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2015-2016 年乡镇卫生院标准化建设省级补助 资金绩效评价报告 评价机构 ： 广东正诚资产评估房地产土地 估价有限公司 机构负责人： 项目负责人：为检验省级一般公共预算到期项目资金使用绩效，考核资金预算绩效目标的实现 程度、支出效率和综合效果，进一步提高财政支出的管理水平，广东省财政厅委托广 东正诚资产评估房地产土地估价有限公 司（以下简称广东正诚评估公司）作为第三方 机构，按照广东省财政支出绩效评价试行方案等文件的有关规定，对广东省卫生 与计划生育委员会（以下简称省卫计委）的“ 2015-2016 年乡镇卫生院标准化建设项目” 省级补助资金的使用情况开展绩效评价。 一、基本情况 （一）资金背景。 为改革我省经济欠发达地区乡镇卫生院基础设施条件，全面完成经济欠发达地区 乡镇卫生院标准化建设，提高乡镇卫生院基本医疗和公共卫生服务能力， 2015 年，根 据广东省政府关于印发 2015 年省政府重点工作实施方案的通知 （粤府函 2015 36 号）重点工作任务“深化医药卫生体制改革 加强基层医疗卫生机构标准化建设” 的安排，省卫计委和广东省财政厅（以下简称省财厅）共同发布了关于印发广东省 经济欠发达地区乡镇卫生院标准化建设项目实施方案的通知（粤卫 2015 33 号）， 根据省委、省政府的决策部署， 2015 年 -2017 年省级财政拟投入 5 亿元专项资金支持 经济欠发达地区乡镇卫生院标准化建设。 （二）资金概况。 根据省卫计委统计， 2015-2017 年省财政实际共安排了 9.5 亿元资金，其中 2015-2016 年下达 5 亿元， 2017 年又补充下达 4.5 亿元，分批补助 498 家乡镇卫生院 标准建设，补助面积共约 67 万平方米。对这 498 家乡镇卫生院，省财厅参照广东省政 府印发的关于提高我省底线民生保障水平实施方案（粤府 2013 111 号），实行 分类补助，原则上一类补助地区按项目投资总额补助 50%，二类补助地区按项目投资总 额补助 60%，三类补助地区按项目投资总额补助 70%，市、县财政负责落实项目建设的 配套资金。各乡镇卫生院的具体投资总额按照业务用房改 造每平方米 1,500 元的标准 测算，业务用房续建、扩建按照每平方米 2,000 元 -2,500 元的标准测算。由于 2017 年下达的 4.5 亿元资金属于补充下达，所资助的项目在本次评价时点之后才开始实施， 因此本次评价范围只覆盖 2015-2016 年省财厅下达的 5 亿元资金。 （三）绩效目标。广东省乡镇卫生院标准化建设项目的总目标是：到 2018 年底基本实现经济欠发达 地区每个乡镇卫生院均达到“每千服务人口 1.2 张床位，每床建筑面积 55 平方米”的 国家 建设标准上限，实现标准化建设率达到 100%，乡镇卫生院的院容院貌、功能布局 得到极大改善，就医环境更加安全、舒适，基层群众享受的医疗卫生服务得到提升。 二、绩效分析 从七个二级指标得分情况来看， 2015-2016 年乡镇卫生院标准化建设省级补助资金 在前期准备、项目管理和绩效结果方面取得了较好的成绩，而资金管理一般。 （一）绩效影响分析。 1.前期准备。 该指标主要从论证决策、目标设置、保障措施三个方面来考察乡镇卫生院标准化 建设省级补助资金投向的合理性和可行性，项目绩效目标设置的完整性和 科学性，以 及人员及机构的健全性，指标分值 20 分，评价得分 19.32 分，得分率 96.6%。 （ 1）论证决策。该指标考察资金申报是否符合项目申报方案的规定要求。各乡镇 卫生院标准化建设的立项均是由各地市根据广东省经济欠发达地区乡镇卫生院标准 化建设项目实施方案的要求统一申报，申报审批流程基本规范。 （ 2）目标设置。各个乡镇卫生院标准化建设的标准是根据当地服务人口数进行确 定，有明确的、可量化的绩效目标。 （ 3）保障措施。各地市都因地制宜制定了乡镇卫生院标准化建设项目实施方案， 并 组建乡镇卫生院标准化建设工作领导小组全面跟进乡镇卫生院标准化建设工作的执 行进度，全程跟踪落实情况，但部分卫生院未提交项目工作进度或项目管理办法，如 翁源县龙仙镇卫生院和乳源县乳城镇卫生院。 2.资金管理。 资金管理指标主要考察乡镇卫生院标准化建设项目财政配套资金的落实情况、项 目实施单位的资金管理水平和会计核算的规范性。指标分值 17 分，评价得分 11.2 分， 得分率 65.88%。 （ 1）资金到位率。按照省政府印发的关于提高我省底线民生保障水平实施方案 （粤府 2013 111 号），省级财政对各地乡镇卫生院的标准化建设项目实行分类补助， 其余的部分由各市县配套。在项目申报时，也要求市县提供配套资金的承诺函，但截止 2016 年底，县级财政年度应配套资金 15,881.19 万元，实际到位 6,673.58 万元， 资金到位率仅为 42.02%。现场评价的 29 家乡镇卫生院有 15 家卫生院的市县配套资金 未及时到位，占比 51.72%。 （ 2）资金支付率。该指标考察省级财政资金是否及时支付。现场评价的 29 家乡 镇卫生院的省财政资金总额 5,327.32 万元，已支付 1,731.78 万元，资金支付率为 32.51%。总体来说，资金支付率较低。造成资金支付率低的原因详见第五部分分析。 （ 3）资金支出合规性。项目实施单位均严格按照省级基本建设项目财政性资金 集中支付暂行办法的通知（粤府 2000 41 号）和省财政厅有关规定执行，采用申 请省财政直接支付的方式，保障了资金支付的安全高效。但阳东县大八镇卫生院、和 平县阳明镇卫生院、龙川县 廻 龙镇卫生院、龙川县黄布镇卫生院等单位未设专账核算， 未能提供明细账，会计核算不规范，也未制定专 项资金管理办法。 3.项目管理。 项目管理指标主要考察项目实施程序的规范性、项目单位内部管理情况及业务主 管部门对项目实施的监管情况。指标分值 13 分，评价得分 12.1 分，得分率 93.08%。 （ 1）实施程序。各乡镇卫生院标准化建设项目管理的制度基本健全，制定有专项 资金管理制度、项目廉洁制度、项目质量管理制度、项目施工方案、项目安全制度、 项目责任制度、档案管理制度和监督检查制度。工程建设能按照规定程序和管理制度 执行，但书面评价的 88 家乡镇卫生院只有 6 家乡镇卫生院提供了安全 应急预案。 （ 2）管理情况。乡镇卫生院标准化建设项目实施的程序合规，手续齐全。各级政 府和主管部门都非常重视乡镇卫生院标准化建设项目的实施，项目运行期间，省卫计 委不仅通过广东省卫生计生专项资金管理平台加强日常监管，还开展了 3 轮分批次分 片区对项目进度实地督导；各市县也都制定了督导措施和办法。 （二）绩效表现。 1.经济性。 经济性指标主要考察乡镇卫生院标准化建设的实际支出是否超过业务用房改造每 平方米 1,500 元预算标准，或是否超过续建扩建每平方米 2,000 元 -2,500 元的 标准。 指标分值 5 分，得分 4.83 分，得分率 96.6%。总得来说，乡镇卫生院标准化建设的预 算成本控制良好。现场评价的 29 家卫生院除廉江市高桥卫生院因地质原因导致工程造价超标准外，其余的 28 家卫生院的建设成本均未超标。 2.效率性。 效率性指标从实施进度与质量方面衡量乡镇卫生院标准化建设项目的效率。指标 分值 10 分，得分 7.31 分，得分率 73.1%。 （ 1）实施进度。总体来看，乡镇卫生院标准化建设的进度滞后，现场评价的 29 家卫生院有 15 家出现不同程度的工程进度滞后，占比 51.72%。进度滞后的原因详见第 五部分分析。 （ 2）业务用房面积。省卫计委根据各个乡镇卫生院服务人口数，以及乡镇卫生院 已有的业务用房面积，核定了每个乡镇卫生院业务用房的缺口面积。现场评价的 29 家 卫生院建设完成后的业务用房面积均达到核定的缺口面积。 （ 3）每千服务人口床位数。该指标根据各乡镇卫生院服务的人口计算，按照标准 化建设要求，乡镇卫生院的床位数应达到每千人服务人口 1.2 张床位。经计算，现场 评价的 29 家乡镇卫生院的床位数与建设前相比 均有所增加，但由于乡镇卫生院的床位 数受到各市县卫计局的调控，其中 12 家乡镇卫生院的床位数未达到每千人服务人口 1.2 张床位的标准。 3.效果性。 包括经济效益指标和可持续发展发展指标。指标分值 30 分，得分 21.42，得分率 71.4%。 （ 1）经济效益指标反映乡镇卫生院标准化建设的效果，主要从门诊增长率、住院 人数增长率、平均每医生门诊增长率这三个方面综合衡量标准化建设完成后，乡镇卫 生院的综合基本医疗服务能力是否得到提升。经计算，现场评价的 29 家乡镇卫生院， 除汕尾市桥 冲镇卫生院和兴宁市坭陂镇卫生院因项目建设施工给患者住院带来不便， 导致建设后短期内门诊量和住院人数有所下降外，其余的 27 家卫生院建设后的门诊量 和住院人数均有不同程度的增长。 （ 2）在可持续发展方面，乡镇卫生院标准化建设增加了乡镇卫生院的固定资产， 增强了卫生院的资产实力。在制度建设方面，各乡镇卫生院均制定了固定资产管理制 度，并有稳定和可持续的管理机构和职工，为乡镇卫生院的可持续发展打下了良好基 础。4.公平性。 公平性指标主要是通过满意度问卷调查的结果来反映项目患 者与卫生院职工对乡 镇卫生院标准化建设项目实施效果的满意程度。指标分值 5 分，自评和书面评价均为 4.85 分，其中职工满意度为 1.99 分，得分率 99.5%，患者满意度为 2.86 分，得分率 95.33%，现场评价得分 4.93 分，得分率 98.6%。整体上，卫生院职工与患者对乡镇卫 生院标准化建设项目的认可度高。 三、评价结论 综合项目单位自评、评价工作组对自评材料审核和现场核查评价结果，广东省 2015-2016 年乡镇卫生院标准化建设项目在资金使用和项目管理方面规范、合理，实 施 效果明显，取得了良好的经济效益和社会效益。综合评定省级财政资金使用绩效分数 为 81.11，等级为“良”。 四、主要绩效 乡镇卫生院是农村医疗卫生服务的重要载体。长期以来，我省卫生资源配置不均 衡，城乡医疗卫生服务水平差距较大，与乡镇卫生院发展滞后相关，自 2015 年开始实 施的乡镇卫生院标准化建设项目，在提高乡镇卫生院院容院貌，满足农民基本医疗卫 生服务需求方面取得了较好的效果。 （一）乡镇卫生院的院容院貌明显提升，就医环境得到改善。 随着分级诊疗制度的推行实施，乡镇卫生院承担的任 务越来越繁重，但业务用房 面积不足一直是制约乡镇卫生院承担更多医疗服务的瓶颈。截至 2016 年底，全省乡镇 卫生院标准化建设改扩建新开工项目 215 家，开工率 100%，完工 182 家，完工率达 84.7%， 基本弥补了这些乡镇卫生院业务用房的缺口，不仅强化了我省经济欠发达地区乡镇卫 生院的基础设施建设，为乡镇卫生院提升服务能力打下坚实的物质基础，也大大提高 了乡镇卫生院的卫生水平，改变了过去狭小、脏乱的院容院貌，卫生院有了绿地、中 心花园等园林绿化，各种标识标牌、卫生知识海报悬挂更加整齐 ，患者的就医环境更 为方便、舒心。 （二）乡镇卫生院的科室布局更加完善，能够因地制宜开设一些专科和特色门诊。 业务用房面积扩大使卫生院有条件合理安排科室布局，除传统的内科、儿科、公 共卫生、预防接种等能够配备齐全，部分卫生院还有了单独的住院部或医技楼，如廉江市良垌镇卫生院还新建了妇产科大楼，水唇镇卫生院配备了术后麻醉苏醒室和重症 病人监护室。在功能定位上，卫生院可以建立更多的专科门诊和特色门诊，凸显各个 卫生院的特色。如标准化建设项目使得中医药发展战略规划纲要（ 2016-2030 年 的“每家乡镇卫生院建立中医馆”的要求得以实现，评价组现场评价的 29 家乡镇卫生 院，有 27 家卫生院依靠标准化建设开设了中医馆，开设了中医科，个别还开设了针灸 科、中医美容科。 （三）乡镇卫生院的公共卫生服务能力得到提升。 标准化建设使部分乡镇卫生院以前因为场地狭小而无法开展的业务可以建立起 来，与之相应的以前因为场地狭小而缺乏的 X 光机、化验等辅助检查设备可以配置， 可以提供更多的住院床位，从而为更多的患者服务。评价组在现场评价时，患者普遍 反映，随着近几年乡镇卫生院 的医疗水平、服务质量和环境的提升，乡镇卫生院已成 了他们生病就医的第一选择，尤其是农村的一些老年慢性病患者，更愿意在乡镇卫生 院住院治疗。据统计，通过标准化建设， 2016 年经济欠发达地区乡镇卫生院的出院人 数由 2015 年的 187 万提高到 2016 年的 198 万人， 2016 年的病床使用率比 2015 年提高 了 1.85 个百分点。 （四）改善了医院职工的工作环境，稳定了医疗队伍。 乡镇卫生院在改善患者的就医环境的同时，也改善了医院职工的工作环境。标准 化建设增强了卫生院的医疗基 础设施和条件，就医群众人数增加，从而增强了职工对 卫生院的信心，在一定程度稳定了医疗队伍，缓解了乡镇卫生院引进人才难和留住人 才难的局面。本次评价发放的满意度调查显示，卫生院职工对乡镇标准化建设的满意 度是 100%。 五、主要问题 尽管 2015-2016 年乡镇卫生院标准化建设项目绩效良好，在改善乡镇卫生院院容院 貌，提升公共卫生服务能力方面做出了重要的贡献，但也存在一些不足。 （一）部分乡镇卫生院的床位数未达标。 在床位数这个指标上，现场评价的 29 家卫生院中有 12 家卫生院的床位数未达到每 千服务人口 1.2 张床位的标准，达标率仅 58.62%。 （二）部分市县承诺配套资金未落实到位。序号 卫生院名称 进度滞后原 因 1 旦场镇卫生院 下雨数月，无法施工 2 林头卫生院 下雨数月，无法施工 3 新宝卫生院 地基复杂，耗时较长 按照广东省经济欠发达地区乡镇卫生院标准化建设项目实施方案的规定，乡 镇卫生院标准化建设的资金来源由省级财政按照补助地区类别分别补助 50%、 60%和 70%，其余部分由市县配套，并在申报时要求市县财政出具配套资金承诺文件。但部分 市县级财政承诺的配套资金并未实际到位，截止 2016 年市县配套资金到位率仅为 42.02%。 （三）部分项目省财政补助资金支付不及时。 有 9 家卫生院 至评价日尚未使用省财政资金，未使用的资金总额达到 1,882.69 万 元，资金发生沉淀。原因如下：一是有些卫生院有中央资金补助，项目建设先使用中 央资金，再使用省级资金，如兴宁市坭陂镇卫生院。二是有些卫生院的工程滞后，造 成资金支付也滞后，如黄略镇卫生院、桥冲镇卫生院、高桥镇卫生院、石角镇卫生院 和林头卫生院等。三是个别卫生院在省级补助资金到位之前已自行垫付了工程款，等 省级补助资金到位后不知如何再请款支付，如信宜市丁堡镇卫生院。四是有些卫生院 属于受让其他物业，物业移交后尚未开始改造，从而资 金未使用，如翁源县将翁源县 疾控中心预防接种门诊楼移交给龙仙镇卫生院作为业务用房，乳源县将原中医院移交 给乳城镇卫生院作为业务用房。 （四）资金管理和项目管理还有待进一步完善。 一是部分项目未设专账进行核算。大八镇卫生院、龙川县 廻 龙镇、龙川县黄布镇 卫生院未设专账进行核算，会计核算不规范。 二是项目实施进度滞后。总体来看，乡镇卫生院标准化建设的进度滞后，现场评 价的 29 家卫生院就有 15 家的实际进度落后于计划进度，造成工期延误的原因主要有天 气、土地纠纷、前期手续复杂、地质复杂、流标、环评未通 过等等。具体见下表 5-1 所 示。 表 5-1 部分项目进度滞后及原因统计4 安莪卫生院 流标 2 次，资金短缺，修防洪堤耗时较长 5 黄略镇卫生院 办土地证耗时较长 6 洋青镇卫生院 下雨数月，无法施工 7 河头镇卫生院 地基复杂，耗时较长 8 良垌镇卫生院 前期手续耗时较长 9 石角镇卫生院 环评未通过 10 高桥镇卫生院 地基复杂，耗时较长 11 桥冲镇卫生院 前期手续耗时较长 12 廻 龙镇卫生院 前期手续耗时较长 六、相关建议 为提高下一阶段乡镇卫生院标准化建设资金及其他同类资金的使用绩效，完善项 目建设与管理措施，针对评价过程中发现的问题，提出如下建议： （一）加强各项目前期调查，制定更加切合实际的目标指标。 本次评价有不少卫生院的床位数未达标，主要原因是各乡镇卫生院的床位数是由 市（县）级卫计局审核确定。卫计局在确定乡镇卫生院的床位指标时，不仅仅根据乡 镇卫生院的服务人口数量，还要根据服务人口的密度、经济、地理、交通和服务半径 等影响居民卫生服务需求的主要因素和医疗结构的功能、基本任务来确定。如靠近县 城的卫生院的床位数可以适当定少一些，因为辖区居民有更多的医院可以选择。而僻 远地区、交通不便的卫生院的床位数就需要定多一些，因为辖区居民只能到乡镇卫生 院来看病。可见单纯以服务人口为标准确定床位数不尽科学合理，建议在后续的考核 中，制定更加切合实际的目标指标。 （二）督促市县级配套资金及时到位。 市县级财政配套资金未及时足额到位，影响资金使用和 项目推进进度，降低资金 的使用效果。因此，建议省级财政部门督促市县财政及时足额安排项目配套资金，为 乡镇卫生院建设项目的顺利进行提供坚实的资金基础。 （三）多措施提高资金支付率。 建议多举措加快资金支付进度。一是财政部门加快资金审核支付，加强与项目主管部门和实施单位的沟通衔接，尽量避免人为因素影响支出进度。二是建立资金支出 进度上报制度，要求各县（市、区）卫生主管部门详细上报各项目资金支出进度，说 明未及时拨付资金项目的具体原因。三是建立支出进度通报制度，对资金支付情况进 行通报；四是建立约谈制度，对执行进度不达计划进度的县（市、区）主管部门领导 进行约谈，明确要求采取有效措施，加快执行进度。 （四）加强项目的实时跟踪管理。 主管部门全程参与、跟踪管理能有效推进项目的实施。评价组在现场评价时，发 现遂溪县所属的乡镇卫生院标准化建设项目管理较为规范，其主要做法是：在资金管 理上，针对乡镇卫生院财务管理水平不高，不熟悉财政资金拨付的程序和流程的情况， 由卫计局规财股负责统一向县（市、区）财政局申请资金拨付，实时掌控资金的下达 和拨付情况，并指导和监管乡镇卫生院设 专账核算工程项目，建立项目台账。在项目 管理上，卫计局规财股负责对施工合同条款内容进行严格审查，并对各个项目工程现 场的安全和工程进度实行每隔半个月进行督办，及时帮助各方解决项目实施过程中遇 到的各种困难，防范项目怠工。这种实时跟踪管理的做法既加强了项目的进度管理和 资金管理，又加快了资金的拨付，其做法有可借鉴之处。 （五）加强财务人员的业务培训，提高乡镇卫生院的财务管理能力。 现场评价中发现有部分卫生院未设专账核算，收支账目不清楚，有些卫生院会计 人员兼任行政人员，或医生兼任会计，或会计人员 未能对不同财政资金实行分类管理， 会计人员未能及时掌握财政资金到位情况，以及会计人员未能及时请款支付财政资金 等情况，这些情况都说明部分乡镇卫生院财务管理上尚需要进一步完善，建议进一步 加强对乡镇卫生院财务人员的业务培训，提高乡镇卫生院的资金管理尤其是对财政资 金管理的能力。 附件： 1 2015-2016 年乡镇卫生院标准化建设省级补助资金绩效评价说明 2 2015-2016 年乡镇卫生院标准化建设省级补助资金绩效评价评分表
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