 制 手 段 长 期 压 低 能 源 价 格 ， 以 能 源 低 价 来 保 障 工 业 发 展 。 能 源 价 格 管 制 也 表 现 为 “ 该 管 （ 的 价 格 ） 未 管 ” ： 能 源 的 消 费 和 生 产 活 动 产 生 严 重 的 环 境 污 染 ， 但 包 括 资 源 税 、 污 染 税 等 在 内 的 环 境 价 格 管 制 却 长 期 缺 位 ， 致 使 能 源 价 格 无 法 包 含 其 环 境 成 本 ， 不 但 导 致 能 源 价 格 总 体 偏 低 ， 而 且 形 成 清 洁 能 源 和 非 清 洁 能 源 的 价 格 结构性失衡。 严重滞 后 的 能 源 领 域 市 场 化 改 革 却 使 得 行 政 权 力 成 为 配 置 能 源 资 源 的 决 定 性 力 量 ， 市 场 则 难 有 作 为 。 在 经 济 层 面 上 ， 当 行 政 干 预 建 立 并 维 护 行 政 性 垄 断 和 价 格 管 制 ， 市 场 的 竞 争 机 制 和 价 格 生 成 功 能 基 本 丧 失 ， 我 国 能 源 发 展 所 面 临 的 总 量 问 题 、 结 构 问 题 和 环 境 问 题 也 由 此 形 成 ， 且 长 期 难 以 解 决 。 市 场 竞 争 机 制 的 缺 失 导 致 在 位 垄 断 企 业 效 率 低 下 、 技 术 创 新 和 勘 探 开 发 受 到 严 重 抑 制 、 社 会 收 入 分 配 恶 化 ， 并 由 于 赋 予 了 在 位 企 业 在 行 业 里 配 置 资 源 的 绝 对 经 济 权 力 ， 容 易 诱 发 寻 租 和 腐 败 行 为 。 而 “ 成本加成 ” 下 的 管 制 价 格 ， 则 由 于 无 法 反 映 市 场 中 不 断 变 化 的 供 求 关 系 以 及 资 源 的 稀 缺 性 ， 严 重 阻 碍 了 稀 缺 能 源 的 有 效 配 置 和 高 效 利 用 ， 是 能 源 供 应 短 缺 、 清 洁 能 源 发 展 滞 后 以 及 环 境 污 染 日 趋 严 峻 的 根 本性原因。 我国能源消费高居世界第一， 但单位 GDP 能耗却是世界平均水平的 1.93 倍， 美国的 2.45 倍， 德国和法国的 3.65 倍， 日本、 英国和意大利的 4 倍。 面向未来 200 万亿经济总量， 改 变我国能源发展现状迫在眉睫。 发达国家应对能源危机的 历史经验表明 ， 旨在 通 过价格手段节约能源消费、 提高能源利用效率 的“节流” 政策 是 实 现 我 国 经 济 社 会 可 持 续 发 展 的 唯 一 选 择 。 倘 若 中 国 的 能 耗 比 能 降 到 日 本 、 英 国 、 意 大 利 、 法 国 和 德 国 等 主 要 经 济 体 的 水 平 ， 中 国 就 能 以 当 前 或 略 高 于当前的能源总消费水平支撑 4 倍于当前的经济总量。 “ 节流 ” 就 要 求 打 破 我 国 能 源 领 域 现 行 的 行 政 性 垄 断 和 价 格 管 制 ， 同 时 利 用 市 场 和 政 府 的 手 段 把 能 源 的 价 格 机 制 理 顺 ， 让 价 格 真 实 反 映 能 源 资 源 的 稀 缺 性 和 环 境 外 部 性 ， 并 以 此 来 促 进 能 源 的 节 约 、 高 效 利 用 和 清 洁 能 源 对 高 污 染 化 石 能 源 的 有 效 替 代 。 而 中 国 当 前 经 济 发 展 的 新 形 势 以 及 民 营 企 业 涉 足 海 外 油 气 田投资的新迹象则表明， 全面推进能源领域市 场化改革的时机已经成熟。 对此， 本报告 提出以下建议： （ 一 ） 推 进 能 源 领 域 的 市 场 化 改 革 ， 首 先 是 要 破 除 石 油 、 天 然 气 和 电 力 三 大 行 业 各 种 形 式 的 行 政 性 垄 断 ， 放 开 市 场 准 入 。 在 油 气 领 域 ， 经 由 先 易 后 难 、 逐 步 推 进 的 策 略 ， 可 先 打 破 原 油 和 成 品 油 进 口 环 节 的 行 政 性 垄 断 ， 放 开 下 游 流 通 环 节 ； 再 组 建 矿 藏 资 源 交 易 所 ， 允 许 油 气 矿 藏 的 自 由 交 易 ； 最 后 放 开 上 游 油 气 勘 探 环 节 。 对 于 天 然 气 管 道 和 电 网 的 自 然 垄 断 问 题 ， 则 可 借 鉴 国 内 外 “ 网运 分 离 、 放 开 管 网 投 资 、 管 网 之 间 无 歧 视 性 准 入 ” 的 成 功 经 验 ， 先 将 管 网 从 现 有 的 油 气 公 司 和 电 力 公 司 完 全 分 离 出 来 ， 新 成 立 的 天 然 气 管 道 公 司 和 输 电 网 公 司 不 得 参 与 天 然 气 和 电 力 的 具 体 经 营 。 届 时 ， 根 据 网 运 分 离 后 的 市 场 实 际 运 行 效 果，可 考 虑 进 一 步 将 管 网 公 司 根 据 区 域 进 行 横 向 拆 分 ， 变 全 国 性 的 自 然 垄 断 为 区域性的自然垄断，并放开天然气管道和输电网的投资建设。 （二） 取消竞争性领域的价格管制。 在破除行政性垄断之后， 在能源领域， 除 了 区 域 天 然 气 管 道 和 电 网 的 自 然 垄 断 ， 其 余 各 个 领 域 和 环 节 将 基 本 形 成 竞 争 性 的 市 场 。 此 时 ， 成 品 油 价 格 、 天 然 气 价 格 、 上 网 电 价 和 销 售 电 价 均 可 适 时 放 开 。 而 电 力 和 天 然 气 的 管 网 运 输 价 格 ， 则 应 保 留 现 行 的 价 格 形 成 机 制 ， 以 “ 成 本加成 ” 的 原 则 进 行 管 制 定 价 。 另 外 ， 目 前 电 力 领 域 的 交 叉 性 价 格 补 贴 应 转 由 财政支出。 （ 三 ） 加 强 政 府 对 能 源 消 费 的 环 境 外 部 性 管 制 。 在 征 收 污 染 税 、 补 贴 清 洁 能 源 和 污 染 权 交 易 这 三 种 市 场 化 手 段 中 ， 应 首 推 在 降 低 其 它 税 收 （ 例 如 企 业 所 得 税 ） 、 维 持 税 收 总 量 平 衡 的 前 提 下 ， 征 收 煤 炭 和 石 油 的 污 染 税 。 在 具 体 征 收 措施上， 可 先 对 石 油 和 煤 炭 征 收 适 量 的 燃 料 税 ， 再 考 虑 对 电 厂 、 水 泥 和 钢 铁 等 用煤大户进行监控，根据污染物实际排放量对这些企业加收额外的污染税。 先 破 除 各 种 形 式 的 行 政 性 垄 断 ， 形 成 充 分 竞 争 的 市 场 环 境 ； 再 由 市 场 形 成 价 格 ， 适 时 取 消 竞 争 性 领 域 的 价 格 管 制 ； 最 后 ， 政 府 外 部 性 管 制 及 时 跟 进 。 上 述 三 步 ， 体 现 了 “ 市 场 的 归 市 场 ， 政 府 的 归 政 府 ” 的 改 革 原 则 ， 意 在 最 大 程 度 的 减 少 政 府 对 市 场 的 干 预 ， 为 市 场 机 制 在 能 源 资 源 的 配 置 中 起 到 决 定 性 作 用 ， 创 造 了 先 决 条 件 。 这 既 延 续 了 过 去 三 十 年 我 国 在 能 源 领 域 市 场 化 改 革 的 进 程 ， 为 中 国 能 源 发 展 的 长 治 久 安 奠 定 基 础 ， 也 将 为 中 国 未 来 经 济 的 持 续 发 展 提 供 有 力保障。 目录 一、中 国能源问题 . 1 二、问 题的根源 . 6 三、解 决问题的思路 . 15 四、全 面推进能源领域市 场化改革 . 19 五、结 语 . 27 附录： 专题 报告 专题报 告一：电力市场 . 28 专题报 告二：煤炭市场 . 59 专题报 告三：石油市场 . 72 专题报 告四：天然气市场 . 87 专题报 告五：非化石能源 . 105 1 中 国 能源 体制 改革 研究 报告 能源安全 与国家 发 展研究中 心 1北京大学 国家发 展 研究院 一、中国 能源问题 自十一届三中全会以来， 中国经济持续 35 年 高速增长， 经济建设取 得前所 未有的成就 。从 1978 年到 2012 年，中国实 际 GDP 年均增长 9.9% ； 名义 GDP 总量 从 0.36 万亿元 到 52 万亿元 ，增长 144 倍 ；人均名义 GDP 从 381 元到 3.8 万元， 增长 100 倍； 经 济总量全球排名从第 10 位跃至第 2 位。 2 这些成就 创造了 人类历史上 人口大国 经济发展的奇迹。 放眼未来， 中国 经济再 次面临新的机遇 和挑战。 虽然历经 35 年 快速 增长步 入中等收入国家行列， 我国人均 GDP 仍处在较低水平。 二战 以来， “亚洲四小 龙 ” 等 经 济 体 高 速 增 长 、 实 现 从 低 收 入 （ 或 中 等 收 入 ） 到 高 收 入 跨 越 的经验表 明 ， 如果 一个中 低 收 入 经 济 体 的 技 术 和 产 业 尚 未 达 到 世 界 前 沿 ， 就 有 潜 力 利用 后发优势， 通过技术 学 习和模仿 ， 拉近 与 高收 入国家 的距离 。 3 目前， 我国人均 GDP 仅为美国的 12% ，世界平均水平的 60% 。我们有理由相信，中国经济还有 持续高速增长 的潜力 。即便以人均 GDP 达到美国 2012 年 50% 的水平计， 中国 未来 经济总量极有可能 超过美国， 突破 200 万亿元，成为影响全球 经济的决定 性力量 。 （ 一） 中国能 源发 展的困 局 中国未 来 的 经济发展 也 面 临 挑 战 和 约 束 。 尤 为 突 出 的 是 ， 中 国 已 经 遭 遇 到 经 济 发 展 的 能源瓶颈 ， 那 就 是 中 国 能源 发 展 长 期 受 到 总量 问题、 结 构 问题和环 境 问题的制约。 1 作者（按姓氏 拼音排序） ：董轶 婷、黄卓、胡大源、侯晓璇 、 李雪文、马海超、沈诗涵、 王 敏、徐晋涛、 张晓玉。 其中 ， 王敏 为主报告执笔人， 马海超和沈诗涵 、 张晓玉 、 李雪文、 董 轶婷、 侯晓璇 分别为电力市 场 、煤炭市场、石油市场 、天然气市场、非化石能源 各专题 报告执笔人。 2 GDP 数据 来源： 中国统计年鉴 2013 ； 1978 年经济排名数据 来 源： 世界银行数据库 World Bank Indicator 。 3 林毅夫： 新结构经济学 反思经济发展与政策的理论框架 ，北京大学出版社，2013 年。 2 （1）总 量问题 我国能源供应长期紧张， 总量问题突显。 中国 经济 35 年高速增长 的背后是 高投入、高消耗的粗放型经济发展方式。 从 1978 年到 2012 年，我国 年能源总 消费 从 5.7 亿吨标准煤 到 36 亿吨标准煤，增长 了 5.3 倍。随着经济进一步 发展 和人均所得 提高，能源消费 总量预计 还将持续 、大幅度增长。 但是， 我 国 能 源 储 量 有 限 ， 能 源 供 应 长 期 紧 张 。 电 荒 、 煤 荒 、 油 荒 、 气 荒 等能源短缺现象时有发生 。1980 年以来，我国 传统化石能源（煤炭、石油和天 然气 ） 勘探新增储量， 远远 低于能源生产和消费增长 ， 储采比一直呈下降趋势 。 截止 2012 年底， 我国石油、 天然气和煤炭的 经济可采储量分别为 34 亿吨、145 亿吨和 790 亿吨标准煤 ， 储采比分别为 11 年、29 年和 31 年。 4 中国分别在 1993 年 和 2006 年成为石油和天然气净进口国 ， 且 进口占比持续上升。2012 年， 原油 和 天然气净进口量分别占国内总消费量的 56% 和 27% 。 5 。 （2）结构 问题 我 国 能 源 消 费 长期 过 度 依 赖 于 煤 炭 ， 结 构 问 题 难 以 改 善 。 相 比 于 石 油 和 天 然气， 煤炭在我国的储量 较为丰富， 开采成本低 。 因此 1978 年以来， 煤炭在能 源 消费结构中的比重 长期保持在 70% 左右。 2012 年， 我国煤炭消费接近 37 亿吨， 超过世界煤炭总 消费量的 50% ；燃煤机组装机容量接近 8 亿千瓦，燃煤 发电量 约 占全国总发电量的 78% ； 煤炭运输约占全国 铁路货运总量的 58% 。 6 相比之下， 天然气 和 包括核电 、 水 电 、 风 电 和 光 伏 发 电 在 内 的 非 化 石 清洁能源供应 虽然持 续增长，但 占能源消费总量 的比重仅 分别为 5% 和 9% 左右。 （3）环 境问题 我国能 源 消 费 所 产生 的 环 境 污 染 问 题 日 趋 严重 。 传 统 化 石 能 源 在 保 障 人 类 各种经济活动的同时，也产生 了 大量的二氧化硫、氮氧化物和 PM2.5 等污染物， 成为大气污 染的主 要源 头。 其中， 燃煤的 污染 物排放 最为 严重 ， 石油 次之 。 7 目 前我国 85% 的二氧化硫排放量、 67% 的氮氧化物 排放量、 70% 的烟尘排放量以及4 数据来源： BP 世界能源统计 年鉴 2013 。 其中， 1 吨原油、 1 吨原煤和 1 万立方米天然气 分别折算为 1.43 吨、0.69 吨和 13.3 吨标准煤。 5 数据来源： BP 世界能源统计 年鉴 2013。 6 煤炭消费量的数据来源： BP 世界能源统计年鉴 2013 。 装机容量数据来源： 中国电力企业联合会公布的 2013 年度全国电力供需形势 分析预测报告 。煤电占比数据 根据中国电力年鉴计算得出。煤炭运输 数据来源： 铁路货运提价对煤 炭市场影响分析 ，中国煤炭市 场网，2013 年 2 月 26 日。 7 如果用天然气代替煤炭，SO2 、NOx 、飞灰和 CO2 排放量分别 可减少 99% 以上、40% 以上、接近 100% 和 40% 以上 陈赓良等编著 ： 天然气综合利用 ，石油工业出 版社，2004 年 10 月。 3 80% 的二氧化碳排放量 都来自于燃煤。 8 汽 柴 油燃 烧 所 形 成 的 机动 车 尾气 排 放 则 是 城市雾霾天气的主要成因 。 而 我 国 能 源 消费 却 长期 高 度 依 赖 于 煤 炭 和 石 油 （ 两 者 相加约 占 能 源 总 消 费 90% 左右 的比例） ，随着 能源总量 消费的 快速 增长 ，大气 污染问题 由 此而不断 恶 化 。 中 国 二 氧 化 硫 、 氮 氧 化 物 、 烟 尘 以 及 可 吸 入 颗 粒 物 排 放 总量 已 长 期 高 居 世 界第一位 。 全球空气 污染最严重的 20 个城市中， 中国占了 16 个。 9 2013 年以来， 我国 中东部地区更是出现持续大范围雾霾天气， 多个城市 PM2.5 数据 爆表， 雾霾 面积最高达 130 万平方公里，为历史上所罕见 。 10日 益 加 剧 的 大气 污 染 对 我 国 居 民 产 生 严 重 的 健 康 危 害 。 有 研 究 表 明 ： 早在 2003 年，中国因大气 污染导致的健康成本占到 GDP 的 1.16%3.8% ；中国每年 因室外空气污染导致的早死人数 ，最保守估计 在 35 万-50 万人之间 ； 因为中国 淮 河 以 北 长 期 在 冬 季 使 用 燃煤供 暖 ， 由 煤 燃 烧 所 产 生 的 空 气 污 染 导 致 北 方 人 口 的人均预期寿命下降 5.5 年。 11 整个社会已经 为能源的环境污染问题付出了相当 高昂的代价。 同样严峻的是， 2002 年以来， 我国二氧化碳排放量 快速上升， 年均增长 9% 。 2012 年 ， 中 国 二 氧 化 碳 排 放 量 已 占 全 球 总 量 的 26.7% ，远超 排 名 第 2 的美国 （16.8% ） 和第 3 的印度 （5.3% ） 。 12 如果继续目前这种增长态 势， 中国二氧 化碳 的 历 史 累 计 排 放 量 也 有 可 能 成 为 世 界 第 一 。 即 便 不 考 虑 气 候 变 化 对 人 类 社 会 潜 在的危害， 中国政府应对 全球气候变化谈判的 国际压力亦将空前巨大。 综上可见 ，能源 生 产 和 消 费 所 造 成 的 环境 问 题 是 总 量 问题和 结构 问 题 共 同 作 用 的 结 果 ， 是我国当前 能 源 发 展 所 面 临 的 最 核 心 问 题 。 而 高度 依赖 煤炭的能 源消费结构 之所以成为 能源发展的问题 也正 是因为环境问题的存在所致 。 （ 二） 成功发 展 的 经验 能 源 消 费 的 总 量 问 题 、 结 构 问 题 和 环 境 问 题 已 经 构 成 我 国 经 济 发 展 的 紧 约8 中 国 疾 病 预 防 控 制 中 心 和 国 际 环 保 组 织 绿 色 和 平 ： 煤 炭 的 真 实 成 本 大 气 污 染 与 公 众 健 康 ，2010 年 。 9 世界银行： Cost of Pollution in China ，2007 年。 10 环境保护部： “环境保护部通报部分城市空气质量情况 ” ，2013 年 1 月 29 日。 11 结论分 别来自以下三份研究 ： 世界银行： Cost of Pollution in China ， 2007 年； Chen et al.：“ China Tackles the Health Effects of Air Pollution ”， The Lancet ，382(909) ，2013 年；Chen et al.：“ Evidence on the Impact of Sustained Exposure to Air Pollution on Life Expectancy from Chinas Huai River Policy ” ， Proceedings of the National Academy of Sciences ，110(32) ，2013 年。 12 数据来源： BP 世界能源统计 年鉴 2013。 4 束 。 但 是 ， 世 界 上 主 要 经 济 体 ， 尤 其 是 发 达 经 济 体 ， 传 统 化 石 能 源 储 量 也 是 极 度匮乏 ， 由 于 高 效 率 的 能 源 利 用 和 合 理 的 能 源 结 构 ， 它 们 并 没 有 出 现 像 中国这 么严重的能源和环境问题。 表 1：经济总量前 10 国家的相关能源数据 13能源消 费结 构（% ） 化石能 源经 济可采 储量 （亿吨 标准 煤） GDP ( 万亿 美元) 每万美 元 GDP 能源 消耗（ 吨 标准煤 ） 化石能 源 非化石 能源 煤炭 石油 天然气 总 计 核能 水能 其他可 再 生能源 总 计 美国 20 37 30 87 8.3 2.9 2.3 13 1868 16.24 1.94 中国 68 18 5 91 0.8 7.1 1.2 9 893 8.23 4.75 日本 26 46 22 94 0.9 3.8 1.7 6 3 5.96 1.15 德国 25 36 22 83 7.2 1.5 8.3 17 291 3.43 1.30 法国 5 33 16 53 39 5.4 2.2 47 0 2.61 1.34 英国 19 34 35 87 7.8 0.6 4.1 13 11 2.47 1.18 巴西 5 46 10 60 1.3 34 4.1 40 70 2.25 1.74 俄罗斯 14 21 54 89 5.8 5.4 0.02 11 1730 2.01 4.92 意大利 10 40 38 88 0 5.8 6.7 12 3 2.01 1.15 印度 53 30 9 92 1.3 4.6 1.9 8 461 1.84 4.37 世界 30 33 24 87 4.5 6.7 1.9 13 12009 72.44 2.46 首 先 ， 从 绝 对 量 上 来 看 ， 全 世 界 经 济 总 量 排 名 前 十 的 经 济 体 中 ， 中 国 化 石 能源储量仅次于美国和俄罗斯。 如果以相对量每单位 GDP 对应的化石能源 储 量 进 行 衡 量 ， 中 国 化 石 能 源 储 量 的 相 对 丰 富 程 度 也 仅 次 于 俄 罗 斯 、 印度和 美 国 。但是，中国每单位 GDP 能耗却远远高 于俄罗斯和印度以外的主要经济体， 是日本、 意大利和英国的 4 倍， 德国和法国的 3.5 倍， 美国和巴西的 2.5 倍左右， 世界平均水平的 2 倍 多。储量和能耗数据对比的巨大反差表明，中国能源发展 的 总 量 约 束 ， 不 是 来 自 储 量 过 低 ， 而 是 来 自 经 济 发 展 方 式 过 于 粗 放 导 致 的 能 源 利用效率 低下。 其 次 ， 从 能 源 结 构 上 来 看 ， 中 国 煤 炭 占 能 源 总 消 费 的 比 例 远 远 高 于 其 它 主 要经济体 ， 而 天 然 气 比例 则 远 低 于 其它 主 要 经 济 体 ， 非 化 石 能 源 比 例 则 低于除 日 本 和 印 度 外 的 主 要 经 济 体 （ 在 福 岛 核 事 故 之 前 ， 日 本 非 化 石 能 源 比 例 高 达 17.2%）。 尤其值得强调 的是， 美国的经济总量约 为中国的两倍， 化石能源储量， 无论是煤、 石 油 ， 还 是 天然气， 也 都 在 中 国 的 两 倍 左 右 ， 煤 炭 占 化 石 能 源 总 储13 数据来源： BP 世界能源统计 年鉴 2013 。 5 量的 比例也同样高达 90% 左右。 14 但是，美国的能源消费 ，不但总量 低于中国， 而且 煤炭占比只有 20% ，远低于中国 68% 的高 比例， 非化石能源占比 则比中国 高出近 44% 的水平， 清 洁能源 （非化石能源加上天然气） 占比更是 3 倍于中国。 显然， 如 果 能 优 化 能 源 消费结 构 （ 尤 其 是 大 幅 度 降 低 煤 炭 消 费 比 例 ） 并 大 幅 度 提 高 能 源 利 用 效 率 ， 中 国 当 前 能 源 领 域 的 总 量 问 题 、 结 构 问 题 和 环 境 问 题 是可以解决的。2012 年，我国每万美元 GDP 能耗 4.75 吨标准煤 ， 非化石能源 消费 占比 9% ，相比于世界上主要经济体， 还有 相当大的差距和改善空间 。 为 此 ， 未 来 中 国 能 源 的 发 展 重 点 应该 转 向 对 天 然 气 、 非 化 石 能 源 等 清 洁 能 源的开发 和利用，以及大幅度提高能源 利用效率 。然而，中国经济虽 在过去 35 年 高 速 发 展 ， 基本 建 立 市 场 经 济 体 制 ， 但 能 源 领 域 却 长 期 保 留 着 传 统 计 划 经 济 的 色彩 。 其 中 最 集 中 的 表 现 ，就 是 市 场 高 度 行政 垄断、 价 格 严 格 管 制 ，严重阻 碍了稀缺 的能源资源的高效率利用。 本 报 告 旨 在 梳 理 我 国 能 源 问 题 的 现 状 ， 厘 清 各种 历 史 遗 留 问 题 的 根 源 ， 分 析 未来能源发展面临的约束和困难，并对解决问题可行的政策思路进行讨论 。 14 美国石油、煤炭和天然气储量分别是中国的 1.8 倍，2.1 倍 和 2.7 倍。数据统计来源： BP 世 界能源统计 年鉴 2013。 6 二、问 题的根源 我国能源 （ 油 气 和 电 力 ） 行业 属 于 资 本 密 集 型 产 业 ， 是 在 计 划 经 济 时 代 通 过 各 种 价 格 扭 曲 和 政 策 补 贴 “ 优 先 发 展 重 工 业 ” 的 战 略 背 景 下 ， 集 中 全 社 会 力 量 建 设 发 展 而 成 的 产 业 。 但 对 处 于 发 展 早 期 、 资 本 相 对 匮 乏 的 经 济 体 而 言 ， 资 本 密 集 的 能 源 行 业 并 不 具 备 比 较 优 势 ， 在 竞 争 性 的 市 场 环 境 下 也 缺 乏 自生能力 这 在 客 观 上 也 要 求 在 改 革 开 放 后 较 长 的 一 段 时 间 内 ， 政 府 需 要 以 行政性 垄 断的 方 式 对 能 源 行 业 进 行 补 贴 性 保护。 另 一 方 面 ， 改 革 开 放 以 来 ， 持 续 高 速 发 展的 中 国 经 济 急 需 大 量 能 源 用 于 生 产 和 消 费 。 在 相 当 长 的 一 段 时 间 里 ， 我国能 源 行 业 的 第 一 要 务 是 及 时 、 有 效 的 进 行 能 源 供 应 ， 保 障 经 济 的 顺 畅 运 行 ， 而 来 不及就能源领域的各种问题进行 深入的改革。 （ 一） 能源行业 行 政性 垄 断的 形成 在我国所有化石能源中 ， 煤炭储量最高， 分布 最为广泛 （60% 的县市有煤炭 资 源 ） ， 开 采 成 本 最 低 。 从 建 国 开 始 ， 煤 炭 行 业 投 资 主 体 多 元 ， 国 有 重 点 煤 矿 、 国有地方煤矿和乡镇煤矿并存 。80 年代以来 ，我国不断放开办矿限制，鼓励乡 镇煤矿的发展 。 目前 ， 我国有近 6000 家煤矿企业 ， 煤炭市场高度竞争 ， 规模最 大的两家煤炭公司的行业占比仅有 12.34% 和 4.74% 。 相 比 之 下 ， 建 立 于 计 划 经 济 时 代 的 石 油 、 天 然 气 和 电 力 行业 ， 在 三 十 多 年 市 场 化 改 革 的 过 程 中 ， 通 过 建 立 行 政 性 垄 断 中 央 政 府 动 用 国 家 行 政 权 力 严 格限制 行 业 自 由 准 入 ， 创 立 并 维 护 由 若 干 家 国 有 企 业 垄 断 全 行 业 的 局 面 基 本延续了旧的体制。 （1）石 油和天 然气 行业 垄断 在 全 面 学 习 苏 联 、 优 先 发 展 重 工 业 的 计 划 经 济 时 代 ， 我 国 集 中 投 资 兴 建 了 大庆、 胜利等 14 个石油基地 ， 并对 石油行业 进行完全的计划经济生产 。 上世纪 80 年代，石油行业 进行“部改公司”的变革 ，分别在 1982 年、1983 年和 1988 年 组建中国海洋石油总公司 （中海油） 、 中国 石油化工总公司 （中石化） 和中国 石油天然气总公司 （中石油） ， 并进行垄断分业经营： 中石油和中海油分别垄断 陆上和海洋油 气勘探开采，中石化垄断石油炼化。 1992 年， 石油行业 对民营资本开放批发和零售环节 。 上世纪 90 年代末， 我7 国约有 3340 家民营石油批发企业和 8 万座民营加油站， 一度占到全国成品油零 售市场份额的 85% ， 加油站总数的 90% ， 加油量的 60% 。 15 但是， 在 国际石油价 格 持 续 下 跌 、 石 油 行 业 经 营 效 益 低 迷 以及 “ 国 企 脱 困 ” 改革的 背 景 下 ， 中 央 政 府分别通过产业重组和 进一步的 行政性垄断对国有石油企业进行补贴 性保护。 1998 年，国务院对 石油产业进行重组，变分业经营为混业经营， 并以黄河 为界将 北方 12 省和南方 19 省的油气资源勘探开采 以及炼油、批发、零售等中 下 游 业 务 和 进 出 口 经 营 权 授 予 中 石 油 和 中 石 化 。 同 年 ， 国 务 院 颁 布 矿 产 资 源 勘查区块登记管理办法 ， 将油气 （包括常规 油气及其自然延伸的致密油气、 煤 层气） 资源勘查区块 的登记管理权收归中央， 实行一级管理， 并限定由中石油、 中 石化、 中海油和延长 石油 4 家公司进行专营开发 ， 形成油气上游环 节的垄断 。 之后，国务院分别在 1999 年和 2001 年出台 关于清理整顿小炼油厂和规 范原油成品油流通秩序的意见 （38 号文） 和 关于进一步清理整顿和规范成品 油市场秩序的意见 （72 号文） ，进一步赋予中石化和中石油在 成品油 批发和零 售 环 节 的 垄 断 权 ： 全 国 各 炼 油 厂 生 产 的 成 品 油 全 部 交 由 两 大 集 团 的 批 发 企 业 经 营 ， 各 炼 油 厂 一 律 不 得 自 销 成 品 油 ； 新 建 加 油 站 统 一 由 两 大 集 团 全 资 或 控 股 建 设 。虽然商务部在 2006 年出台成品油市场 管理办法 ，再次允许 民营企业进 入 成品油批发和零售环节 ，但由于 中石化和中石油 已经在 19992006 年的窗口 期 内 完成 市场布局 ，再 加 上 两 大 集 团 公 司 通过 上游开采 和 原 油 进 口 环节 的行政 性垄断控制油源 ，石油 批发和零售环节的 垄断 局面基本延续至今。 最后， 原 油 和 成 品 油 进 口 环 节 的 行 政 性 垄 断 则 在 严 格 的 贸 易 管 制 下形成 。 我国仅 有 5 家国营贸易 企业和 22 家非国营贸易企业 拥有原油进口资质。其中， 超过 三 分 之 二 的 非 国 营 贸 易 企 业 有 国 营 背 景 ， 而 且 由 于 进 口 配 额 等 各 方 面 的 严 格管制 ， 民营企 业 难 以 开 展 实 质 性 的 进 口 业务 。目前 ， 中石油和 中 石 化 系统以 外的企业 进口原油 必 须 要 有 两 大 集 团 的 “ 排产 ” 证 明 ， 而 且 进 口 原油 必须要返 销 给 中 石 油 和 中 石 化 两 大 集 团 ， 销 售 由 其 统 一 安 排 ， 不 得 供 应 给 地 方 炼 厂 或 流 通 。 在成品油进口方面 ， 民营企业不但要受到配额管制， 而且只能 进口 燃料油。 截止目前，三大石油公司占据国内原油产量的 94% ，原油加工量 的 81% ， 零售市场份额的 82% 。其中，中石油控制了国内 53.92% 的原油产量、39.3% 的15 数据 来源： “加油站背后的利益 博弈” ，新华网，2012 年； “成 品油市场化撞到 玻璃门 ”， 中国经济 时报 。