2014-2017年广东省欠发达一村（社区）一法律顾问补助资金第三方绩效评价报告.doc

2014-2017 年 XX 省欠发达一村（社区）一法律 顾问补助资金第三方绩效评价报告 评价机构： XX 会计师事务所有限公司 机构负责人： 项目负责人：为全面检验一村（社区）一法律顾问省级补助资金使用绩效 ,考核资金预期绩效 目标的实现程度、支出效率和综合效果，进一步提高财政支出的管理水平，根据 XX 省财政厅关于开展 2017 年省级财政资金绩效自评工作的通知 (粤财绩函 2017 18 号）等文件的要求，省财政厅委托广州皓程会计师事务所有限公司组成一村（社区） 一法律顾问省级补助资金绩效评价工作组（以下简称“评价工作组”），按照 XX 省财政支出绩效评价实行方案等有关规定，对 XX 省村（社区）法律顾问项目资金 使用情况实施了绩效评价，形成了本绩效评价报告。 一、基本情况 （一）资金背景。 为贯彻落实党的十八届三中全会和省委十一届三次全会精神，加快推进法律普及 和法律服务进村（社区），运用法治思维和法治方式创新基层管理，根据中共 XX 省委办公厅 XX 省人民政 府办公厅印发 的通知（粤委办发电 2014 42 号）的工作要点，一是地级市以上司法行政部门统 筹本地区的法律服务人才资源，指导县（市、区）建立完善向律师事务所购买服务的 有关制度，律师事务所统筹安排所属律师担任对口村（社区）的法律顾问，确保每个 村（社区）配备 1 名；二是村（社区）法律顾问每个月至少到村（社区）服务累计 8 小时，每个季度至少举办 1 次法治讲座，对村（居）委会和群众提出的具体法律服务 需求应及时回应，对可能影响社会和谐稳定或涉及 村（居）委会、群众重大利益的事 情，应及时到场或通过其他方式提出法律意见。 XX 省财政厅于 2014 年设立“省司法 厅 -公共法律服务专项资金 -欠发达地区一村（社区）一法律顾问补助资金”，从 2014 年至 2017 年，共安排此项资金 35,485.50 万元，用于补助村（社区）开展一村（社区） 一法律顾问公益性服务工作。 （二）资金扶持范围、补助标准及用途。 依据中共 XX 省委办公厅 XX 省人民政府办公厅印发关于开展一村（社区） 一法律顾问工作的意见的通知（粤委办发电 2014 42 号）、 XX 省省级一村 （社区）一法律顾问补助资金管理办法（粤财行 2015 250 号）和关于印发广 东省公共法律服务专项资金管理试行办法的通知（粤财政法 2017 18 号）等规 定，专项资金扶持范围：省欠发达地区 14 个地级市以及江门的台山市、开平市、恩平序号 年份 村（社区）数量 资金下达文号 安排资金（万元） 1 2014 年 10455 粤财行 2014 272 号 5,227.50 2 2015 年 19986 粤财行 2015 103 号 9,993.00 3 2016 年 20361 粤财行 2015 554 号 10,180.50 4 2017 年 20169 粤财行 2016 113 号 10,084.50 合计 70971 35,485.50 市；专项资金补助标准：给予每个村（社区）每年 1 万元的经费支持，其中省财政按 每个村（社区） 5,000 元，地方财政按每个村（社区） 5,000 元的标准，对开展一村（社 区）一法律顾问工作予以补助；专项资 金用途：专门用于补助村（社区）开展一村（社 区）一法律顾问公益性服务工作，不得用于司法行政部门开展律师业务培训、召开工 作会议、交通费等支出。 （三）资金安排情况。 2014-2017 年一村（社区）一法律顾问省级补助资金全省共安排 35,485.5 万元。 评价基准日为 2017 年 6 月 30 日。 表 1-1 指标表 单位：万元 图 1-1 指标对比图地级市资金分布对比图 单位：万 元 图 1-2 指标对比图 （四）项目绩效目标。 一村（社区）一法律顾问省级补助资金主要用于补助村（社区）开展一村（社区） 一法律顾问公益性服务工作。其主要的绩效目标：一是法律服务在全省实现全覆盖， 群众不出村（社区）即可享受到法律服务，困难群体能够及时得到法律援助，群众对 法律服务的满意度不断提高；二是基层干部群众的法律意识显著增强，逐步养成知法 守法、依法办事的良好习惯，能够自觉通过合法途径反映利益诉求，解决矛 盾纠纷， 维护合法权益；三是基层自治管理明显改善，形成以法治思维和法治方式管理村（社 区）公共事务、化解基层矛盾纠纷、维护村（居）民合法权益和社会和谐稳定的新格 局。 二、绩效分析 评价工作组依据既定的指标体系和评分标准（详见附件 1），评定 2016 年一村（社 区）一法律顾问省级补助资金的整体绩效得分为 85.87 分。绩效等级为“良”，从 13 个三级指标的分析情况看，村（社区）法律顾问项目在前期准备、事项管理、绩效结 果方面均取得一定的成绩。（一）前期准备。 本项指标主要从论证决策、目标设置和保障措施三个方面考察专项资金论证决策 的规范性、目标设置的完整性和科学性、保障措施的健全性。本项指标分值为 20.00 分，评价得分 18.00 分，得分率 90.00%。 1.论证决策，该指标分值 7.00 分，评价得分 6.00 分，得分率 85.71%。 一村（社区）一法律顾问省级补助资金的设立符合省委、省政府文件精神，资金 扶持方向、扶持方式、扶持对象明确、合理，项目申报内容符合专项资金管理办法、 申请指南等规定的要求，项目审批过程合规。一是村（社区） 法律顾问省级补助资金 的设立符合中共 XX 省委办公厅 XX 省人民政府办公厅印发 的通知（粤委办发电 2014 42 号）等文件的要求。二是省 司法厅和省财政厅制定了 XX 省省级一村（社区）一法律顾问补助资金管理办法， 确定了司法行政部门、财政部门的工作职责，明确了专项资金的扶持范围、分配方式、 补助标准、资金用途。三是村（社区）法律顾问补助资金原则上实行项目库管理，省 财政厅在每年 11 月底前，将转移支付资金提前下达市县；在未纳入项目库管理前，专 项资金实行年度安排总体计划报省政府审批，明细计划报省政府备案的复式审批制度。 主要存在问题为：省内各地市的经济情况不一致，对法律顾问需求情况存在一定差异， 且律师资源集中在珠三角地区，欠发达地区律师资源不足，未考虑服务难度和路程远 近等因素，全省使用同一补助标准，合理性欠佳。 2.目标设置，该指标分值 7.00 分，评价得分 7.00 分，得分率 100.00%。 村（社区）法律顾问省级补助资金目标设置完整。 XX 省司法厅印发 的通知 粤司办 2014 95 号）符合中共 XX 省委办公厅 XX 省人民政府办公厅印发 的通知（粤委办发电 2014 42 号）的要求，且包含项目总 目标和阶段性目标，目标具体、明细。 3.保障措施，该指标分值 6.00 分，评价得分 5.00 分，得分率 83.33%。 村（社区）法律顾问项目组织管理机构健全、管理制度较完善，项目实施进度安 排合理。一是村（社区）法律顾问项目工作在各级党委的统一领导下，由政府负责， 人大监督，各相关部门协作联动 。省司法厅内部也成立了一村（社区）一法律顾问工（ 作指导小组，以律师工作管理处处长负责指导小组办公室工作，市、县（市、区）、 镇（街道）各级也能按照相关要求，成立工作领导小组。二是相关管理制度较完善， 省司法厅制定了 XX 省省级一村（社区）一法律顾问补助资金管理办法、 XX 省公共法律服务专项资金管理试行办法等办法及意见，各单位依据上述文件，结合 各地实际，对相关制度进行细化，为更好地开展管理村（社区）法律顾问项目提供了 保障。三是制定了关于贯彻落实关于开展一村（社区）一法 律顾问工作的意见的工 作方案、一村（社区）一法律顾问工作制度等方案及制度 ,明确了年度目标任务、 工作措施、相关进度安排、考核检查制度、行为准则以及落实了相关业务负责人。主 要存在问题为：一是 XX 省省级一村（社区）一法律顾问补助资金管理办法未对 专项资金的性质做出明确的界定，导致各地对是否需要缴税存在争议。二是未对资金 发放形式进行确认，尽管在同一个地级市，也存在 2-3 种发放形式，形式多样，不便 于对资金的管理。 （二） 资金管理。 该指标主要从资金到位、资金支出进度及规范性考察资 金落实情况对项目实施的 总体保障程度、资金支出是否规范，指标分值 17 分，评价得分 14.53 分，得分率 85.47%。 1.资金到位，该指标分值 4.00 分，评价得分 3.13 分，得分率 78.25%。 专项资金足额及时到位，配套资金基本符合相关文件要求。一是依据各年度一村 （社区）一法律顾问省级补助资金的下达文件（粤财行 2014 272 号）、 粤财行 2015 103 号）、（粤财行 2015 554 号）、（粤财行 2016 113 号）， 2014-2017 年省 财政实际投 入村（社区）法律顾问补助资金 35,485.5 万元，其中省财政厅于 2015 年 11 月将 2016 年度省级补助资金 10,180.5 万元提前下达到有关地市财政局和财政省直 管县（市）财政局，有关地市财政局及时将相关经费下达到县（市、区）财政局，到 位率 100%。二是根据（粤委办发电 2014 42 号）的要求除珠三角洲各市外，其他各 地级市实行经费省市共担，其中省财政负担 50%，地市财政负担 50%。根据现场评价的 四个地级市提供资料显示， 2016 年现场评价的四个地级市共收到省级补 助资金 2,856.5 万元，地方配套资金 2,836 万元，配套率 99.28%。 2.资金支付，该指标分值 5.00 分，评价得分 4.47 分，得分率 89.40%。根据省司法厅提供的资料显示，全省所有村（社区）按每年不低于 1 万元的标准 向所有参与工作的律师发放了 2016 年工作补贴。 2016 年安排省级补助资金 10,180.5 万元，截至 2017 年 6 月 30 日，实际已支付 10,003.5 万元，支付率 98.26%。结余主要 原因是：清远市实行农 村综合改革试点， 2015 年连州市、佛冈县、英德市分别新增村 民自治委员会 154 个、 106 个、 130 个。在报送符合 2016 年度一村（社区）一法律顾 问省级补助资金补助村居个数时，根据民政部门提供的数据，上述三个县（市、区） 的村居数量较上度分别多了 141 个、 89 个、 118 个，导致收到 2016 年度省级补助资金 较 2015 年度多 174 万元。又因上述村民自治委员会无专门工作人员、无办公设备，村 （社区）法律顾问工作无法开展，未对其配备法律顾问，导致清远市 2016 年度省 级补 助资金结余 174 万元。 3.支出规范性，该指标分值 8.00 分，评价得分 6.93 分，得分率 86.63%。 村（社区）法律顾问项目各地级市基本能按规定实行每半年进行一次考核，考核 合格后发放补助资金。省级补助资金统一由财政部门进行集中核算、专款专用，款项 支付证明材料完备，资金管理和使用符合 XX 省一村（社区）一法律顾问工作专项 资金管理办法的规定。主要存在问题为：一是专项资金各地支付方式不统一，存在 多种支付方式。主要是以下三种：直接由财政部门转账到律师事务所，律师事务所再 发放给律师；由财政部门划拨到县（市、区）级司法局，由县（市、区）级司法局转 账到律师事务所，律师事务所再发放给律师或者县（市、区）级司法局组织律师进行 签领；由财政部门划拨到镇街财政所，由财政所转账到律师事务所，律师事务所再发 放给律师，或者财政所制表组织律师进行签领。二是年度评估工作执行不到位，对考 核不及格的法律顾问，仍然全额发放工作补贴，从现场评价 391 条村中发现有 21 条村 存在此情况。 （三） 事项管理。 该指标主要从实施程序、管理情况两方面考察项目实施程序的 规范性、主管部 门对项目的检查、监控、督促等管理情况。指标分值 13.00 分，评价 得分 11.06 分，得分率 85.08%。 1.实施程序，该指标分值 8.00 分，评价得分 7.13 分，得分率 89.13%。 各级法律顾问工作承办主管部门均制定了一村（社区）一法律顾问工作方案，并 严格按照相关工作制度（指引）开展工作，主要包括：村（社区）法律顾问工作基本行为准则（试行）、村（社区）法律顾问工作日志制作指引、村（社区） 法律顾问工作监督指导和检查评估指引等。法律顾问合同由 律师事务所与村（社区） 签订，律师事务所指派符合条件的律师担任村（社区）法律顾问。实行村（社区）法 律顾问公示制度，公示实行悬挂村（社区）法律顾问公示牌、张贴宣传海报和印 制便民服务卡等，公示内容包括村（社区）法律顾问的基本信息、服务内容、监督信 息等情况，部分地区将微信二维码加入到便民服务卡中，提供多元沟通途径。主要存 在问题为：个别单位未能提供完整的佐证材料，如开展培训的讲义及签名表等资料。 2.管理情况，该指标分值 5.00 分，评价得分 3.93 分，得分率 78.60%。 一是省 司法厅 2015 年开发了一村（社区）一法律顾问工作管理系统，其线上信息 主要包括全省律师顾问的签约情况、工作日志情况、考核情况等，改变了传统的纸质 确认模式，提高了工作效率。二是建立了定期督查工作制度，市司法局领导每个季度 至少完成一次对辖区所有县（市、区）开展工作情况的督导检查，县级司法局领导每 个季度至少完成一次对辖区所有镇街开展工作情况的督导检查。三是组织多种形式的 监督检查。如 2015-2016 年开展了全省地市级交叉检查，由省司法厅组织各级司法部 门对全省 21 个地级市 100 多个县（市、区）进行实地考察。又如 2017 年 6 月由省司 法厅和省律师协会组织安排业务人员对全省进行暗访检查，随机抽取确定拟检查的镇 （街）司法所及村（居）委会，并且在不提前通知各市拟开展检查的具体时间和对象， 直接前往镇（街）司法所检查司法所履行职责以及法律顾问律师开展工作的实际情况， 到村（社区）实地察看工作开展情况。主要存在问题为：一是在推进村（社区）法律 顾问工作中，未能很好落实“三个一”制度，存在工作台账信息不完整不准确，保管 不当的情况。二是未经核实情况就对工作日志确认盖章，从 现场抽查的二十二个镇（街） 来看，大部分无服务对象签字确认，对此情况大部分村（居）委会、镇（街）司法所 仍予以确认。 （四）经济性。 该指标主要考察补助资金在预算执行进度与事项完成进度基本匹配的情况下，补 助资金预算控制的情况。指标分值 5 分，评价得分 5.00 分，得分率 100.00%。1.预算控制，该指标分值 5.00 分，评价得分 5.00 分，得分率 100.00%。 2016 年 一村（社区）一法律顾问省级补助资金的预算执行情况良好，资金支出符合专项资金 管理 办法及资金安排的相关要求。未发现存在超预算的情况。 （五）效率性。 该指标主要考察村（社区）法律顾问项目完成进度及质量，指标分值 10.00 分， 评价得分 7.80 分，得分率 78.00%。 1.完成进度及质量，该指标分值 10.00 分，评价得分 7.80 分，得分率 78.00%。 一是村（社区）法律顾问服务情况。村（社区）法律顾问基本能对村（居）委会 和群众提出的具体法律服务需求及时回应，对重大利益事件，及时到场或通过其他方 式提出法律意见。基本能按照意见要求，每月至少到村（社区 ）服务 8 小时，每 个季度至少举办 1 次法治讲座。从信息系统检查现场评价的 391 条村的相关信息得知， 2016 年共有 92 名律师担任 391 条村的法律顾问，其中 43 名（占 46.74%）存在到村（社 区）服务不足 8 小时的情况。从现场评价时抽取的 33 名法律顾问的 2016 年纸质版工 作日志，其中有 1 名（占 3.03%）法律顾问到村（社区）服务不足 8 小时，有 24 名律 师无登记具体工作日服务时间，无法判断是否满 8 小时。二是村（社区）法律顾问工 作日志完成情况 。从信息系统检查现场评价的 92 名律师相关信息得知，有 27 名律师 （占 29.35%） 2016 年工作日志质量不高，存在基本要素没有填写、内容过于简单的情 况。从现场评价时抽取的 33 名法律顾问的 2016 年纸质版工作日志，其中 17 名（占 51.52%）存在基本要素没有填写、内容过于简单的情况。三是从信息系统检查现场评 价的 391 条村（社区） 2016 年共开展法治讲座 986 次，其中有 324 次（占 32.86%）法 治讲座无附件、无照片。从信息系统检查 48 条村（社区）， 有 20 条村（占 41.67%） 未按规定每个季度举办一次法治讲座。从现场评价时抽取的 33 名法律顾问的 2016 年 纸质版工作日志，暂未发现未按期举办法治讲座情况。 （六）效果性。 该指标主要考察村（社区）法律顾问项目实施后对当地在经济、社会等方面带来 的影响。指标分值 30.00 分，评价得分 25.20 分，得分率 84.00%。 1.社会经济效益，该指标分值 25.00 分，评价得分 20.73 分，得分率 82.92%。一是群众不出村，即享受法律服务。 2014 年至 2017 年法律顾问律师共为村（社区） 修改完善村规民约近 8000 份，出具法律意见书近 1.9 万份，审查各式合同 1.8 万多份， 协助村（社区）换届近 4000 次，举办法治讲座或上法治课 17.3 万多场次，为村（社 区）和群众提供法律咨询 74.3 万多人次，提供代书近 1.4 万次，代理群众参与诉讼和 实施法律援助 2.6 万多宗，参与调处矛盾纠纷近 4.7 万宗，处理涉法信访和敏感性群 体性案件 2400 多件以及其他法律事务 11.6 万多宗。二是基层干部、群众法律意识 有 所提高。通过法律顾问给村干部、村民、学生开展法治讲座，村干部、村民、学生等 慢慢了解了各个方面的法律规定，逐步养成了知法守法、依法办事、懂法用法的良好 习惯。三是通过制定村规民约等，提高了基层干部依法行政意识，基层自治管理明显 改善。从现场评价座谈会发现，村干部在解决矛盾纠纷、维护村（社区）合法权益时， 能第一时间想到咨询本村（社区）法律顾问，在思维上有很大的转变。主要存在问题 为：村（社区）法律顾问宣传不够，根据座谈会及现场评价调查问卷显示，在对村（社 区）法律顾问存在情况、工作职责方面 ，仍有 24.39%的村（居）民表示不太了解。 2.可持续发展，该指标分值 5.00 分，评价得分 4.47 分，得分率 89.40%。 一是不断完善和更新各项管理制度，自开展村（社区）法律顾问项目以来，省司 法厅能在过去的实施过程中总结经验，为进一步做好村（社区）法律顾问工作提出了 更好的工作意见。主要包括： 2016 年中共 XX 省司法厅委员会关于开展一村（社区） 一法律顾问工作的情况报告、 XX 省司法厅关于进一步做好一村（社区）一法律 顾问工作的意见（粤司办 2016 211 号）等。二 是使用一村（社区）一法律顾问工 作管理系统，各级部门可在系统上确认工作日志，减少了村（居）委会、镇（街）司 法所的纸质版确认环节，简化上级司法部门的检查程序，提高了工作效率、规范化水 平。主要存在问题为：个别司法行政部门未能牵头建立联席会议，无法对项目的开展 提供合理的后续管理保障。 （七）公平性。 该指标主要通过满意度调查的结果来反映受惠对象对村（社区）法律顾问项 目实施效果的满意程度，指标分值 5.00 分，评价得分 4.28 分，得分率 85.60%。 1.群众满意度，该指标分值 5.00 分，评价得分 4.28 分，得分率 85.60%。